摘要：基于对不同类型的农村资金互助合作组织的实地调研，文章从理论的视角分析了农村资金互助合作组织的内涵、基本特征及主要类型；从实践层面阐述了农村资金互助合作组织发展与管理现状，分析其发展成效及存在的主要问题；并从法律规章、组织发展和监督管理三个层面提出了促进农村资金互助合作组织发展的政策建议。
关键词：农村资金互助合作组织；资金运行；风险管理；促进政策
一、农村资金互助合作组织的内涵、基本特征及主要类型
（一）农村资金互助合作组织的内涵
农村资金互助合作组织，作为近年来在农村出现的一种新型合作经济组织形式，目前政府管理部门和学界对其内涵仍存在一定的分歧，缺乏统一的界定。
金融监管部门将农村资金互助合作组织界定为“社区互助性银行业金融机构”。如中国银行业监督管理委员会在《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称：《暂行规定》）第二条中规定：农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。
在扶贫部门所开展的贫困村资金互助的扶贫工作中，将农村资金互助合作组织界定为“非营利性的互助合作组织”。如2008年5月国务院扶贫办规划财务组、财政部农业司发布的《贫困村互助资金试点指导手册》（试行）指出：贫困村互助资金组织是指由贫困村村民自愿参加成立的非营利性的互助合作组织。浙江省《关于开展建立低收入农户集中村资金互助组织试点的通知》（浙扶贫办〔2008〕40号）指出：低收入农户集中村资金互助组织是指经批准在低收入农户集中村设立的以财政扶贫资金为引导，由村内农户、工商户自愿入股组成，为成员提供资金互助服务的社区性和非营利性资金互助合作组织。
此外，王景新（2009）等认为：我国农村资金互助合作组织是在农村信用社逐渐异化、农村合作基金会被取缔以及农业银行商业化逐渐疏远“三农”的背景下，农民为解决农村“微型融资”严重不足而自发创建，并逐步得到党和国家政策支持和确认的社区互助性“微型金融服务组织”。张德元等（2008）指出：农民资金互助合作社是具有类似或关联生产模式的农民共同发起、拥有和管理，为了获取便利的融资服务或经济利益，按照资本入股、民主管理、互助互利的原则建立的互助金融组织。
结合我国农村资金互助合作组织发展的基本情况及功能定位，笔者认为：农村资金互助合作组织是指由于农民无法有效及时地从正规金融机构获得生产发展或解决生计问题而急需的资金短缺周转问题，在一定的农村社区范围内，自愿出资入股、民主管理、互助互利、合作发展而成立的资金融通互助服务的合作经济组织。
（二）基本特征
根据农村资金互助合作组织的基本内涵及其服务对象、开展的活动和组织功能等，农村资金互助合作组织具有以下五方面基本特征。
1．组织功能的互助性。农村资金互助合作组织虽有不同的发展模式，但互助是其共性，从资金互助组织存在的基础来看，其生存和发展的基础是社员的资金互助性。互助性是农民资金互助合作组织组建的出发点和归属。
2．内部管理的民主性。为了获取低成本融资渠道，农民将分散的资金以入股的方式集中起来，实行民主管理、互助互利，成立农村资金互助合作组织。因此，以服务成员为宗旨，实行社员民主管理是这类组织的本质要求。
3．组织运行的社区封闭性。由于农村资金互助合作组织的成员主要集中在村、乡（镇）级区域，其资金的流转和使用集中在资金互助合作组织内部，主要是解决成员内部的资金发展需求。因此，农村资金互助合作组织的运行具有较强的社区封闭性，从而确保了组织服务的互助性和组织运行的安全性。
4．资金获取的经济便捷性。农村资金互助合作组织大大简化了贷前调查、贷时审查、贷后检查及抵押担保等诸多环节，实现了真正意义上的随到随贷，缩短了资金使用的时滞，方便了农户。这种低成本的经济便捷的融资方式极大地方便了社员及时获得资金，发展生产。
5．风险的可控性。农村资金互助合作组织扎根农村、服务农民，组织完全了解使用资金的农户的信用状况和资金用途，能有效防范因信用信息不对称而形成的风险。同时，农村资金互助合作组织内部对于资金的管理与运行也制定了一系列的监管机制，从而有效地保证了风险的可控。
（三）主要类型
