摘要：《农民专业合作社法》的法律制度供给不足是新型农民专业合作社适法性问题产生的根源，检视现行法的立法目的，立法机关应当对现行法的适用范围做出扩张性解释，以涵盖新型农民专业合作社。
关键词：农民专业合作社；适法性；立法目的
作者简介：饶晓盼、任大鹏，中国农业大学人文与发展学院。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-219-02
一、问题的提出
《农民专业合作社法》颁布实施至今已逾三年，该法采取宽容的立法态度，尽量涵盖实践中各种类型的农民合作经济组织，其第二条规定，农民专业合作社是在农村家庭联产承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。该法界定了受法律调整的农民专业合作社的范围，支持、引导了农民专业合作社的发展，规范了农民专业合作社的组织和行为，保护了农民专业合作社及其成员的合法权益，促进了农业和农村经济的发展。
随着现代农业的发展，农民专业合作社的发展呈现出了新的发展趋势和特点，一些新型的合作社也相继涌现，这些合作社在带动当地农民共同致富、活跃农村经济等方面发挥着重要作用。但这些新型合作社是否应为《农民专业合作社法》所调整并没有明确法律依据，是否应该将这些合作社纳入农民专业合作社法的调整范围值得进一步研究。本文主要从立法目的的角度检视法律实施过程存在的问题，并提出应对之策。
立法目的是立法所要实现的目标和立法所要解决的问题，立法目的既是立法的出发点，也是立法的落脚点。明确一部法律的立法目的将有助于跳出现行法律条文语义上的限制，充分理解立法者的初衷，还原立法本意。从农民专业合作社法的立法目的看，规范各类农民专业合作社从而推动其发展的目标是显而易见的，“然而该法存在的一些缺失和不足使其难以实现立法的初衷，也丧失了其作为基本法应有的影响力。”
首先，“为了保证确保合作社能够不被逐利的资本控制，从而保持‘农民合作’的纯粹本性”，限制了合作社成员的身份构成，即合作社首先应该是“农民”的合作社，将非农民的合作社排除于法律规范之外。如何界定“农民”，主要有两种观点：一种是户籍说，农民是指具有农业户口的人。二是职业说，凡在农村从事农、林、牧、副、渔的劳动者均为农民。显然，现行法采纳的是第一种观点。但笔者认为，从理论上说，应该逐步废弃身份概念而借用农业职业者的概念，强调从事农业生产的职业而不是农民。从实践来看，现行法预设的合作社成员必须以农民为主的规定已经被突破，现行法需要为这些新情况提供法律依据。
其次，现行法通过明确调整对象，规定了该类型组织的设立登记条件、扶持政策等制度，对农民专业合作社的发展起到了极大的促进作用，但是考虑到我国农民专业合作经济组织发展的阶段性，立法时采取了相对保守的立法思想，导致出台的“是一部覆盖范围很窄的法，既不能将非农民合作社涵盖在内，也不能将农民的非专业合作社涵盖在内，甚至没有对农民专业合作社本身的多级合作、联盟发展做出规定。”当前出现的一些新型合作社，诸如乡村旅游合作社、“土织布”或手工编织合作社和合作社联合社，从广义上讲也属于农民专业合作社。但是现行法却没有将它们纳入调整范围，这些新型合作社的发展受到限制，作用不能得到充分发挥。
综上可知，现行法律制度供给不足是新型合作社产生适法性问题的根源，完善现行法律制度是根本举措。然而，从学理上分析，新型合作社的适法性问题并不存在。
二、若干新型合作社的适法性分析
乡村旅游合作社提供的是以“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”为内容的民俗风情旅游；以收获各种农产品为主要内容的务农采摘旅游；以民间传统节庆活动为内容的乡村节庆旅游，严格上并不属于《农民专业合作社法》中的“农业生产经营服务”，但它建立在传统农业的基础之上，是农业资源利用的新形态，是农业升级中必然产生的高级产业模式，提升了产品和服务层次，增加了农民收入，这与《农民专业合作社法》的立法目的不谋而合。另外，《农业法》第二条规定，农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。现代农业已不再仅仅局限于传统的农耕和养殖业，因此有必要对《农民专业合作社法》中的“农业生产和经营”概念作广义理解，而乡村旅游合作社正是以农业资源为目标，充分发挥农业的经济功能、生态环境功能和社会文化功能，实现农业发展和农民增收的典型代表，理应将其纳入《农民专业合作社法》的调整范围。
农业副产品加工类合作社是近年来各地成立的数量最多的合作社类型之一，它以区别于传统农产品的农业副产品为对象进行集约化生产和加工，使其在数量和质量占有优势，提高了农副产品的市场竞争能力，获得了可观的效益。例如“土织布”合作社生产的“土织布”是一种传统纺织产品，不属于传统的种植业或者养殖业范畴，但它恰是利用棉花等农业生产资料进行加工而成，是对农副产品的深加工，延伸了农业生产产业链，提高了农副产品利用的附加值，也增加了农民收入。同时，“土织布”将农业传统文化融于产品中，使其具有较高的观赏和使用价值，也是充分发挥农业社会文化功能的具体体现，因此将“土织布”的生产行为作广义理解，归于“农业生产经营服务”当属无疑，现行法应将其纳入调整范围。实践中大量存在的手工编织类合作社亦是如此。
