［摘要］集权与分权的边际收益都是递减的，因此在政府间合理划分财政管理权限需要在二者之间实现边际收益相等。假定政府是利他的，追求公共利益最大化，则无论采用“自上而下”分权的思路还是采用“自下而上”授权的思路，都可以在集权与分权之间实现均衡；但如果政府是自利的，则采用“自下而上”授权的思路比采用“自上而下”分权的思路更有利于在二者之间实现均衡。我国财政体制问题的症结在于我国政府间特殊的权力划分关系，要解决我国的体制问题需要实现由“自上而下”分权向“自下而上”授权的转变。
［关键词］集权；分权；均衡；自上而下；自下而上
［中图分类号］F810?2［文献标识码］A［文章编号］1004-9339(2012)02-0012-08
一、合理的体制需要在集权与分权之间实现均衡财政集权通常是指管理权限掌握在高层政府特别是中央政府手中。无论过去还是现在，集权都是客观存在的。按照黑格尔“存在即合理”的说法，集权有其存在的必然性。集权的优点可概括为以下几点：第一，集权有助于实现规模经济，可以降低某些公共产品或服务的供给成本。比较典型的例子是由中央政府集中提供诸如国防、外交、全国性的交通、通讯网络等公共产品或服务，较之由地方政府分散提供，可以使平均成本降低。第二，集权有助于迅速决策，减少决策时滞。某些需要政府迅速决策的公共产品或服务，比如调节宏观经济运行、实现经济稳定这样的公共产品在集权体制下可以得到有效供给。而在分权体制下，由各地方政府分散决策，则彼此之间的协商交涉将导致决策时滞延长，交易成本增加，进而会丧失调控时机。过度的财政分权可能导致宏观调控难以实施。［1］第三，集权有助于解决公共产品或服务供给过程中的外部效应问题。有些公共产品受益范围超出地方政府辖区，由地方政府协商解决效益外溢问题，要付出交易成本，如果交易成本高到一定程度，则该问题通过地方政府之间的协商就不可能得到解决，此时由地方政府提供该类公共产品，会由于其不考虑效益外溢问题而导致公共产品供给量不足；从资源配置的角度看，这会使资源配置的边际收益大于边际成本而导致效率损失。而在集权体制下，中央政府集中决策由于可以考虑到外溢的效益而有助于做到资源配置的边际收益等于边际成本。
但是集权本身毕竟是符合边际收益递减规律要求的，因为公共产品按照受益范围的大小可以划分出
［收稿日期］2011-11-29
［基金项目］本文系教育部人文社科研究规划基金项目“我国财政分权问题的症结与出路研究”（项目编号：10YJA790095）、山东省高等学校人文社科研究项目“我国三十年财政体制改革的经验、教训与出路”（项目编号：J09WH04）、山东省软科学项目“山东省政府公共服务能力地区差异与缩小对策研究――完善财政体制的分析视角”（项目编号：2011RKGA1004）的阶段性成果之一，山东省软科学重大项目“山东省行政事业资产管理对策”（项目编号：2011RKMA009）的相关成果。
［作者简介］李森（1971-），男，山东曹县人，山东财经大学财政税务学院教授，经济学博士，副院长，硕士生导师。
明显的层次，有的公共产品受益范围大，有的公共产品受益范围小，从理论上讲，最小受益范围的公共产品可以只涉及两个社会成员，而最大受益范围的公共产品却可以涵盖全体社会成员（不考虑国际公共产品）。一般来说，受益范围越大的公共产品越适合以集权模式提供，受益范围越小的公共产品越适合以分权模式提供。因为受益范围越大，则人们对该类公共产品需求的共同性就体现得越明显，集权提供导致供求失衡的可能性越小，且由此可实现规模收益；而受益范围越小，则说明人们对该类公共产品需求所具有的共性只能在较小的地域范围内才能明显体现出来，而随着地域范围的拓宽，人们对该类公共产品需求的个性差别就表现得比较突出，集权提供导致供求失衡的可能性就会增大，且集权提供的规模收益在该类公共产品上也难以体现出来。因此，随着集权模式提供的公共产品的范围拓宽，由大受益范围的公共产品逐渐向小受益范围的公共产品延伸，其边际收益呈明显下降趋势。这意味着，如果所有的公共产品都采用集权模式提供，则整个公共经济部门的资源配置效率就会低下，整个社会的福利水平就会降低。正是在这个意义上，集权往往是相对的，绝对的集权在现实中非常罕见，即便是在封建专制时代，君主的集权也是有限度的，其通常会“自上而下”建立委托代理链条，通过适当的分权来提高效率。
