【内容摘要】民国时期城市经济发展，旧有的城市管理模式难以与城市发展相适应，城市改革与建设要求愈发迫切。一批留学生归国，组织团体，著书立说，发表主张，形成了市政专家群体，推动了民国时期的市政革新运动，对近代中国城市发展有着极为重要的影响。
【关 键 词】市政建设；市政专家群体；西方市政思想。
【作者简介】吴冰清，武汉大学历史学院博士研究生，研究方向：中国近代社会转型。金铭，就职于鄂州市财政局，史学硕士。
“城市的繁荣与城市的组织是否良好存在着非常直接的关系”[1]。民国时期中国社会处于向近代转型之中，城市人口增长，近代工商业发展，城市职能和组合结构发生巨大变化[2]。20世纪20-30年代，兴起了建立近代市政体系的改革与建设运动。本文考察20世纪20-30年代中国市政专家群体的产生及其对中国市政思想的发展的影响，进而揭示中国市政思想在该时期的发展轨迹。
一、近代中国市政建设的滞后
清末地方自治，推动了中国市政基础建设的近代化，这一进程在民国时期得到延续。辛亥革命后，工商业的进一步发展带动了城市的发展，城市经济职能更加突出。在民国初十年中，一些城市相继设立了市政公所，并进行了一定的基础建设。但是到20世纪20年代初为止，全国一些大城市的市政建设依然十分有限，止于拆城墙和修道路，改善城市交通，无法将城市建设和城市管理进行全面展开[3]，而且市政部门腐败现象严重。胡适曾对北京市政评说道：“官僚的市政没有相当的监督是容易腐败的。果然十年以来的北京市政一天坏似一天……近年更妙了；最奇怪的是北京市民从来没有纳税的义务；连警察和公立中小学的经费都由中央筹给。舞弊营私的官厅不敢向市民征收；不纳税的市民也不敢过问官厅的舞弊营私。”[4]
作为北京政府首都的北京尚且如此，其他城市建设显然很难更好！城市管理体制的滞后制约着经济的进一步发展，城市生活愈加不方便，市民要求城市改革的呼声日见强烈。据有关学者考证，当时抨击各大城市基础设施残破败落的话题占据了全国性报刊的主要版面[5]。市民因为生活“苦闷、干燥、污秽、迟滞、不方便、不经济、不卫生、没有趣味”，而明确提出了“我们急切的很要求一种新生活”[6]。职权有限的市政公所越来越难以适应渐趋于复杂的城市管理和城建设。于是到了20世纪20年代初期，从城市体制到城市管理，再到城市建设各个方面，都面临着全面改革的社会要求。
二、市政专家群体的出现
对于究竟应当如何改造城市这一问题，一些学习市政相关专业的留学生归国后，组织团体，纷纷发表主张，由此形成了市政专家群体。
这一群体的大致人数，殷体扬在1936年提到：“我国近十数年来，前往欧美专门从事市政研究的人们，据我所知道的，约有七十多位。”[6]目前有关学者整理出来的有资料支撑的人数为五十四名[7]。由于20世纪初期的美国市政体制最为先进，城市建设最有成效，所以在这批留学生中，超过半数以上是从美国学习归来[8]。
欧美市政与国内城市发展状况的强烈反差，吸引着中国留学生留心和学习市政知识。留学英国的刘?诚叙述了他想改换专业学习市政的经历：“在伦敦大学研究行政宪法和政治思想的时候，曾经选修数种地方政府和行政方面的学程，同时自修市政学和市政问题方面的书籍，愈念愈有兴趣，先后浏览市政书籍甚多。”[9]夏书章也回忆说：“在大学读书时，市政学是我比较感兴趣的学科之一。到研究生阶段……更相对集中注意力于市政学……到市政府去实习时，实已将行政学和市政学的应用结合在一起。”[10]白敦庸在他所著的《市政举要》自序中描述了自己转变学业专攻市政科学的情形：“民国八年，敦庸负笈美国，见彼邦城市之治理，迥异中土，市民熙熙攘攘，共享太平，心慕而乐之。回忆当时北京市政草创之种种建设，似亦不无可观。以为事在人为，彼能者我亦何独不能？遂变更出国前之志趣，弃工厂管理之学而攻市政管理。”[11]
这批留学生回国后，组织团体，创办刊物，提出城市改革方案。至迟到1927年，这些关注市政的留学生，就在上海成立了后来很有影响的中华市政学会，其宗旨为“以联络市政同志调查市政状况研究市政学术促进市政发展”，暂定的会务为下列各项：“（一）调查市政实况（二）研究市政问题（三）辅助市政发展（四）编译市政书报（五）介绍市政专门人才（六）答复市政问题之咨询（七）促进其他关于市政及地方自治事项。”[12]另一个市政研究团体为1933年在北平建立的市政研究会。该会创办《市政评论》，主张制定城市自治法规和都市计划，逐步进行市政建设，从而把全新的市政观念和以美国为代表的市政改革世界性潮流迅速传播到国内，并自觉地从整个世界城市的发展趋势来思考中国城市的发展问题[13]。