根据现阶段农村资金互助合作组织发展状况，依据其注册登记管理情况，可以将农村资金互助合作组织划分为以下四种类型。
1．由银行业监督管理机构批准并经工商行政管理部门规定办理注册登记的农村资金互助社。根据《暂行规定》的规定，经批准设立的农村资金互助社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。农村资金互助社是独立的企业法人，对由社员股金、积累及合法取得的其他资产所形成的法人财产，享有占有、使用、收益和处分的权利，并以上述财产对债务承担责任。
2．在具有法人资格的农民专业合作社内部运行的未取得合法地位的农村资金互助合作组织。近年来，随着农民专业合作社的蓬勃发展，合作社的生产经营规模不断扩大，对资金的需求也不断增强，但又难以及时便捷地从正规金融机构获得贷款。因此，为了解决合作社发展的资金问题，在一些农民专业合作社内部由核心成员作为发起股东成立资金互助社或根据社员出资额，形成不同圈层的合作金融机制，组建资金互助社。从实际情况看，目前在农民合作社内部发展的资金互助社，大多数未取得银行业监督管理机构颁发的金融许可证，无法获得合法地位或法人资格，组织运行和管理难以规范，资金互助的积极效应难以有效发挥。
3．由民政部门批准登记的非营利性资金互助合作组织。一类是在民政部门登记的“民办非企业单位”，即以乡镇或者行政村为单元，由10名以上发起人发起，经上级农办或农业部门审批同意并作为主管单位，然后再到县级民政部门登记为“民办非企业单位”。它的发起人资格和机构设立条件基本符合《暂行规定》，按照《农村资金互助社示范章程》（以下简称：《示范章程》）运营；但它不是经过银行业监督管理机构批准而是经过上级主管单位批准；不是在工商行政管理部门注册登记的企业，而是在民政部门登记的“民办非企业单位”。另一类是指在贫困村以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展互助资金。互助资金由贫困村组建的互助社负责管理，互助社设在行政村，不得跨行政村设立，在民政部门登记注册为非营利性组织。
4．草根性民间资金互助合作组织。随着现代农业的发展以及新型农业社会化服务体系的建立，农民的生产合作与资金互助的需求意愿越来越高，以各种形式成立了合作社或资金互助社。然而，由于目前关于农村资金互助合作尚处于试点探索阶段，对农村资金互助合作社的成立登记条件较高。因此，出现了许多草根性民间资金互助合作组织，既未取得银行业监督管理机构的金融许可，也未取得工商行政管理部门或民政管理部门的注册登记，未取得任何合法地位或主体资格。
二、农村资金互助合作组织的发展成效及存在的主要问题
通过对不同地区不同类型的农村资金互助合作组织的实地调查，我们认为经过各级政府的大力扶持和培育，农村资金互助合作组织发展的积极效应正在显现，但同时由于外部监管及组织自身管理机制等多种原因，农村资金互助合作组织在发展和管理中尚存在一些共性问题，需要引起重视并亟待解决。
（一）农村资金互助合作组织的发展成效
1．有效地缓解了农民生产生活急需的资金，促进了农业生产经营，增加了农民收入，提高了农民生活水平。近年来，由于正规商业银行的政策调整，农村金融的“空洞化”倾向日益明显，农村普遍存在着农户贷款难、贷款成本高的问题，在很大程度上影响了农业生产经营规模的扩大。而农村资金互助合作组织由于减少了中间环节，贷款方便，缓解了社员日常生产、生活方面的急需资金，受到了广大农民的欢迎，有效地促进了农民发展生产，促进了农民收入增长。
2．增强了农民互助合作意识和现代信用意识，优化了农村信用金融服务质量和环境。农村资金互助合作组织采取社员出资入股，实行“民有、民用、民管、民享”的原则，社员享有表决权的民主管理原则。资金共有性与互助性的直接利益关系，信誉与生存环境的关系，家庭形象与社会交往的关系等因素共同作用，既有效降低了资金运行的风险，优化了农村信用环境，又促进了农民互助合作意识和现代信用意识的提高。同时，农村资金互助合作组织的发展壮大，增加了农村微型资金服务主体，打破了原有的农村金融机构独家垄断的局面，迫使其他农村资金服务主体改善服务质量。此外，农民资金互助合作，对平抑当地高利贷、地下钱庄等也发挥了积极作用。