和集权相比，分权的好处集中体现在其可以充分照顾到社会成员对公共产品需求偏好的差异，进而有助于实现公共产品供求均衡。在广阔范围内，生活在不同地域的不同社会群体对公共产品的需求有不同的偏好，如果采用集权模式提供这些公共产品，供给主体难以充分考虑到这些不同偏好，会因公共产品供给的规模、结构、时间、方式等不合理而导致效率损失。西方第一代财政联邦主义者对此有过系统分析，比较有代表性的是斯蒂格勒的“菜单理论”、特里西的“偏好误识理论”以及奥茨的“财政分权定理”。但是，分权毕竟应有限度，因为，其虽然可以解决小受益范围的公共产品的有效供给问题，但对大受益范围的公共产品的供给，单纯地采取分权模式提供并不能保证效率原则的实现。因为这类公共产品的受益范围超出分权模式下任意一个公共产品供给主体的管辖范围而存在效益外溢，需要协商谈判才能解决这类公共产品的供给问题，由此需要付出交易成本，该成本的大小和参与交易的主体数目多少有直接关系。假定每一交易主体的管辖范围一定，则该公共产品的受益范围越大，交易主体数目就越多，分权提供的成本也就越高，也就越需要通过集权的模式来提供该类公共产品。另外，过度的财政分权不仅增加不平等以及加大地区间发展的不平衡［1］，还难以解决宏观经济稳定和收入再分配问题。“旨在影响就业水平和通货膨胀率的收支政策，应当由联邦政府执行。没有一个州或地方政府大到可以影响整个经济活动的程度。例如，让每个地方政府各自发行货币和执行独立的货币政策，是没有道理的”［2］。从这个角度说，分权的边际收益也是递减的。假定整个社会对公共产品的需求一定，既包括大受益范围的公共产品，也包括小受益范围的公共产品，那么，在完全通过分权模式提供公共产品的前提下，随着提供的公共产品的受益范围越来越大，分权模式的局限性就表现得越来越明显，也就越来越需要在公共产品供给中加入集权因素。Thiessen对OECD国家的实证研究也支持这一观点。他发现：当财政分权程度很低时，提高分权程度可以提高经济绩效，但在分权程度达到一定水平后，再继续提高则会对经济产生负面影响。［3］因此，在现实中，即便分权程度再高，也不可能由地方政府解决所有公共产品的供给问题，至少全国性的公共产品需要由中央政府来提供。
既然无论集权还是分权边际收益都是递减的，那么在政府间合理划分财政管理权限，就需要实现集权与分权的边际收益相等。这实际是要解决所谓的“联邦制悖论”，Defigueiredo和Weigast（1997）指出：联邦制度的自我运行面临着困境：如果中央政府权力过大，则其会对地方滥用权力；如果地方权力太大，则其会搭便车、欺骗及不同中央政府合作，甚至影响国家的稳定。这意味着只有在集权与分权之间实现均衡才能使制度安排具有自我稳定功能。此时政府间权力划分关系这一特定制度安排的净收益就达到最大值。在图1中，从左到右，集权的程度由0提高到100%，其边际收益MBC递减，从右到左，分权的程度由0提高到100%，其边际收益MBD也递减，那么在两条边际收益曲线的交点E就实现了集权与分权的均衡。
二、在集权与分权之间实现均衡的思路既然不论分权还是集权都各有利弊，那么如果试图建立一个完全分权的体制，则固然可以得到分权的好处，但同时必须承受分权的弊端；反之，如果建立一个完全集权的体制，就要在获得集权之利的同时做好蒙受集权之害的准备。［4］因此，在不同级次政府间划分财政管理权限，需要实现集权与分权之间的均衡。有两条思路：一是从集权开始，通过“自上而下”分权，不断在集权中加入分权因素，从而最终实现集权与分权的均衡；二是从分权开始，通过“自下而上”授权，不断在分权中加入集权因素，由此也可实现集权与分权的均衡。这两种思路孰优孰劣需要根据不同的假定条件加以对比分析。