这些著名的市政专家人数虽然不多，但都有较好的国外学术背景，知识结构新颖，了解世界城市发展大势，以其“独特的留学生文化”为中国社会注入了活力[14]。因此，这些有国外学习经历的人迅速成长起来，很快成为传播西方近代市政思想和推动中国市政改革的主力。
三、民国近代市政思想的产生
民国时期近代市政思想首先源于翻译外国市政的相关著作。从清末开始翻译《欧洲大陆市政论》一书[15]，国内对西方近代市政初步有了系统的了解，这也开启了民国时期翻译外国市政著作的先河。20世纪20-30年代，国内译著市政书籍达到高潮，谭延?描述这种情形说：“因潮流之激荡，民智之开发，国人对于市政，已有相当之认识。总观所著专书，大抵译自西籍。”[16]翻译著作有：日本人安部矶雄的《应用市政论》[17]，日本都市研究会著的《都市计划讲习录》[18]，德国人马克斯威尔的《德国现代市政府》[19]，美国市政鼻祖孟洛的《欧洲市政府》《市政府与市行政》《市政原理与方法》以及《美国市政府》等，在这些译著中以孟洛的《市政原理与方法》与《美国市政府》最为重要，被多次再版。此后国内出版的相关市政书籍在内容上基本是围绕这两本书的框架，或综述或分述。这些外国著作的翻译出版，极大地推动了中国近代市政思想的产生。
民国时期近代市政思想还源于清末以来对租界和欧美市政之描述。租界的巨变与繁盛，在中国人心中引起巨大的震动。康有为游历香港，途径上海后感慨，“览西人宫室之瑰丽，道路之整洁，巡捕之严密，乃始知西人治国有法度，不得以古旧之夷狄视之”[20]。孙中山也曾赞扬上海租界道路宽广，街衢整洁[21]，“上海的这一部分地方，是外国的租借。但实在是一个自治的模范”[22]。李书平目睹租界的巨大差距，“吾一言通商以后之上海而为之愧，为之悲。愧则愧乎同一土地，他人俯视一切，而吾则局促膝下也。要之通商以来，上海，上海，其名震人耳目者，租界也，非相形而见丑耶？”[23]欧美城市的发达也让游历欧美的中国人感触良多。出使欧洲四国的薛福成就感叹：“马赛铁路，处处通行，遥望之几如蜘蛛网……（巴黎）闳整巨丽，称于欧洲。教堂、技艺馆、博物馆、藏书阁无不美备。而服用之精，器具之巧，为他国所效法。”[24]1903年梁启超游历美国，对美国城市文明感慨良多，对美国城市发展描述颇详，并注意到美国市政改革运动[25]。通过这些对比，国人开始留意到世界城市的改革与发展状况，促成了民国时期近代市政思想的产生。
此外，“五四”后形成的社会改造思潮也是民国时期近代市政思想的来源之一。“五四”运动时期，受过良好教育，具有“自觉的民族责任感”，并从家庭或职业的世俗义务中摆脱出来的“相对自由”的新型知识分子[26]，在积极批判社会现状的同时，逐渐达成一种改造社会和建设中国的共识[27]，即关注“社会”的革命或改良，不论是否发自内心地赞赏，各方都视之为一项不可避免的举措[28]。加上那时不少人的确主张以渐进的方式来“改造”社会[29]，于是在20 世纪20年代前后创办各种相关期刊对此进行探讨，如极富盛名的《改造》《道路月刊》等杂志均创办于这一时期。
由于试图通过建设事业来改造社会，以实现中国问题的根本解决[30]，而同一时期欧美城市改革运动又不断发展，国内城市弊病丛生。因此，对城市市政的研究逐渐产生并快速发展起来。
四、民国时期近代市政思想的
发展轨迹
民国前十年国内市政体制的发展促成了近代市政思想的发展。1921年《广州市暂行条例》的颁布施行和广州市政厅的成立，“使中国近代城市组织管理制度突破了以前隶属于县的城市自治机构的层次”[31]，成为20世纪20-30年代中国城市改革运动的起点与基础[32]。随着国民党政权的创建，各大城市纷纷以广州市为样本建立自己的市政体制，孙科主持制定《广州市暂行条例》很快就风靡全国，“其影响不逊于全国性城市法规《市自治制》”[33]，极大的影响了此后国民政府颁布的《市组织法》。正是这些法律法规的颁布和实施，鼓舞和支持了市政专家投身到中国城市的改革运动中去。
