司法建议书的作用

司法建议书的作用

司法建议的性质、 作用及相关制度的完善 内 容提要： 司 法建议制度是一项有中国特色的司 法制度， 被誉为 人类理性应对制度困境的典范司 法监督、 树立司 法权威、 延伸审判职能、 扩大办案效果方面发挥了 重要的作用 ， 给法院用 非强制的形式回应社会现实问题提供了 空间。

为更好地发挥司 法建议的作用 ， 本文在分析其性质和作用 的基础上， 针对现实中出 现的司 法建议书管理不规范、 制发质量不高、 得不到行政尊重和回复等问题提出 一些粗浅的对策和建议。

司法建议是指人民法院在司法活动中发现违法犯罪行为或者有关单位在工作方法、 管理体制、 规章制度等方面存在问题， 而又无权处理或不宜处理时， 向有关单位提出的供其参考采纳的建议。

从内容上看， 司法建议大致可以分为四类： （ 1） 针对执行领域的违法犯罪行为提出的司法建议。如《民事诉讼法》 第一百零三条和《行政诉讼法》 第六十五条规定的有关单位不履行法院生效文书或是不协助执行或不协助调查的， 可以 向该行政机关的上一级行政机关或者监察、 人事机关提出司法建议 。

（ 2） 针对行政诉讼中发现的行政机关违法行政或是虽不违法但缺乏合理性所提出的司法建议。

这种司法建议占有很大比重， 司法建议涉及的问题最多的集中在行政机关， 占三成左右。

《最高人民法院关于执行〈 中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》 第五十九条和《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》 第三条规定法院发现行政行为违法， 除撤销行政行为或是裁定不予执行外， 还可以针对出现的问题， 向有关机关发出司法建议。

（ 3） 针对民商事审判中发现的有关企事业单位和管理部门在制度上、 工作上存在的问题， 建议他们健全规章制度，堵塞漏洞， 提出改进和完善管理工作的建议。

《人民法院报》2005 年9 月 13 日 报道的北京朝阳区法院在律师胡凤滨就10元钱的高速路收费起诉首都高速路发展有限责任公司案⑴ 。

它在强化件中驳回原告的诉讼请求后随即向北京市发改委、 北京市交通局以及被告首都高速路发展有限责任公司发出的建议相关部门就高速路收费站设置不合理和收费经营状况进行调研、 公示， 以确保收费更为合理的3 份司法建议函就属于此类司法建议。

（ 4） 针对司法活动中发现的各种违法违纪和犯罪现象，法院向有关部门举报， 要求追究责任的司法建议。

如《最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》 若干问题的意见（ 试行）》 第61条规定： 人民法院审理案件时， 如果查明企业法人有《民法通则》 第四十九条所列的六种情形之一的， 对需要给予行政处分的， 可以向有关部门提出司法建议， 由有关部门决定处理； 对构成犯罪需要依法追究刑事责任的， 应当依法移送公安、 检察机关。

除此之外， 还有《江苏省高级人民法院关于认真学习、贯彻执行中华人民共和国行政许可法的通知》请制定地方性法规设定行政许可的司法建议等。

可以说司法建议的内容具有相当大的灵活性， 这也是司法建议被法院广泛采用并进而发挥出巨大作用的一个重要原因。

作为一项 有中国特色的制度 生和发展是有其现实需要的。

首先， 司法建议存在的基础是法律的调整领域存在真空地带。

由于法律规定的滞后和法律程序的约束， 很多涉及公民权益的纠纷法院无法进行有效地处理， 这就需要人民法院从维护公平正义出发， 对相关部门发出司法建议， 敦促有关部门强化监管， 核查事实， 依法作出处理。

这样做可以强化司法权对行政权的监督、 制约， 让公平正义的原则 在更大的范围内得到更好的贯彻落实。

其次， 我国的法律制度不同西方国家的三权分立， 更讲究权力的互相配合， 法院除行使审判职能外， 还有维护法治的功能。对政府来说， 司法监督是很重要的一种监督形式。

而司法建议， 又是司法监督的重要实现形式。

我国的国情和人民法院的性质， 决定了 法院有义务、 有责任帮助涉讼单位和组织查找引 发纠纷的原因， 并站在法律角度上， 提出改进工作的建议。

司 法建议制度既可以使法院保持一定的中 立性和被动性， 也为 法院用 非强制的形式回应社会现实问题创 造了 空（ 2）中提到的提（ 3）， 司 法建议制度的产间。