图1政府间权力划分对效率的影响如果假定政府是利他的，追求社会公共利益最大化，则无论采用“自上而下”分权的思路还是采用“自下而上”授权的思路都会在集权与分权的边际收益相等的点实现均衡。首先，假定政府间财政管理权限的划分是绝对集权的，由于绝对的集权导致效率低下，这时中央政府为了实现社会公共利益最大化，会下放一些权力。由于此时分权的收益远大于集权，所以随着权力的下放，划分政府间权力的制度安排的净收益增加。随着权力的进一步下放，分权的边际收益递减而集权的边际收益递增，当二者相等时，政府间权力划分的制度安排的净收益达到最大值，于是集权和分权之间实现了均衡。其次，假定政府间财政管理权限的划分是绝对分权的，则分权的边际收益为零，即绝对的分权导致效率低下，这时基层政府为了实现社会公共利益最大化，会将自己的部分权力授予高层政府，由于此时集权的收益远大于分权，所以随着权力的集中，政府间权力划分的制度安排的净收益逐渐增加。由于集权的边际收益递减而分权的边际收益递增，当二者相等时，政府间权力划分的制度安排的净收益达到最大值，于是集权和分权之间也实现了均衡。由此可见，只要政府是利他的，追求社会公共利益最大化，则“自上而下”分权与“自下而上”授权对政府间财政管理权限划分的影响是没有差别的，二者可以实现相同的结果。
如果政府是利己的，则“自上而下”分权与“自下而上”授权对政府间财政管理权限划分的影响则是不同的。按照公共选择学派的观点，政府不是抽象的存在物，政治家、官员与一般政府公务人员具体掌握和运用着政府的权力，而这些人都是利己的经济人，其在做出公共决策的时候，不能说完全不考虑公共利益，但至少会在实现公共利益的过程中夹杂个人私利，这就使政府的行为产生扭曲，以致公共利益最大化的目标难以实现。实际上，不同层级政府的行为模式都是在特定约束条件下实现自身利益最达化。［5］按照尼斯坎南的分析，政府追求预算收入规模最大化，如果政府的行为符合这一假定，则两种思路下政府间财政管理权限划分的结果与政府利他假设条件下的结果将有很大不同。如果采用“自上而下”分权的思路，权力首先掌握在中央政府手中，政府间财政管理权限的划分取决于中央政府的意图，那么中央政府为了实现自身预算规模最大化，财权的下放将是不充分的，从而使体制呈现比较明显的集权色彩，从社会的角度看，则会使集权的边际收益小于分权的边际收益，进而导致效率损失，可用图1中三角形A表示。如果采用“自下而上”授权的思路，权力首先掌握在基层政府手中，政府间财政管理权限的划分取决于基层政府的意图，那么基层政府为了实现自身预算规模最大化，其授予高层政府的财权也将是不充分的，这会使体制呈现比较明显的分权色彩而使分权的边际收益小于集权的边际收益，进而导致效率损失，可用图1中三角形B来表示。既然划分政府间财政管理权限的两种思路都导致效率损失，那么理性的做法自然就是比较两种思路所导致的效率损失的大小。如果效率损失相同，则两种思路就是无差别的，如果一大一小，则当然应选择效率损失小的思路。
在比较两种思路所导致的效率损失孰大孰小之前，首先需要明确政府的性质。通常，政府作为管理社会公共事务的机关，其是民众选出的权力机关的执行机关，需要对权力机关负责，接受权力机关的监督，要在民众――权力机关――政府三者之间事实上形成一个委托代理链条。民众是委托人，政府是代理人，代理人要为委托人服务，要实现委托人利益目标的最大化。但是委托人和代理人的利益目标并不完全一致，代理人对自身利益目标的追求有时候会损害委托人的利益，这就产生了委托代理问题。因此，通常委托人都会对代理人的行为进行监督，以促使代理人按照委托人利益目标最大化行事。而委托人对代理人行为监督的有效程度和委托代理链条的长短有直接关系，一般来说，假定其他条件不变，委托代理链条越长，环节越多，则委托人和代理人之间信息不对称的程度越高，代理人的行为越是得不到有效监督，代理人越是可能通过损害委托人的利益来谋求私利。 张维迎（1995）用数学方法证明了委托代理链条长、环节多，则初始委托人监督的积极性和最终代理人在监督下的工作努力程度都随着委托代理规模的扩大而递减的命题。
就政府间财政管理权限划分来说，在集权与分权之间实现均衡，保证二者的边际收益相等，是符合民众的利益、愿望和要求的，采用“自上而下”分权的思路所导致的过度集权和采用“自下而上”授权的思路所形成的过度分权，都与作为代理人的政府的自利行为有直接关系，从而都是损害委托人利益的。因此，作为委托人的民众必然要对政府的自利行为进行监督和调整。但是，在“自上而下”分权的思路下，中央政府所受到来自民众的监督力度相对较弱，因为民众要层层推选出自己的代表，组成不同级次的权力机关，然后才能由最高层次的权力机关监督制约中央政府的行为，进而再由上级政府监督下级政府。这一委托代理链条很长，涉及多个环节（见图2），以致中央政府受到来自民众的监督制约力度较弱，这会使其自利的行为难以得到有效纠正。这意味着采用“自上而下”分权的思路来处理政府间的财政关系，会使体制集权程度偏离集权与分权的最佳均衡点距离较远，或者说由于过度集权而使集权的边际收益小于分权的边际收益所导致的效率损失会比较大。