城市改革运动兴起，促成相关书籍的大量出版和相关期刊的创办，如《中国建设》和《市政评论》就是其中的主要市政刊物。报纸也开始登载和转载市政相关论文，在《东方杂志》《申报》《大公报》和《民国日报》等报章上，就常常登载市政专家的文章，甚至还将这些文章结集成书，如殷体扬的《中国市政问题》、陆丹林的《市政全书》以及王云五、李圣五主编的《市政问题》等就是如此。因此可以说，民国时期新闻业和出版业的蓬勃发展是民国市政运动的巨大推力。
此外，20世纪20-30年代也是国内译著市政书籍的高潮时期，谭延?为此感慨说：“因潮流之激荡，民智之开发，国人对于市政，已有相当之认识。总观所著专书，大抵译自西籍。”[34]这些著作的翻译出版，促进了中国近代市政思想的快速发展。仅《市政全书》附录所列的有关市政问题方面的书籍就有七十八本，涉及地方自治的也有二十本，市政公报及周刊二十四种[35]。据有关学者统计，这十八年里国内出版的市政相关书籍至少达到一百三十四本，内容涉及城市政府及城市行政、城市规划、市政工程和城市社会学等方面。
从实际情况上看，在20世纪20-30年代，国内市政专家关注的重点是城市政府和城市行政，占整个时期出版物的一半以上。从上表看来，反映出20世纪20年代社会关注的重要问题是城市政府的建立和运作[36]。不过北京政府虽然颁布了《市自治制》，却有名无实。全国除了广州、上海、天津、青岛等少数城市稍有成绩以外，其他城市市政制度依然十分滞后。因此这一时期，近代市政思想的内容主要偏重于叙述和分析欧美市政制度和市政组织，呼吁国内各大城市完善城市组织，以期进行城市建设。然而“在我国今日这种政治紊乱、军阀专横、财政枯竭、教育缺乏的状态下，无论讲什么问题，都很容易使人趋于悲观而认为毫无办法”[37]，归根结底还是由于市政的举办“均在军阀官僚之下，进步殊少”[38]。在这种情形之下，市政专家自然把注意力放在有关批评和建议城市行政方面，相应的，此类著作自然多于其他类别。
1928年以后，国民党政权建立，“锐意整顿市政，市政之兴，尤为蓬勃”[39]，国府公布了《特别市组织法》和《市组织法》后，中国也开始有全国统一的市政法规，全国掀起建设城市的热潮。可是“而当市政之轴者，辄诿言市民财力薄弱，城市之经济拮据，对于市政之要务，一无举办，而坐令市政停顿”[40]。此外，中国这一时期初步建立起来的现代市制，尚存在不少严重的缺陷，如城乡界限不明，城市的法律地位模糊，市政管理体制混乱等等[41]，加上社会动荡不安，缺乏一个安定的环境[42]。于是，20年代末至30年代出版的市政书籍中，多以市政制度和城市建设为主要内容。
20世纪20年代前期，国内南北分裂，政府对社会的控制相对宽松，新闻舆论较为自由，因此市政思想得以产生并迅速发展。到了1927年以后，国家统一局面的初步出现，建设事业的逐步开展，使得近代市政思想开始呈现出蓬勃发展的态势。但另一方面，随着南京国民政府统治的不断加强，对社会的控制逐渐严密，开始以“党治”的名义对地方自治运动进行压制，造成1927年上海市民自治运动的失败[43]。这也预示了此后城市自治的失败命运。到了30年代中期，市政的举办更加艰难，市政专家灰心失望者有之，改行者亦有之。城市市民自治理想的破灭，让不少热心参与城市政府的市政专家心灰意冷。社会形势既让他们用非所长，改行或转业寻找出路成为无奈之举。市政专家吴嵩庆一语道出这种无奈：“我们专习市政的同志们，改行的太多了，不幸我个人也是其中的一个，这固然一半应由社会环境负责，不能给我们些微的机会，使我们对于市政实际工作均以贡献一愚之得，一半也应由我们自己负责，不能忍受一时环境的待遇，而放弃我们数年寒窗的本行。”[44]另一名市政专家冯秉坤对此进行了分析，他认为：“我国的市政专门人才，本极缺乏。而在这有限的人数中，有的升了官，有的改了业，更有的自己认为学识已够宏富，不必再求进取。真正能够抛弃功名利禄，矢志致力于市政改革的人士，实属凤毛麟角。”[45]所以市政专家的激情退却，事实上也表明到了30年代中后期近代市政思想已经趋于没落。
1937年中日战争全面爆发，中国国土大片沦陷，各种市政报刊停刊，市政相关书籍的出版也几近停止，此时抵御外族侵略成为首要任务，城市改革居于次要地位，市政建设让位于民族抗战大业，有关市政方面的论说也沉寂了。