因此， 有人把司法建议制度誉为 人类理性应对制度困境的典范 。

司 法建议虽然不具有强制力， 但由于法院具有的天然的法律上的权威性使得司 法建议往往能够得到社会的认同和尊重。

同时， 由于司法建议的指引 、 评价和宣传教育作用， 在有些社会影响比较大， 牵涉到的问题又具有普遍性的案件中， 司法建议的价值甚至大于案件判决的本身。

应当说， 司法建议已经成为法院延伸司法审判职能， 实现审判的法律效果与 社会效果统一的重要工具和法院参与社会治安综合治理工作的形式和载体， 为化解社会矛盾、 增强全社会法律意识、 提高社会管理水平、 促进社会安定与和谐、 建设法治社会发挥了 重要作用。

具体来说， 司法建议的作用主要有以下几点： 一、 强化司法权威， 使法院作出的裁判文书能得到执行。这是司法建议固有的作用， 任何不尊重法院裁判文书或者妨害诉讼程序的行为， 法院都可以通过司法建议的形式建议有关机关追究其行政或者刑事责任。

二、 在案件审理过程中发现当事人 （ 特别是企事业单位）在工作方法、 管理体制、 规章制度等方面存在重大问题时，对当事人进行善意提醒， 避免纠纷的发生或者当事人的法律行为被判令无效， 遭受损失， 实现法律的指引 作用。

这对提高当事人法律意识和管理水平、 更好地保护其合法权益避免社会资源的浪费、 节省法院的诉讼资源具有极其重要的意义。

三、 督促行政机关正确履行职责， 保护当事人的合法权益， 实现法院的司 法监督职能。

对一些法律暂无明文规定，属于法律真空地带， 但是行政行为确有不当的地方提出司法建议， 提醒其注意注意执法的公正性和规范性问题、 克服执法不文明现象， 这样既可以不突破现有法律， 依法判决， 又可以督促行政机关改正， 避免因相应问题得不到及时发现和处理而可能造成的重大损失， 实现了 法 与 理 的平衡，取得了 良好的社会效果。

同时就某些程序上有瑕疵的行政行为 向 有关行政机关提出 司 法建议也有助于行政机关更好地理解判决书， 提高执法水平， 降低败诉率， 树立行政审判权威。

四、 发现违法犯罪， 向有权处理机关通报， 建议处理，实现国家机关之间的相互合作， 发挥法院促进社会安定与和谐和维护法治的功能。

司 法建议的作用 的发挥还有赖于各级法院对司 法建议的重视和司法建议制度的规范化， 有赖于我国司法环境的改善。

二 00 七年三月 最高人民法院专门发布了 关于进一步加强司 法建议工作为 构建社会主义和谐社会提供司 法服务的通知 ， 以规范和加强各级法院的司 法建议工作。

目 前司法建议还存在着制作不规范， 质量不高。

司法建议得不到有关单位的反馈和执行， 最后沦为 一纸空文的现象也时有发生。

笔者认为要完善司法建议制度， 充分发挥司法建议制度的优势和作用， 要做到以下几点： 一、 充分重视提出司法建议工作， 法官应当将提出司法建议作为 自 己的一项重要职责和义务， 特别 是在行政诉讼中， 针对发现的行政机关执法不文明， 程序不规范， 尺度不统一等问题， 一定要从维护行政相对人合法权益， 帮助行政机关提高执法水平， 促进社会和谐的高度理解提出司法建议的意义。

人民法院也应当将提出司法建议的数量、 质量和社会效果作为考核法官成绩的重要指标， 建立健全有关司法建议的制度， 充分发挥司法建议的作用。

二、 提高司法建议的质量。

司 法建议也是法院对外司法文书的一种， 具有司法权威， 司法建议的格式必须严谨， 内容必须查证属实， 理由和根据必须充足， 适用法律必须正确。建议的事项要具体、 明确， 切实可行。

特别是对有关人员 的处理建议， 要有确凿的事实根据和法律、 法规或者规章等依据。

要注重司法建议的及时性。

发现问题， 及时建议， 提高司法建议的时效性； 要提高司法建议的针对性和指导性， 对普遍存在的共性问题注意调查研究， 发觉案件背后的深层次问题， 对症下药， 力争使每一件司法建议都收到实效。