图2民众与政府之间的委托代理链条而采用“自下而上”授权的思路处理政府间财政关系，虽然基层政府出于自利也想把尽可能多的权力掌握在自己手中，但基层政府的这一自利行为会受到来自民众强有力的监督和纠正。毕竟民众选举出权力机关来监督基层政府这一委托代理链条比较短且环节少，基层民众与基层政府之间信息不对称的程度比较轻。如果集权对实现公共利益最大化是必要的，则基层政府在民众及其代表所组成的权力机关的要求下将不得不把相对多的权力授予高层政府。也就是说，按照“自下而上”授权的思路处理政府间财政关系，可能导致分权过度，但会使体制的实际分权程度偏离集权与分权最佳均衡点的距离较近，或者说由于过度分权而使分权的边际收益小于集权的边际收益而导致效率损失相对比较小。在图1中，三角形B的面积小于三角形A的面积。
由此可见，实现政府间财政管理权限合理划分，实现集权与分权的均衡，应该采取“自下而上”授权的思路，而不应采取“自上而下”的分权的思路。
三、我国财政体制设计未能在集权与分权之间实现均衡的症结我国自建国后到1979年实行的财政体制带有明显的集权痕迹，集权的集中体现就是地方财政收支要由中央核定，“以支定收”，即地方筹集的收入中到底有多大比重可以由自己支配使用，取决于中央的判断和意图，地方收支之间没有直接对应关系。在这样的体制下，财政决策权集中在中央，地方财政实际是作为中央财政的派出机构而存在的。地方政府作为理性的经济人，其发展经济、增加收入的积极性就会受到抑制，其积极性主要体现在要求中央增加自己的支出指标，中央由此会承受巨大压力（这首先体现为财政收不抵支所带来的财政压力，其次体现为经济和人们收入增长缓慢所带来的经济压力）。我国传统的计划经济体制是一种财政主导型的经济体制，经济和社会发展的要求表现为财政支出的不断增长和扩张，但传统体制下经济增长方式的粗放型特征决定了国家投资所创造出来的效益和财政收入相对萎缩，财政收入的增长难以满足日益扩大的财政支出需求，由于决策权高度集中，由此所导致的财政压力主要由中央政府承受。［6］“20世纪80年代开始的财政分权改革在很大程度上是从缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面来设计改革方案的”。［7］显然，分权本身并不是目的，而是缓解压力的手段，分权不是主动的，而是被动的。这意味着，一旦压力减轻，那么分权就有重新走向集权的可能，而事实也的确如此。20世纪80年代以后，随着政府向企业放权，鼓励非公有制经济成分发展（本文将此种放权称之为私人经济部门的放权）及中央向地方放权（本文称之为公共经济部门的放权），推行财政“分灶吃饭”的包干体制，地方发展经济的积极性被调动起来，经济增长率及人们收入水平大幅提高，中央政府承受的经济压力大大减轻。但财政压力并未相应减轻，这种财政压力首先体现为中央与地方所共同承受的压力：一是非国有经济发展增加的税收贡献赶不上国有经济税收贡献减少所带来的压力；二是由于国有企业活力不足导致国有商业银行不良资产增加并最终以国家负债的形式表现出来的财政压力。［8］其次体现为要由中央政府独自承受的财政压力，即中央收入占总收入比例的大幅降低1984年中央财政收入占全国财政收入比重为40.5%，到分税制改革前的1993年该指标下降为22.0%（资料来源：《中国统计年鉴2007》）。，这主要与地方政府利用信息优势挖挤中央收入有直接关系（具体表现为1980年以后地方预算外收入规模迅速膨胀）。中央政府作为理性经济人，清楚地知道自己所承受压力的变化情况，在1980年以前的传统体制下中央承受财政和经济双重压力，而1980年以后由于经济高速增长而主要承受财政压力，而且这种财政压力的形成与中央自己所选择设计的体制有直接关系，因此，中央重新走向集权道路带有必然性。