由上可知，民国时期近代市政思想的变革趋势虽然十分明确，并且紧随世界市政潮流，但是苦于国内鲜有建设，市政专家的宣传和呼吁，得到实践的微乎其微。从20年代初期兴起，到30年代中后期逐渐趋于没落，中间经历了一个由低到高，再由高到低的发展变化过程。
总之，近代城市行政日趋民主化、人本化、科学化和专门化，这既是近代以来欧美先进国家城市改革的发展趋势，也是世界城市近代化的突出特征。具有欧美留学背景的市政专家亲身体验到西方近代城市的文明成果，由此敏锐地观察到世界城市化进程的趋势，认识到近代城市是工商业发展的必然结果，感受到城市在近代社会发展中的重要地位。他们借鉴欧美城市发展的历程和特点，提出了一条以城市自治为核心的追求政治民主化的社会改良道路。
注释：
[1] [比利时]亨利?皮雷纳：《中世纪的城市》第118页，陈国?译，[北京]商务印书馆2006年版。
[2][27]陈国庆：《中国近代社会转型研究》第261、110-114页，[北京]中国社会科学文献出版社2005年版。
[3][5][8][14][32][33][37]赵 可：《市政改革与城市发展》第65-66、67、75-78、79、144、1-2、117页，[北京]中国大百科全书出版社2004年版。
[4]张慰慈：《市政制度》第2-3页，[上海]亚东图书馆1928年版。
[6]中国李大钊研究会：《李大钊全集》（第3卷）第52页，[北京]人民出版社2006年版。
[7]殷体扬：《解决中国市政问题的一个企望》，载《市政评论》第4卷第4期，1936年。
[9]张金鉴：《美国之市政府》序言第5-6页，[南京]正中书局1936年版。
[10]刘?诚：《比较市政学》导言第1页，[上海]商务印书馆1936年版。
[11]夏书章：《市政学引论》自序第1页，[北京]中共中央党校出版社1994年版。
[12][40][41]白敦庸：《市政举要》第20页，[上海]大东书局1931年版。
[13][36]陆丹林：《市政全书》（第1编）第37-38、27-37页，[上海]道路月刊社1931年版。
[15]华中师范大学中国近代史所：《辛亥革命与20世纪中国》第573-576页，[武汉]湖北人民出版社2001年版。
[16][美]埃尔巴德：《欧洲大陆市政论》，1907年版。
[17][35][39]李宗黄：《市政指南》第1、4页，[上海]商务印书馆1928年版。
[18][21]中国史学会：《戊戌变法》第4、115页，[上海]上海人民出版社1957年版。
[19][22][23]中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室、中山大学历史系孙中山研究室、广东省社会科学院历史研究室：《孙中山全集》（第3第）350-351页、（第5卷）第173页，[北京]中华书局2006年版。
[20][24]刘会军：《近代以来中外关系与中国现代化》第378页，[长春]吉林大学出版社2006年版。
[25]薛福成：《出使四国日记》第39页，[长沙]湖南人民出版社1980年版。
[26]赵 可：《梁启超的城市观念初探――以〈新大陆游记〉为中心》，载《社会科学研究》1998年第5期。
[28]许纪霖、陈达凯：《中国现代化史：1800-1949》（第1卷）第304-308页，[上海]学林出版社2006年版。
[29][30][31]罗志田：《激变时代的文化与政治――从新文化运动到北伐》第78、110、114-115页，[北京]北京大学出版社2006年版。
[34]赵 可：《杨森在成都修马路新论》，载《成都大学学报（社科版）》2000年第1期。
[38]臧启芳：《市政和促进市政的方法》，载《东方杂志》1935年第11期。
[42]朱 英：《辛亥革命与近代中国社会变迁》第572页，[武汉]华中师范大学出版社2001年版。
[43]上海市档案馆：《近代城市发展与社会转型》第13-16页，[上海]上海三联书店2008年版。
[44]李天纲：《1927：上海自治运动的终结》，载《史林》1998年第1期。
[45]吴嵩庆：《市政同志联合起来》，载《市政评论》第4卷第6期，1936年。
[46]冯秉坤：《我也来谈谈“解决中国市政问题的企望”》，载《市政评论》第4卷第5期，1936年。