3．农村资金互助合作组织在一定程度上弥补了农村金融机构在支农资金上的不足，促进了新农村建设和扶贫开发。在一些农村地区，特别是正规金融机构难以顾及的贫困边远地区的农村，通过将政府支农资金或扶贫资金与农民自有资金相结合组建村级互助资金组织，帮助贫困农户发展生产，这是一种很好的金融组织形式，取得了“l+1>2”的良好效果，消除了贫困群众“等、靠、要”的思想，有效地促进了贫困村通过产业扶贫实现整村推进的扶贫式开发。此外，扶贫资金的这种运行模式强化了扶贫资金监管，放大了财政资金的导向作用。
（二）存在的主要问题
1．法律地位和组织性质不明确、不统一。正如前文所述，目前相关政府管理部门对农村资金互助合作组织缺乏统一界定，而不同部门出台的法律文件对农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质有着不同的定位，导致农村资金互助合作组织“面目模糊”。如《暂行规定》将农村资金互助社界定为企业法人，而企业的逐利性必然使农村资金互助社的成立与发展背离其组织的根基――互助与合作，从而难以实现真正意义上的农村合作金融的使命。
2．注册登记条件高，难以取得合法地位和资格。由于农村资金互助合作涉及金融安全和风险防范，因此相关政府监管部门采取的是谨慎的态度，为了保障农村资金互助社依法、稳健经营，参照的是金融机构的设立条件和监管政策，设立了较高的进入门槛和严格的监管措施，结果只有少数规模较大、发展较好的农村资金互助合作组织取得了合法地位和主体资格。而这类组织中的大多数纷纷改弦易辙，有的以低门槛的进入方式到工商管理部门注册为形式上的专业合作社，在专业合作社的合法框架下开展资金互助；有的到民政部门注册登记为社会团体或民办非企业单位；而更多的则是转入地下草根金融，从而影响了农村资金互助合作的有序开展和规模扩大。农村资金互助合作组织作为社区互助性的微型金融合作组织，管理成本低、规模小、方便快捷是其独特优势。设立较高的进入门槛，带来的优点可能是资金运行和监管更安全，但是如果门槛较高则会阻碍农民真正实现资金互助合作，难以实现农村资金互助合作制度设立之目的。而且农村资金互助合作真正的安全保障不是通过设置高门槛限制进入，而是加强对互助合作组织的审慎经营和风险控制。
3．融资难，资金规模小，制约组织发展壮大和功能发挥。农民资金互助合作组织受经济条件和法律政策所限，只能吸收内部社员资金入股或存款，内部增资有限，同时由于不能吸收外部存款，又不能顺畅地向银行贷款或拆借资金，增资只能采取入股和扩股方式，从而影响了资金规模的扩大。因此，资金运作只能采取小额、短期、安全的方式对成员投放资金。而绝大部分社员之所以加入农村资金互助社是为了以“小钱换大钱”，这就产生了资金进少出多，加剧了农村资金互助社资金进一步短缺的局面。只能解决农户一般性短期的“救急”和“救难”，无法满足农民扩大再生产所需的大额、长期的资金需要，从而制约了互助合作组织的发展壮大和功能发挥。
三、促进农村资金互助合作组织健康发展的政策建议
（一）坚持互助合作原则，明确农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质
结合我国农村资金互助合作组织的基本特征及其产生的时代背景，应该坚持互助合作的基本原则，在法律层面进一步明确农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质，可以根据组织发展规模、服务范围及组织功能将农村资金互助社明确界定为社区互助性的“微型金融服务组织”，属于非营利法人，可以依法注册登记为社会团体或民办非企业单位。《暂行规定》和《示范章程》应适合于不同类型的农村资金互助社、专业合作社内的资金互助社、社区合作社内的资金互助社以及不依托合作社在乡（镇）和行政村范围组建的资金互助社，并在此基础上完善相关规定，明确农村资金互助合作组织的法律地位和组织性质。
（二）坚持多元发展和适度整合原则，培育不同类型的农村资金互助合作组织，适度整合组织规模，规范发展
针对不同农村地区的经济发展状况，农村资金互助合作组织的发展类型和运行模式的选择也应有所不同。应该坚持多元发展和适度整合原则，培育不同类型的农村资金互助合作组织。