“财政压力决定了分权的起点和路径，也就预示着这一分权进程中的政策往往会带有较强的工具性和过渡性，关注现实财政压力的缓释的动机可能强大到超过对财政体制改革本身的系统性的要求，从而使得严格控制体制冲撞成本的零敲碎打的试验性的渐进主义型的改革战略可能成为有限的选择”。［7］既然财政包干体制本身就是作为缓解压力的权宜之计推出的，那么在承受的压力有所减轻且仍然需要承受的压力又与这种体制有直接关系的情况下，重新调整体制而由分权再走向集权就成为必然选择。不过此时中央走向集权的方式带有一定的特殊性，这种特殊性首先体现在：以政府向企业放权、鼓励非公有制经济成分发展为主要形式而实现的私人经济部门的分权将不可能再走向集权，这种分权改革带有鲜明的“不可逆性”。因为在国有企业身旁发展起来的非国有经济表现出了很强的经济活力，相对于国有企业具有明显的竞争优势，国有企业在非国有经济的竞争下日益成为政府的沉重包袱。在这样的局面下，政府的理性选择是比较彻底地深化国有企业改革，从而使私人经济部门的分权改革走向“开弓没有回头箭”的道路，而中央向地方分权而进行的改革却完全存在重新走向集权的可能。这与我国政府间特殊的权力划分关系有直接联系。
在我国，上级政府在政治和行政上对下级政府享有绝对权威，其可以通过考核评比方式和目前流行的“一票否决制”来迫使下级政府官员听命，也可以在党管干部的原则下通过人事任免调动来影响下级政府。［9］下级政府虽然在法律上主要对同级权力机关负责，但实际上却主要对上级政府负责。我国这种特殊的政府间权力划分关系，保证了中央政府在政府间财政管理权限划分问题上可以重新由分权走向集权。尽管如此，中央也需要照顾地方政府的既得利益。在1994年推行分税制改革时，中央政府通过税收返还的办法把从地方净上划的收入转移支付给地方（增值税和消费税每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%），保证了中央在收入增量分配中占据有利地位。由于短时期内存量收入占总收入的比重较高，所以中央在新增收入分配中占据有利地位，在短时期不可能对中央与地方之间的财力分配格局产生实质性影响。这有利于有任期限制的地方政府官员接受分税制改革，因为地方政府官员更多地考虑自己当政时期的可支配财力，而对制度变革对地方政府可支配财力所产生的长期影响则不会过多考虑。中央正是利用了地方政府官员的届别机会主义行为成功地推行了分税制改革。分税制改革后，中央政府不断上收财权，下放事权，地方政府对转移支付的依赖程度不断提高地方财政自给能力系数基本上一直在0.6左右徘徊，有四成左右的支出需要依靠中央财政的转移支付和地方自筹的预算外资金弥补。 ，政府间财政管理权限的划分呈现了日益集权的格局，作为集权的最直接结果是基层政府出现了严重的财政困难。
总体来看，自建国以来，我国财政体制的变迁经历了“集权（1949~1979）→分权（1980~1993）→集权（1994以后）”三个大的发展阶段，在长达近60年的时间跨度内没有在各级政府间形成稳定的制度均衡，问题的症结出在哪里？这是值得研究的现实问题。本文认为，财政管理体制作为处理政府间财政关系的根本制度，实际是中央政府与地方政府博弈的结果。在我国，虽然中央政府相对地方政府居于优势地位，其可以利用这种特殊地位来对体制按照自己的意愿进行调整，但是地方政府作为理性的经济人也会利用自己相对中央政府所具有的信息优势来采取各种对自身有利的机会主义行为，即所谓的“上有政策、下有对策”。无论中央政府还是地方政府都希望政府间权力的划分更多地向自身倾斜，中央希望更多地集权，地方则希望更多地分权。虽然中央政府可以利用自己的优势地位对体制安排首先做出选择，但却没有充分的信息来对地方政府的行为进行全面的监督。地方政府会利用自己的信息优势来从事机会主义行为。地方政府的行为对中央政府所产生的影响是使集权的边际收益递减，并最终低于分权的边际收益，当由此导致的效率损失超出中央承受能力时，中央政府会着手进行分权化改革，但中央政府进行的分权化改革是从实现其自身利益最大化角度考虑的，仅仅是把分权当作缓解集权所带来严重后果的手段。因此，中央政府进行的分权化改革必定是不彻底的，而且从时间角度看也是不稳定的，因而难以真正使地方政府满意。于是在分权化阶段，地方政府也会采取各种机会主义行为，当这些行为严重到一定程度，中央政府会发现集权的收益大于分权的收益，从而会重新走上集权化道路，而中央政府相对地方政府的优势地位可以保证其有足够的能力来调整体制。
