新形势下创新审计法制工作的调研报告 ? 党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，同时作出了完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权的重大部署。《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48 号）提出了实行审计监督全覆盖，充分发挥审计作用，完善审计工作机制，狠抓审计发现问题整改落实，促进审计职业化的要求。近期，我们就审计机关如何全面贯彻落实《决定》和《意见》精神、创新审计法制工作，在13个省辖市审计局和部分县（市、区）审计局进行了专题调研。
通过调研，大家一致认为，党中央《决定》和国务院《意见》把审计的地位提到了一个新的高度，明确了审计工作的新定位、新举措， 赋予了审计人员新的任务和新的使命， 是当前和今后一个时期开展审计工作的纲领性文件， 是具有里程碑意义的大事。2015 年是全面深化改革的关键一年，也是全面推进依法治国的开局之年，审计法制工作面临着巨大的机遇和挑战，如何顺应新形势，适应新常态，落实新要求，值得认真研究和思考。
一、《决定》和《意见》对审计工作了新的更高要求 《决定》和《意见》关于审计工作的新定位、新举措主要有“四新”：一是对审计监督作出了新定位；
二是对审计机关依法独立行使审计监督权明确了新要求；
三是给审计能力建设带来了新挑战；
四是对审计工作改革创新提出了新课题。具体来讲，就是“九个首次”、“八个转变”、“六个增强”。
（一）九个首次：一是首次在中共中央文件中将审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督相提并论。二是首次以国务院的名义出台关于加强审计工作的意见 ? ? 。三是首次从国家治理的总体角度对未来审计工作作出部署。四是首次在国务院文件中将政策落实列为审计的重点和内容。五是将首次审计四个全覆盖写入国务院文件。六是首次对被审计对象提出自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍。七是首次在国务院文件中将被审计单位主要负责人列为整改第一责任人， 并对整改不力、屡审屡犯的要严格追责问责。八是首次在中共中央和国务院文件中提出推进审计职业化建设，实行审计人员职业资格制度。九是首次在国务院文件中提出加快推进审计信息化，加大数据集中力度，开展联网审计，构建国家审计数据系统。
（二）八个转变：一是审计内容和范围将由传统意义上的财政资金、财务收支等经济活动的监督审计向经济活动监督审计与政策审计和宏观监督并重的方式转变。二是审计对象由过去侧重党政机关和国有企事业单位向涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的所有对象转变。三是审计项目从局部的、本级的审计项目计划，单一的作战方式，向事关经济社会发展全局的审计项目和协同作战的审计方式转变。四是审计的方法从主要靠查阅单位大量的账本凭证向运用大数据技术途径比对分析和从中揭示和发现问题转变。五是审计监督从以往重点服务“两个报告” 向更好地为党和国家中心工作服务方面转变。六是审计的作用从传统的增收节支、堵塞漏洞向既增收节支、减少漏洞， 又服务改革发展转变。七是审计领导管理体制从现行的地方政府和上一级审计机关双重管理向省以下审计机关实行人财物统一、以上一级审计机关为主的管理模式转变。八是审计人员的职业空间由过去主要依靠行政职务的变化得到发展向以职业化为主、行政职务为辅的发展空间转变。
（三）六个增强：一是增强了审计工作的独立性。《意见》第七条第22 款明确规定，“地方各级政府要保障审计机关依法审计、依法查处问题 ? ? 、依法向社会公告审计结果，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。对拒不接受审计监督，阻挠、干扰和不配合审计工作，或威胁、恐吓、报复审计人员的，要依法依纪查处”。第四条第11 款也明确规定，“凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍”。二是增强了审计工作的协同性。《意见》第四条第13 款明确规定，“审计机关履行职责需要协助时，有关部门、单位要积极予以协助和支持，并对有关审计情况严格保密”。