首先，在发达地区的农村，可以在一个乡镇范围内成立规模较大的资金互助社，广泛吸收专业合作社及普通农户加入，这样社员来源广泛、资金较为充足，融资规模较大，帮扶农民发展农业生产经营的作用更大。其次，鼓励那些成立时间长、管理规范、固定资产多以及赢利较好的农民专业合作社在其内部设立资金互助社，并将两者有机的结合，促进专业合作社的规范化，通过投资与融资实现双赢，将供、产、销紧密联系起来，更有效地促进农村生产力的发展。但是，单一的专业合作社内的资金互助，可能会出现季节性资金短缺，必要时成立专业合作社之间的资金互助联合会，这样，互助的平台将明显扩大，调剂规模更大，覆盖成员面更广，利用经营季节的错位来满足社员不同时节的资金需求。最后，对于欠发达地区的贫困村，可以成立政府资助型的资金互助社，通过政府搭建、农户自主参与的组织平台，为贫困农户提供更便捷、更经济的金融服务。同时，可以立足贫困村扶贫开发和发展农业生产的实际情况，积极培育农民专业合作社，将政府扶贫资金扶持专业合作社的发展，或以专业合作社为平台载体对贫困户开展资金互助合作，帮助贫困户发展生产，脱贫致富。
（三）坚持统筹兼顾原则，制定实施“低门槛、严监管、促发展”的监管政策
根据农村资金互助合作组织的自身特点和服务对象，将促进农民资金互助与加强金融监管有机统一起来，制定实施“低门槛、严监管、促发展”的监管政策措施。
1．适当降低进入门槛，采取登记与备案相结合方式，促使互助组织依法取得合法资格。作为社区互助性的微型金融服务组织，如果进入门槛过高必然影响农村资金互助合作组织的健康有序发展。因此，可以参照社会团体和民办非企业的成立条件，根据不同地区的农村经济发展的具体情况，适当放宽农村资金互助合作组织设立的注册资金和从业人员资格的管理规定。对具备条件的农村资金互助合作组织，应该鼓励其取得相关业务主管部门的批准，到民政部门履行注册登记手续，取得法人资格。对于未完全达到注册登记条件但运行较好的农村资金互助合作组织，可以采取预先备案、重视培育、规范发展的模式，由业务主管部门和民政部门共同在业务指导、资金运行、内部管理等方面予以培育和规范，将其纳入依法管理的轨道，促使其尽快达到法定注册登记条件，取得合法资格。
2．加强资金运行监管，严格防范运行风险，规范互助组织健康有序发展。规范的资金运行和安全的风险防范是农村资金互助合作组织生存与有效运转的基础，应该加强对农村资金互助合作组织的监督管理，严格防范运营风险，促使其健康有序发展。因此，建议有关部门加快制订《农村资金互助社管理办法》，对目前的农村资金互助社实行分类管理。为了防范操作风险和道德风险，各地银监分局可在各个层面进行指导：在业务模式上，专门针对生产、生活不同种类的贷款，设立比较简单、容易操作的信贷方式，只为内部社员提供金融互助服务；提高资金互助社的经营透明度，要将所有业务公示于众。
3．完善农村资金互助合作组织的内部管理机制，加强管理层的培训，提高互助组织自身发展能力。为引导农民资金互助合作组织健康发展，需要进一步完善组织的治理机制，要把知情权、议事权、决策权交给农民，民主制定决策方案和互助社章程及各项内部管理制度，确保实现规范发展的目标。各级政府、银行监管部门、民政部门及互助社的扶持者，要加强对农村资金互助合作组织的管理层进行有针对性的政策和业务培训，帮助农民理解和掌握国家政策精神，找到适合农民自身特点的互助融资的渠道和方式；帮助互助合作组织建立完备的章程、逐步完善内控机制和业务操作流程，促进互助社提高管理水平，实现依法合规经营和可持续发展。
由监管部门定期对农村资金互助合作组织的理事、经理等管理人员及监事和工作人员进行业务培训，提高他们的金融基础知识水平，扩大知识面，学习内控制度，熟悉业务操作，尽量避免操作风险。全面提升管理人员的管理能力和业务素养，确保项目的良性运转并达到预期目标。
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＊本文系2010年国家社科基金重点项目“我国农村集体经济发展的有效实现形式研究”（项目编号：10AJY008）的阶段性成果。
（作者单位：浙江师范大学农村研究中心）