“一收就死，一放就乱，一乱就收，一收又死”的体制循环怪圈自我国建国以来一直没有打破。问题的症结在于中央政府可以利用优势地位随时调整体制，但却在事实上难以完全操纵、控制地方政府的行为，即便在计划体制下也是如此。一旦集权的弊端表现得比较充分，自己承受的压力较大时，中央政府会在体制设计方面考虑采用分权的方式、方法；但一旦压力缓解，则会重新走上集权道路。
四、实现我国财政体制优化的出路如何实现我国财政体制的优化，长期以来特别是1994年分税制改革以来，理论界进行了深入的研究，但提出的观点无论是要在现有的政府级次设置下进一步明晰各级政府的事权、财权划分及设计转移支付制度，还是要对政府级次设置本身进行改革贾康、白景明指出，我国政府级次过多，加大政府间分税的难度是制约我国财政体制完善的重要因素。之后，关于减少政府级次的主张为众多的学者和决策部门接受，总体上形成了“缩省、虚市、强县、撤乡”的政府级次改革思路。，采取的都是“自上而下”分权的思路。对此，本文认为，如果承认政府自利假设，采用“自上而下”分权的思路来设计体制，那么财权上收、事权下划、转移支付制度不合理将带有必然性，严重的基层财政困难会成为影响政府间财政关系协调的现实问题。事实也的确如此。在农业税取消之前，处于政府金字塔体系底座位置的基层政府能够通过各种形式向农民转嫁负担，所以基层财政困难的程度曾长期被控制在一定限度之内。但在中央2006年全面取消农业税后，基层政府难以再向农民转嫁负担，基层财政困难得以充分暴露并日趋严重。在基层财政困难已开始影响到整个政府体系安全运行的时候，中央加大了转移支付力度，并通过推行“三奖一补”政策鼓励地方高层政府增加对基层政府的转移支付。目前基层财政困难已得到了一定程度的缓解，体制的“分权”色彩也相对浓厚了一些，但这并不改变中央和地方高层政府处于自利而青睐集权的倾向；一旦形势缓和，集权的趋势就会再次体现出来。
本文认为，要摆脱这种“集权→分权→集权”的体制循环，在短时间内是难以彻底实现的。对此可通过一个简单的模型该模型参考了杨瑞龙、杨其静的制度变迁模型，特此致谢。 加以说明。该模型有如下假定条件：第一，λi表示由“自上而下”分权转向“自下而上”授权的制度变迁过程中财政分权的程度。λ∈［0，1］，λ=0表示计划体制下高度集权的财政统收统支状态；λ=1表示“自下而上”授权的体制，是理想的财政分权状态。我国财政体制的变迁可以描述为λ从0到1的过程。如果在非常短的时期内从0过渡到1为激进式改革，而通过较为长期的过程从0过渡到1则为渐进式改革。第二，假定基层政府辖区内的民众的福利水平取决于公共服务水平，而公共服务水平又取决于财政分权的程度，随着财政分权程度的提高，公共服务水平提高，但边际服务水平递减。可设基层政府辖区居民的效用函数为UL=λα，α∈（0，1）。第三，假定整体经济绩效也是财政分权程度的函数，在λ∈［0，1］时，经济绩效函数可以表示为G=cλα，α∈（0，1）,c为大于0的常数，表示经济绩效函数和基层政府辖区居民的效用函数有线性关系，为简单起见，假定c=1，也就是经济绩效函数和辖区居民效用函数有相同的表达式，这并不影响分析的结论。
对高层政府来说，实现由“自上而下”向“自下而上”制度的变迁会使其降低对基层政府控制的程度，这对追求权力最大化的高层政府来说，会带来负效用，可以把这种负效用表示为：UHN=-λ（a1/k-a）。a是大于1的常数，k表示高层政府对处理协调政府间财政关系规律的认识程度，k∈（0，1］，k趋于0表示高层政府对协调政府间财政关系的规律或知识一无所知，其出于自利对任何形式的财政分权都无法容忍，坚持“统收统支”的体制绝对不动摇。也就是说，此时实行财政分权对高层政府造成的负效用趋于无穷大。k=1表示高层政府完全认知和理解协调处理政府间关系的规律和知识，此时实现“自下而上”的体制不会带来任何负效用，高层政府认为这样做是理所当然的，是适应客观规律要求的必然选择。同时，由于实行财政分权有助于调动基层政府的积极性，提高公共产品供给效率，实现公共服务均等化和提高基层政府辖区民众的满意程度，所以这也可以给高层政府带来正效用，假定该效用和基层政府辖区居民的效用正相关，并且受高层政府对协调政府间财政关系规律认识程度的影响。可记为UHP=bkλα ，b为大于1的常数。由此可以得到高层政府总的效用函数：UH=-λ（a1/k-a）+bkλα。