三、 增加司法建议的透明度， 加大宣传力度， 扩大司法建议影响力。

对一些全社会普遍关心的具有共性的问题应当将司法建议书向社会公布， 以达到裁判一个， 教育一片的目的。

这样也可以利用社会公众的监督迫使有关单位改正不当行为， 提高管理水平。

对行政违法的情况， 还应当将司法建议抄送其上级机关， 必要时也可以抄送监察、 人事机关， 以便于上级机关了 解下级机关的工作情况， 在其职权范围内统一执法尺度， 规范执法程序， 发现工作中普遍存在的问题，制定相关制度， 消除缺陷， 堵塞漏洞， 扩大司法建议的社会效果。

同时向上级机关抄送还能克服部门利益的阻力， 使司法建议能得到采纳， 达到预期的效果。

法院应当以恰当的身份和方式回应社会现实问题， 推动社会进步和我国的法治进程。

司法建议制度正好给法院提供了 这样的契机。

我们相信， 随着司法建议制度的不断完善，法院必将用 自 己特有的方式在把我国建设成为 真正的法治国家方面发挥更大影响， 担负 起自 己的历史使命和社会责任。

注释： （ 1） 叶建平： 司法建议落空尴尬了 谁？ ， 载于 2007年 3 月 26 日 《经济参考报》 （ 2） 《江苏省高级人民法院关于认真学习 、 贯彻执行中华人民共和国行政许可法的通知》 第六条： 进一步发挥司法建议的作用。

各地在审理行政许可案件时， 要充分运用司法建议的方式来促进行政机关依法行政， 规范行政许可的设定和实施。

行政机关实施的行政许可虽然合法但存在合理性问题的， 人民法院可以通过司法建议的方式指出行政许可中存在的问题以及改进的措施。

对于规章以下文件缺乏上位法依据违法设定的行政许可， 如确需设定， 人民法院应当及时通过司法建议的方式建议制定地方性法规来设定 （ 3） 2007 年 3 月 20 日《人民日 报》 司法建议为何没人 接茬儿 ？ 中引 用北京大学法学院教授姜明安语

司法建议书的作用

具有以下几个特点：

1、必须是法院通过审理某一案或某一类案件活动中发现的问题，如果是从其它单位或从其它途径(如新闻媒体)获悉而提出的建议就不是。

2、司法建议中的问题不属于人民法院主管处理，但它与人民法院审理的案件有种种联系，如不及时解决，将来还可能会出现类似的纠纷，达不到审判的社会效果。

3、司法建议只是人民法院提供的参考性的建议，不具有强制性。司法建议的提出可以在人民法院审理案件的任何阶段，不受诉讼程序和有关法律时效的限制。如从受理立案到判决结束，从当事人上诉到终审执行的任何环节都可以提出建议。

司法建议书的作用

司法建议的性质、作用及相关制度的完善内容提要：司法建议制度是一项有中国特色的司法制 度，被誉为“人类理性应对制度困境的典范 ”。它在强化司法监督、树立司法权威、延伸审判职能、扩大办案效果方 面发挥了重要的作用，给法院用非强制的形式回应社会现实 问题提供了空间。为更好地发挥司法建议的作用，本文在分 析其性质和作用的基础上，针对现实中出现的司法建议书管 理不规范、制发质量不高、得不到行政尊重和回复等问题提 出一些粗浅的对策和建议。

司法建议是指人民法院在司法活动中发现违法犯罪行 为或者有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存 在问题，而又无权处理或不宜处理时，向有关单位提出的供 其参考采纳的建议。

从内容上看，司法建议大致可以分为四类： （1）针对执行领域的违法犯罪行为提出的司法建议。

如《民事诉讼法》第一百零三条和《行政诉讼法》第六十五 条规定的有关单位不履行法院生效文书或是不协助执行或 不协助调查的，可以??向该行政机关的上一级行政机关或者 监察、人事机关提出司法建议??。

（2）针对行政诉讼中发现的行政机关违法行政或是虽 不违法但缺乏合理性所提出的司法建议。这种司法建议占有 很大比重，司法建议涉及的问题最多的集中在行政机关，占 三成左右。??《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政 诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条和《最高人民法院关 于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》第三条 规定法院发现行政行为违法，除撤销行政行为或是裁定不予 执行外，还可以针对出现的问题，向有关机关发出司法建议。