“要建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制， 对审计移送的违法违纪问题线索， 有关部门要认真查处， 及时向审计机关反馈查处结果”。三是增强了审计整改的权威性。《意见》第五条第14 款、第15 款、第16 款中明确规定，“被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人”、“被审计单位主管部门要及时督促整改”、“各级政府要将整改纳入督查督办事项，对整改不到位的，要与被审计单位主要负责人进行约谈，对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责”。四是增强了审计结果的公开性。《意见》第四条第13 款、第14 款中明确规定，“审计机关要跟踪审计移送事项的查处结果，适时向社会公告”、“对审计发现的问题和提出的审计建议， 被审计单位要及时整改和认真研究， 整改结果在书面告知审计机关的同时， 要向同级政府或主管部门报告，并向社会公告”。第七条第22 款中明确规定，“地方各级政府要保障审计机关依法审计、依法查处问题、依法向社会公告审计结果”。五是增强了审计工作的科学性。《意见》第六条第18 款中明确规定，“加强审计机关审计计划的统筹协调， 优化审计资源配置”、“对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等可以开展全过程跟踪审计 ? ? ”。第19 款中明确规定，“加大数据集中力度， 构建国家审计数据系统， 探索在审计实践中运用大数据技术的途径， 加大数据综合利用力度，创新电子审计技术，提高审计工作能力”。六是增强了审计工作的保障性。《意见》第六条第17 款、18 款、20 款中明确规定，要推进审计职业化建设，通过职业化建设推进审计干部素质能力的提升；
向社会购买审计服务， 有效缓解审计人员短缺的现状；
要切实保障审计经费，解决审计机关的“粮草”问题。
二、适应新要求大力创新审计法制工作 在党中央《决定》和国务院《意见》对审计工作明确新定位的新形势下， 审计职能深刻调整，审计体制深刻变革，审计环境深刻变化， 对审计法制工作也提出了新的更高要求， 审计法制工作者应牢固树立“五个始终”的新理念，正确处理好“五种关系”，增强“五种意识”， 提升“五种能力”， 以改革创新精神把审计法制工作提高到新的水平。
（一）要牢固树立“五个始终”理念。一是始终把全面推进依法审计作为最高行为准则。当前，必须按照四中全会的要求，把“法定职权必须为”、“法无授权不可为”作为审计执法的行为准则，督促审计机关、审计人员严格依照法定的职责、权限和程序开展工作。在审计执法主体上， 坚持严格按审计管辖范围实施监督，做到不越权、不缺位；
在审计程序上，严格依法办事，照章行事，做到审计项目有计划、审计监督按程序、审计实施依方案、审计处理循法规；
在审计结论上，严格规范审计报告出具、审计决定下达、案件线索移送、审计结果公告和审计发现问题整改等事项， 充分尊重和保障被审计单位和有关利害关系人的合法权益，确保审计结论经得起法律的检验。二是始终把严防死守审计质量作为审计法治生命线 ? ? 。要强化法治思维，坚持法治原则，始终把牢审计质量这条“生命线”，严格依法规范审计行为。要坚持审计职责权限法定、审计程序法定、审计方式法定、审计标准法定、审计保障法定，夯实审计质量“生命线”。要围绕新形势下审计法治建设新要求， 进一步提升审计质量控制标准， 改进审计质量管理方式，切实规范审计执法行为。要突出审计项目立项、审计方案编制、审计实施、审计报告、审计处理等关键环节的制度建设和质量监督， 着力打造环环相扣的审计质量管控链条。要善于发现审计执法中出现的新情况、新问题，注重从制度机制和管理层面源头治理， 切实用制度管人、管事，切实规范审计的自由裁量权。三是始终把防范风险作为出发点和落脚点。审计机关法治建设的落脚点，就是防范审计风险， 保障审计工作持续健康发展。要坚持审计风险警钟长鸣、常抓不懈，进一步加强审计风险常态化教育，进一步完善审计风险的排查机制、预警机制和责任追究机制， 切实加强对审计风险的监管，发现风险苗头，及时处理，及时解决。要进一步加强审计信息公开，稳步公开审计结果，公开审计质量情况，把审计权力置于阳光下运行， 自觉接受社会监督。