在计划体制下，高层政府关于财政分权必要性的认识很少，假定k0趋于0，此时分权改革会导致高层政府负效用趋于无穷，因此其不可能推进分权改革。但随着高层政府对高度集权体制本身以及集权体制下经济绩效的反思，随着对别国模式观察的逐步深入，高层政府会逐渐积累起对财政分权必要性的认识ki，这样政府间财政分权制度会变迁到λi阶段。此时高层政府获得的效用为UHi=-λ（a1/ki-a）+bkiλiα＞0。此时，如果高层政府要进一步推进改革，使财政分权制度达到λi+1阶段，则必须使预期的效用满足下面的条件：
UeHi+1=-λi+1(a1/ki-a)+p(λαi+1-λαi｜ki)(λαi+1-λαi)bki+λαibki?UHi
其中，p(λαi+1-λαi｜ki)表示高层政府关于协调政府间关系规律性的认识由ko增长到ki时，高层政府预期制度由λi演进到λi+1时，经济绩效能从λαi增加到λαi+1的概率。为简化分析，不考虑制度改革失败所遭受的损失。
由上式可知：当且仅当p?(λi+1-λi)(a1/ki-a)/［(λαi+1-λαi)bki］时，高层政府才会主动把制度从λi推进到λi+1。但是，当高层政府对协调处理政府间财政关系的规律性认识很不充分的时候，即当ki的值非常小的时候，(a1/ki-a)/bki非常大，因此，如果不等式能够成立，唯一的条件是λi+1-λi非常小。这表明，在高层政府关于协调政府间财政关系规律性的认识很不充分的时候，制度的改进余地非常小。由于UHi是关于λi的凹函数，因此当高层政府对制度变迁必要性缺乏足够认识的时候，其制度供给的最大推进程度为：λ*i=argmaxUHi=［bki/(a1/ki-a)］1/(1-x)，很明显，当ki非常小的时候，λ*i是非常小的正数。此时制度演进非常缓慢。
但制度演进缓慢并不意味着制度变迁要永远处于制度锁定状态。目前的体制设计思路不利于实现公共利益最大化目标，使人民主权没有得到充分尊重和体现，而“人民主权不仅是财政体制设计的逻辑起点，同时也是社会主义社会一切体制与制度设计的逻辑起点。从社会主义国家的历史经验来看，苏联解体、东欧剧变的历史教训归根结底在于执政的共产党没有通过全面的制度设计和制度建设保证人民主权的实现”。［10］因此，长期来看，不合理的体制设计思路最终要得到纠正和改变。但在我国目前政府间权力划分的格局下，地方政府特别是基层政府对体制设计的集权倾向难以产生直接的实质性影响，因为其必须对中央政府或高层政府负责。在明确知道中央政府或高层政府具有集权偏好的条件下，地方政府包括基层政府的领导人不会冒着牺牲自己仕途晋升机会的风险直接向中央政府、高层政府提出分权要求。但是地方政府相对中央政府所具有的比较优势是不能否认的，毕竟是直接面向辖区民众提供地方性公共产品，中央政府可以采用各种指标来考核地方政府行为的有效程度，但是信息方面的劣势使之不可能对地方政府具体提供公共产品的过程和具体的实现方式、方法有准确的了解，这就为地方政府特别是基层政府采取各种机会主义行为提供了条件。现实中，地方政府特别是基层政府的机会主义行为已经表现得十分明显，比如，为了完成中央政府或上级政府所要求的GDP增长率、基础设施供给水平等各项考核指标，为了使自己的指标完成情况超过与自己有竞争关系的其他地方政府，地方政府间的竞争行为已出现严重异化，为吸引投资，一方面要提供高标准的基础设施和服务，另一方面要向投资者提供全面的税收优惠，这自然加大了财政收支压力。虽然中央要求地方财政收支必须保持平衡，但地方政府特别是基层政府都通过或明或暗的渠道举借了大量债务，由此必然加大地方政府的债务风险。只要中央政府相对地方政府、高层政府相对基层政府在政府间权力划分中所具有的优势地位不进行调整，体制设计中的集权倾向没有实质性改变，那么地方政府的债务风险就会呈现日益严重的趋势。