（3）针对民商事审判中发现的有关企事业单位和管理 部门在制度上、工作上存在的问题，建议他们健全规章制度， 堵塞漏洞，提出改进和完善管理工作的建议。《人民法院报》 2005 月13日报道的北京朝阳区法院在律师胡凤滨就 10元钱的高速路收费起诉首都高速路发展有限责任公司案 件中驳回原告的诉讼请求后随即向北京市发改委、北京市交 通局以及被告首都高速路发展有限责任公司发出的建议相 关部门就高速路收费站设臵不合理和收费经营状况进行调 研、公示，以确保收费更为合理的3 份司法建议函就属于此 类司法建议。

（4）针对司法活动中发现的各种违法违纪和犯罪现象， 法院向有关部门举报，要求追究责任的司法建议。如《最高 人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问 题的意见（试行）》第61条规定：??人民法院审理案件时，如 果查明企业法人有《民法通则》第四十九条所列的六种情形 之一的，……对需要给予行政处分的，可以向有关部门提出 司法建议，由有关部门决定处理；对构成犯罪需要依法追究 刑事责任的，应当依法移送公安、检察机关。?? 除此之外，还有《江苏省高级人民法院关于认真学习、 贯彻执行中华人民共和国行政许可法的通知》 中提到的提请制定地方性法规设定行政许可的司法建议等。可以说司法 建议的内容具有相当大的灵活性，这也是司法建议被法院广 泛采用并进而发挥出巨大作用的一个重要原因。

作为一项??有中国特色的制度?? ，司法建议制度的产生和发展是有其现实需要的。首先，司法建议存在的基础是 法律的调整领域存在真空地带。由于法律规定的滞后和法律 程序的约束，很多涉及公民权益的纠纷法院无法进行有效地 处理，这就需要人民法院从维护公平正义出发，对相关部门 发出司法建议，敦促有关部门强化监管，核查事实，依法作 出处理。这样做可以强化司法权对行政权的监督、制约，让 公平正义的原则在更大的范围内得到更好的贯彻落实。其 次，我国的法律制度不同西方国家的三权分立，更讲究权力 的互相配合，法院除行使审判职能外，还有维护法治的功能。

对政府来说，司法监督是很重要的一种监督形式。而司法建 议，又是司法监督的重要实现形式。我国的国情和人民法院 的性质，决定了法院有义务、有责任帮助涉讼单位和组织查 找引发纠纷的原因，并站在法律角度上，提出改进工作的建 议。司法建议制度既可以使法院保持一定的中立性和被动 性，也为法院用非强制的形式回应社会现实问题创造了空 间。因此，有人把司法建议制度誉为??人类理性应对制度困 境的典范??。司法建议虽然不具有强制力，但由于法院具有 的天然的法律上的权威性使得司法建议往往能够得到社会 的认同和尊重。同时，由于司法建议的指引、评价和宣传教 育作用，在有些社会影响比较大，牵涉到的问题又具有普遍 性的案件中，司法建议的价值甚至大于案件判决的本身。

应当说，司法建议已经成为法院延伸司法审判职能，实 现审判的法律效果与社会效果统一的重要工具和法院参与 社会治安综合治理工作的形式和载体，为化解社会矛盾、增 强全社会法律意识、提高社会管理水平、促进社会安定与和 谐、建设法治社会发挥了重要作用。具体来说，司法建议的 作用主要有以下几点： 一、强化司法权威，使法院作出的裁判文书能得到执行。