四是始终把建立健全审理机制作为依法审计的重要保障。要贯彻十八届四中全会关于建立行政机关内部重大决策合法性审查机制、严格执行重大执法决定法制审核制度的精神，深化审理工作，促进对审计执法的全过程跟踪监督。要改进审理方式， 提高审理绩效。按照实用、管用、精简的要求，再造审理流程。在实施网上审理的基础上，开展现场审理、集中审理， 把审计质量问题消灭于萌芽状态、解决在审计实施过程中。要强化审理分析，扩大审理成果。建立健全审理数据库，强化对审计发现问题、审计规范化实施等情况的综合分析， ? ? 归纳出审计执法、审计查案、审计规范化建设方面的规律性成果，服务审计执法、审计规范性建设和领导决策。五是始终把打造优秀审计项目作为检验审计法制工作的重要标准。按照全省一盘棋、加强对下级审计机关的领导、探索省以下审计机关人财物统一管理的新要求，适应新常态，回应新期待，采取新举措。要创新审计质量检查，为建立健全政府购买社会服务、实现审计全覆盖、提高审计质量、防范审计风险提供决策依据和法律支持。要创新评优工作，发挥依法审计的典型示范作用。推进争先创优日常化， 促进按优秀审计项目的标准实施审计项目。改进评优方式，引入第三方评审、电子档案评审等新方式。采用结集出版、在相关载体分期展示、开发课件、专题交流等方式，深度开发优秀审计项目成果， 充分发挥其典型示范引领作用。要创新审计质量管理制度，以良法促善治。坚持立改废释并举，增强审计质量 管理制度的及时性、系统性、针对性及有效性。
（二）要处理好“五种关系”。一是处理好依法和求实的关系。全国审计工作会议提出， 要处理好依法审计与实事求是的关系。既要坚持依法审计，坚守“五条底线”，严肃查处重大违法违纪、以权谋私和腐败问题；
同时也要坚持实事求是，把握好“五条政策界限”，坚持具体问题具体分析。既不能以现在的规定制度去查处以前的老问题， 也不能用过时的制度规定来衡量当前的创新事项。对超出原有制度规定，但有利于科学发展、有利于深化改革、有利于中央政策措施落实的创新举措，要予以支持、促进规范和完善。这为我们审计法制工作处理好依法和求实的关系提供了基本遵循。二是处理好监督和服务的关系。新形势下开展审计法制工作， 推动依法审计， 必须加强审计质量管理和审计执法监督，这是我们的法定职责，即四中全会要求的“法定职责必须为”。但同时，我们加强审计质量管理和审计执法监督的目的又是为了服务审计执法 ? ? ， 维护审计执法权威，提高审计工作法治化、规范化、科学化水平，二者是高度统一、不可偏废的。三是处理好重点和一般的关系。新形势下的审计法制工作也要处理好重点和一般的关系， 这是审计法制工作的重要方法论。一方面，要全面开展好审理、质量检查、项目评优、立法、普法、复议应诉、调研、科研等各项审计法制工作；
另一方面，要防止走马观花，要在审计法制力量相对不足的情况下，集中力量，突出重点， 更加有效地利用审计法制工作资源。四是处理好规范和创新的关系。既要强化规范， 把审计权力关进制度的笼子里，使之不偏离法治规范的轨道；
又要推动新形势下的审计管理机制创新，切实强化上级审计机关对下级审计机关的领导，深入研究强化领导的内容、方式和路径， 积极推进省以下审计机关人财物统一管理试点工作，积累经验，探索符合实际、增强实效的路子。五是处理好强化顶层设计和探索实施路径的关系。既要深入落实四中全会精神和国务院要求， 紧紧围绕完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权、推进审计监督全覆盖等各项部署， 统筹考虑当前与长远、内部与外部、全局与细节，切实搞好顶层设计；
又要切实加强调查研究，进一步解放思想，以自我革命的勇气和胸怀，加快构建审计指南体系，探索审计职业化、大数据环境下审计法制工作开展等具体实施路径。
（三）要增强“五种意识”。一是增强问题意识。习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中强调：“要有强烈的问题意识，要以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考， 着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题”。问题意识是每一个改革者必须具备并不断强化的一种意识， ? ? 也是新常态下每一个审计法制工作者履职尽责所必须具备的基本能力。