合作社联合社则是合作社发展到一定阶段的产物。但是，现行法并没有对联合社的设置有明确规定，那么联合社是否应为现行法予以调整呢？答案应该是肯定的。首先，联合社以通过横向一体化实现规模经济、范围经济，并最大限度地降低合作社的交易成本、提高议价能力，改善为社员的服务，解决合作社依靠自身力量无法解决的问题；其次，联合社提高了农民进入市场和农业生产经营的组织化程度，扩大了合作社的业务范围，巩固和增强合作社的市场地位。也就是说，联合社旨在通过对合作社的联合增强合作社参与市场经济的实力，以获取更大经济效益，在客观上弥补了合作社发展过程中的缺陷，为合作社进一步发展创造了条件，这与合作社发展的价值目标是一致的。而且，联合社的业务活动并没与超出现行法的规定，因此，现行法有将联合社纳入调整的范围的可行性和必然性。
三、解决新型合作社适法性问题的对策
由以上分析可知，这些新型合作社遭遇现行法无法规范的尴尬，与此同时，各地政府在不遗余力的推动新型农民专业合作社的发展，提出解决新型合作社适法性问题的对策显得迫切和必要。
（一）法律完善的基础
1.新型农民专业合作社发展的实践基础。事实上，自从改革开放后出现了以产品销售和技术服务为主要经营内容的农民专业合作社，农民自发组织的乡村旅游合作社、手工编织合作社也就同时产生了，这些新型合作社经过20-30年的发展，积累了很多经验，已经趋于成熟，内部关系和外部关系比较明确，需要法律进行规范的社会关系稳定而清晰。与现行法所规范的农民专业合作社相比，其发展过程中存在的问题和遇到的发展困境具有相同特点。一些地方也已经从政策上对这些新型农民专业合作社进行支持、引导和规范。
2.地方立法实践。在现行法适用范围规定的基础上，部分地方人大制定农民专业合作社法实施办法，为保障农民专业合作社更好地发展，对法律规定的适用范围做了具体规定或者做了扩充性解释。截至目前，陕西、湖北、湖南、北京、辽宁等省立法机关已公布实施了农民专业合作社法实施办法，这些实施办法在坚持《农民专业合作社法》基本原则前提下有所突破和创新，具体表现在：（1）在农民身份确认方面，规定国有农场职工或者拥有农村土地承包经营权证的非农业户籍人员，视为农民；（2）在业务范围方面，规定可以经营农业休闲观光、民俗旅游、手工编织等；（3）在组织层次方面，规定了联合社可以依法进行登记。应当说，地方的立法实践探索为《农民专业合作社法》的修订提供了丰富的经验和可资借鉴的模式。
3.相关法律的基础。例如，2002年12月28日修订通过的《农业法》第十一条明确规定，国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织，确立了农村合作社的独立地位，它是农村各类农民合作社的发展的法律基础。《农业法》第四条规定：国家采取措施，保障农业更好地发挥在提供食物、工业原料和其他农产品，维护和改善生态环境，促进农村经济社会发展等多方面的作用。这为以法律规范体现农业多种功能的乡村旅游等合作社也提供了立法基础。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第一次明确规定了土地承包权可以作为一种资产以入股投资的方式进行流转，它为农民利用自己承包的土地入股，土地合作社将分散的土地集合起来，由合作社统一经营使土地增产、农产品增值提供了法律依据。
4.政策基础。2004年以来发布的中央一号文件都对支持农民专业合作社提出了明确要求，2010年中央一号文件又规定支持有条件的合作社开展农村资金互助，以解决合作社内部成员之间开展生产经营活动的资金约束。这些中央政策，为现行法适用范围调整提供了充分的政策基础。
（二）法律完善的路径
法律漏洞填补的一般方法是修订法律、立法解释和地方立法填补等形式，针对《农民专业合作社法》关于适用范围的规定不能适应实践需求的问题，需要在法律完善方面选择适宜的路径。
在具体路径选择上，若选择适时修订能解决实际问题，但《农民专业合作社法》实施时间不长，今后实施过程中必定会有新的问题暴露出来，仓促修订必然造成顾此失彼的问题；采用强化地方立法，以对适用法律范围的规定具体化的办法也不足取，《立法法》确立了“上位法优于下位法”的法律适用规则的规定，在上位法《农民专业合作社法》还未对适用法律的范围进行明确的情况下，下位法突破上位法设定的法律适用范围的规定并不妥当，且适用范围问题涉及的是赋予特定主体以法律地位的立法事项，作为民事主体制度，应当由法律规定，而不属地方立法权；立法机关对法律适用范围的内涵做出立法解释的选择可以克服上述两种方案的缺陷，因此适宜的法律漏洞填补路径是由全国人大常委会对《农民专业合作社法》的适用范围问题做出扩张性解释，以涵盖新型农民专业合作社。
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