这是司法建议固有的作用，任何不尊重法院裁判文书或者妨 害诉讼程序的行为，法院都可以通过司法建议的形式建议有 关机关追究其行政或者刑事责任。

二、在案件审理过程中发现当事人（特别是企事业单位） 在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在重大问题时， 对当事人进行善意提醒，避免纠纷的发生或者当事人的法律 行为被判令无效，遭受损失，实现法律的指引作用。(本文来自：Www.dXF5.com 东星资源 网:司法建议书的作用)这对提 高当事人法律意识和管理水平、更好地保护其合法权益避免 社会资源的浪费、节省法院的诉讼资源具有极其重要的意 三、督促行政机关正确履行职责，保护当事人的合法权益，实现法院的司法监督职能。对一些法律暂无明文规定， 属于法律真空地带，但是行政行为确有不当的地方提出司法 建议，提醒其注意注意执法的公正性和规范性问题、克服执 法不文明现象，这样既可以不突破现有法律，依法判决，又 可以督促行政机关改正，避免因相应问题得不到及时发现和 处理而可能造成的重大损失，实现了??法??与??理??的平衡， 取得了良好的社会效果。同时就某些程序上有瑕疵的行政行 为向有关行政机关提出司法建议也有助于行政机关更好地 理解判决书，提高执法水平，降低败诉率，树立行政审判权 四、发现违法犯罪，向有权处理机关通报，建议处理，实现国家机关之间的相互合作，发挥法院促进社会安定与和 谐和维护法治的功能。

司法建议的作用的发挥还有赖于各级法院对司法建议 的重视和司法建议制度的规范化，有赖于我国司法环境的改 00七年三月最高人民法院专门发布了??关于进一步 加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务 的通知??，以规范和加强各级法院的司法建议工作。目前司 法建议还存在着制作不规范，质量不高。司法建议得不到有 关单位的反馈和执行，最后沦为一纸空文的现象也时有发 生。笔者认为要完善司法建议制度，充分发挥司法建议制度 的优势和作用，要做到以下几点： 一、充分重视提出司法建议工作，法官应当将提出司法 建议作为自己的一项重要职责和义务，特别是在行政诉讼 中，针对发现的行政机关执法不文明，程序不规范，尺度不 统一等问题，一定要从维护行政相对人合法权益，帮助行政 机关提高执法水平，促进社会和谐的高度理解提出司法建议 的意义。人民法院也应当将提出司法建议的数量、质量和社 会效果作为考核法官成绩的重要指标，建立健全有关司法建 议的制度，充分发挥司法建议的作用。

二、提高司法建议的质量。司法建议也是法院对外司法 文书的一种，具有司法权威，司法建议的格式必须严谨，内 容必须查证属实，理由和根据必须充足，适用法律必须正确。

建议的事项要具体、明确，切实可行。特别是对有关人员的 处理建议，要有确凿的事实根据和法律、法规或者规章等依 据。要注重司法建议的及时性。发现问题，及时建议，提高 司法建议的时效性；要提高司法建议的针对性和指导性，对 普遍存在的共性问题注意调查研究，发觉案件背后的深层次 问题，对症下药，力争使每一件司法建议都收到实效。

三、增加司法建议的透明度，加大宣传力度，扩大司法 建议影响力。对一些全社会普遍关心的具有共性的问题应当 将司法建议书向社会公布，以达到裁判一个，教育一片的目 的。这样也可以利用社会公众的监督迫使有关单位改正不当 行为，提高管理水平。对行政违法的情况，还应当将司法建 议抄送其上级机关，必要时也可以抄送监察、人事机关，以 便于上级机关了解下级机关的工作情况，在其职权范围内统 一执法尺度，规范执法程序，发现工作中普遍存在的问题， 制定相关制度，消除缺陷，堵塞漏洞，扩大司法建议的社会 效果。同时向上级机关抄送还能克服部门利益的阻力，使司 法建议能得到采纳，达到预期的效果。

法院应当以恰当的身份和方式回应社会现实问题，推动 社会进步和我国的法治进程。司法建议制度正好给法院提供 了这样的契机。我们相信，随着司法建议制度的不断完善， 法院必将用自己特有的方式在把我国建设成为真正的法治 国家方面发挥更大影响，担负起自己的历史使命和社会责 注释：（1）叶建平：??司法建议落空尴尬了谁？??，载于2007 月26日《经济参考报》 （2）《江苏省高级人民法院关于认真学习、贯彻执行 中华人民共和国行政许可法的通知》第六条：??进一步发挥 司法建议的作用。各地在审理行政许可案件时，要充分运用 司法建议的方式来促进行政机关依法行政，规范行政许可的 设定和实施。行政机关实施的行政许可虽然合法但存在合理 性问题的，人民法院可以通过司法建议的方式指出行政许可 中存在的问题以及改进的措施。对于规章以下文件缺乏上位 法依据违法设定的行政许可，如确需设定，人民法院应当及 时通过司法建议的方式建议制定地方性法规来设定?? （3）2007 月20日《人民日报》??司法建议为何没 人‘接茬儿’？??中引用北京大学法学院教授姜明安语