要及时发现、深入研究、妥善解决新形势下审计法制工作面临的新情况、新问题、新矛盾。二是增强质量意识。质量是审计的生命，是审计工作的永恒主题，也是审计工作赖以生存的基础。高的审计质量不仅能够规避风险，而且能够出效益、出成果、出干部。审计法制工作人员一定要有质量意识， 要随时思考自身法制工作质量、自己审理的审计项目质量是否过关，是不是靠得住，能不能拿得出手。不仅在思想上高度重视审计质量， 而且在工作中将质量意识贯穿到每一环节， 每一过程，落实到审计法制工作实践中，对发现的质量问题及时指出和纠正， 使审计风险防患于未然。三是增强责任意识。审计法制工作涉及面广，情况复杂，政策性强，敏感性高， 审计法制工作人员一定要有强烈的责任意识，既要对被审计单位负责，又要对审计机关和自己负责。要通过卓有成效的法制工作， 促进每个审计项目对应当进行处理处罚的问题做到事实清楚、证据确凿、运行准确、处理适当；
对事关改革和发展大局的新问题、新情况，一定要查清来龙去脉，弄清是什么、为什么、怎么样、怎么办，并进行理性的分析。促进每个审计人员都敢于担当责任， 把事情做好，真正做到“敢查、真查、如实报告”，不搞内外有别、上下有别，更不搞地方保护主义。四是增强风险意识。审计法制工作 责任重大，质量控制不好，出现审计执法错案， 必然会降低我国政府审计的可信度，有损我国国家审计人员形象，严重的还会招惹官司。所以一定要树立风险意识，尽量避免和减少审计风险。五是增强争先进位意识。审计法制工作要抢先争先、争先进位，就是要求我们人人头上有目标、肩上有担子、心中有责任。审计法制工作事关中心、事关大局、事关政治 ? ? 、事关法治，所以我们要在各自的岗位上找准定位、勇争一流，争当审计改革创新的排头兵、审计法治建设的领跑人、依法审计的带头人。
（四）提升“五种能力”。一是组织协调能力。良好的组织协调能力是审计法制人员完成工作任务的保证。审计法制工作如何争取领导的重视、如何谋求业务部门的配合、如何取得审计人员的理解和支持、执法监控中如何处理与被监督者的关系等， 都存在组织协调问题。这就要求审计法制人员应具备很强的组织协调能力，协调一致，形成合力，减少阻力，排除干扰，为法制工作营造良好的工作氛围。二是勇于创新能力。创新是动力之源。审计法制工作面临着许多新情况、新问题， 客观上要求审计法制人员必须跟上时代发展的步伐，加强学习与研究，不断更新知识结构， 具有勇于创新的意识和能力，具有消化新东西、理解新思想、挑战新技术的能力和水平。因此，审计法制人员一定要增强使命感、责任感，解放思想，更新观念，开阔思路，知难而进，奋发学习，大胆实践，勇于创新，实现思维方式、思想观念和行为模式的转变，用新思维、新视角分析问题、判断问题、处理问题， 在实践中探索出一套适应新时期审计法制工作的新思路、新方法，以适应需要，实现审计法制工作的跨越式发展。三是职业判断能力。审计职业判断是审计法制人员应用专业知识、职业经验， 依据相关法律法规规定等标准对审计质量、审计规范化的某种认定、评价、选择和决断。这是一项非常重要的工作内容，贯穿于审计法制工作的全过程。审计判断的正确与否主要取决于审计人员的知识、经验等，审计判断水平的高低直接影响着审计法制工作的成败。因此，审计法制人员具有准确、正确的职业判断能力是搞好审计法制工作的关键。四是洞察辨析能力。洞察秋毫、辨析是非是审计法制人员必须具备的基本素养。
? ? 在审计法制工作中，工作事项形形色色，工作内容浩繁复杂，质量问题日益变化， 客观上要求审计法制人员必须头脑清醒，目光敏锐，善于在茫茫雾海中找准方向，善于在大量资料中切中要害，善于在似是而非中拨云撩雾。否则，就很难成为一个优秀的审计法制人员。五是执行能力。审计法制人员的各种能力最终都要体现在执行能力上。审计法制工作要围绕中心、服务大局，必须狠抓工作落实， 定下来的事情就要雷厉风行、抓紧实施，部署了的工作就要督促检查、一抓到底。只有不断提高执行能力， 才能促进各项规范化落到实处。因此，要注重在监督上下功夫，在服务上动脑筋，在整改上见成效，实现对上负责与对下负责的统一，质量监督与法制服务的统一。要达到上述要求，审计法制人员就必须具备较高的执行力。
调研活动中，大家还一致呼吁全省审计机关法制工作者积极行动起来，积极实践，大胆创新，努力开拓审计法制工作新局面，为审计事业科学发展提供坚强法制保障。
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