地方政府债务风险的累积最终要超出地方政府自身的承受能力，从而转化成全国性财政风险进而影响到中央政府自身的利益。刘尚希认为，应把公共风险作为政府支出范围的判定标准，提出了公共风险→公共产品→政府支出的逻辑思路。［11］按这一思路进一步推论，一旦地方政府的财政风险威胁到社会稳定时，这种风险的化解就成为全国性公共产品，这自然需要中央政府出面干预。这种债务风险的倒逼机制最终会迫使中央政府对政府间权力划分关系做出实质性调整，承认自己在监管地方政府行为方面所具有的劣势和地方权力机关在监管地方政府行为方面所具有的比较优势，进而对公共权力的分配格局进行调整，由强调纵向的委托代理转向强调横向委托代理。一级政府对同级人大负责，地方政府的相对独立性将增强。中国基层的民主正由村级选举、乡镇直选向县级直选发展，这是我国政府间权力划分关系已经开始发生变化的表现，显示了制度未来变革的方向。由于地方政府在提供受益超出其辖区范围的公共产品方面并不具有比较优势，所以出于实现自身利益最大化的要求，会“自下而上”授权，由此仍然可保证中央政府的集中统一领导地位。
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责任编辑：一凡
Realization of Balance between
Centralization and Decentralization and
Optimization of Financial System in China
Li Sen
(Finance and Taxation School,Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250014，China)
Abstract:Marginal revenue in centralization and decentralization is diminishing. In order to divide financial management power reasonably between governments, the marginal revenue in centralization and decentralization should be equal. If the government is altruistic, and pursues the maximization of public interest, the adoption of the “up?bottom”decentralization or the “bottom?up” authority will contribute to the balance between centralization and decentralization. But if the government is self?interested, the “bottom?up” authority rather than the “up?bottom” decentralization will help to achieve the balance between centralization and decentralization. The problems in financial system lie in the division of special power in the government in China. In order to solve these problems, it is necessary to transfer the authority from the central government to subordinate government organizations.
Keyword:centralization; decentralization; balance; “up?bottom”; “bottom?up”2012年第2期税 务 与 经 济No.2 Mar.15,2012