[摘要]相对于公办高校而言，我国民办高校整体上处于弱势。我国公办、民办高校公平竞争环境的建立，在教育资源分配和落实上坚持教育公平的差异性原则，强调对弱势群体的补偿，给予教育弱势群体以优待，以保证和正常群体获得公平竞争的机会。涉及民办高校的设置、招生、学费、办学层次提升等诸方面，在教育政策制定和实际操作、应用上，国家和地方政府对民办高校遵循和体现了教育弱势群体补偿原则。
[关键词]弱势群体补偿 公办高校 民办高校 公平竞争
[作者简介]毛勇(1964-)，男，安徽濉溪人，南京审计学院高等教育研究所，副研究员，博士，研究方向为教育与经济。(江苏南京210029)
[基金项目]本文系江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“公办、民办高校良性竞争机制研究”的阶段性研究成果。(项目编号：2011SJB880024)
[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2012)06-0012-03
教育公平问题是20世纪60年代以来国外教育改革领域的重要议题，也是中国20世纪八九十年代以来在教育领域中最为热门的问题之一。作为国家教育资源分配的显示器，教育公平理论应视为社会发展目标的首要价值追求。在追求受教育者的受教育权利和教育机会均等的同时，无论是公办高校还是民办高校，应当享有社会各个方面的平等待遇。教育公平要求政府在教育资源分配过程中坚持教育政策上的公平性和事实上公平性的有机统一。为实现公平竞争，政府应在民办高校与公办高校之间建立公平竞争的环境，即通过某种补偿或积极的“区别对待”使民办高校处于公平竞争的地位。基于目前我国民办高校在高等教育体系上的弱势群体地位，政府在教育资源分配和落实上应坚持教育公平的差异性原则，强调对弱势群体的补偿，给予教育弱势群体以优待，建立与形成民办高校与公办高校公平竞争的环境，在办学条件、办学个性、办学层次提升、学术积淀等方面有利于我国民办高校与公办高校形成良性竞争。
一、教育弱势群体的补偿
教育弱势群体的核心特征是缺乏获得、支配教育资源的能力，在社会成员满足自身教育利益及其他利益的竞争中处于不利地位或弱者地位。应该说，弱势群体对公共服务的要求甚于强势群体。或者说强势群体较之弱势群体往往不依赖于公共服务。而公共服务的提供向强势群体倾斜主要是因为强势群体有各种管道去影响政府的政策，但弱势群体则没有任何方式把自己的利益表达于政策之中。要达到利益分配公平或正义，所需要的不仅是一个能够保证基本社会公平或正义的政治体系，而且是一个能够保证基本社会公平或正义的经济体系。为了保证公平的实现，罗尔斯在其《正义论》中，提出了作为公平正义理论的两原则。按照罗尔斯的观点，不公平的社会制度，应按“差异原则”来安排。由于社会成员的天赋、能力毕竟是有区别的，也是不可能一样的，不管是自然差异还是社会差异，都是客观存在的。因此，教育公平中的这一原则的主要内容是：立足于教育的整体利益，对教育发展过程中形成的不利群体的教育进行必要的调整和补偿，使不利群体普遍地得到在教育中由社会合作所带来的收益，进而使教育的质量不断有所提高。具体到教育资源分配方面，根据具体情况区别对待，体现教育资源分配时的差异性。它反映的是不同情况不同对待的原则，即教育资源的分配不是平均或平等分配份额，而是要求在不同情况和待遇要求之间寻找平衡点。教育公平的补偿原则注重教育中的不利群体的最大限度的发展，正如有学者提出的：“教育公平的诉求从根本上源于教育中存在不公平的事实，它既可能由于分配规则本身，也可能由于分配的操作不当而造成。教育公平的要求，也就在实质上蕴涵了以制度来补偿受损教育权利的要求”。在满足了一部分人接受良好教育需求的同时，还应该及时向处于不利地位的那些最少受惠者进行必要的教育补偿，从而缩小处于不利地位受教育者与获利群体间的教育机会差距。罗尔斯期望达到一种事实上的平等，而这种平等实际上需要以不平等为前提，即对先天不利者使用并非同等的而是不同等的尺度，也就是说，为了事实上的平等，形式的平等要被打破，因为对事实上不同等的个人使用同等的尺度必然会造成差距。差别原则虽然不等同于补偿原则，但它却达到补偿原则的某种目的。换句话说，罗尔斯更关注在竞争过程中的弱者的经济权利，社会的正义必须使社会最少受惠者获得最大利益，要通过平等分配和社会补偿，尽可能使一个社会的所有成员都处于一种平等的地位。世界上有些发达国家和地区，如美国、英国、澳大利亚、新西兰和加拿大等，以公平正义的理想为目标，积极地尝试不同的教育资源分配模式，试图缩小弱势群体与强势群体之间教育成就的差异。1967年英国发表了“普劳顿报告”(The Plowden Report)，报告提出了“积极差别待遇”(positive discrimination)的教育补偿计划即“教育优先区”的设想。通过政府干预，打破因社会经济障碍而陷于贫困的学生无法摆脱困境的恶性循环，应该对于那些处于教育优先区的学生给予额外的教育资源，与其他地区的学生公平竞争，以求教育机会的均等。
分析我国教育活动中出现的一些教育不公平问题，一是许多不公平问题本身是政策或制度缺失或不健全所造成的，二是所有的教育不公平问题最终可以通过政策活动、利用制度创新和制度变迁进行调节。0政府在教育政策制定的过程中，强势群体与弱势群体都从自身的生存和发展出发各自提出自己的利益和需要，在一定程度上说，二者之间形成一种竞争关系。由前所述，教育中的强势群体往往比弱势群体获得更多的有形和无形的教育资源，以及在教育决策中使他们更多地拥有教育的话语权。教育政策应体现弱势补偿的理念，但在政策的具体实施中，教育行政部门和学校出于追求教育质量的原因而使政策很可能没有得到准确的落实和执行。也就是说，即使教育政策反映和具备了弱势补偿的理念，在现实社会条件下能否实现最大多数人的最大可能的教育公平，还应在实践效果中去验证。美籍加拿大学者戴维?伊斯顿认为：“任何政策与法律在本质上，都是对社会的价值作有权威的分配。”也正如英国学者斯蒂芬?鲍尔所说的：“政策是对价值观的可操作性表述，是对‘法定意图的表述’。”由此可见，教育弱势群体的补偿是否能够成为现实，政策决策者和制定者所关注的应是，如何在教育政策决策与实施的过程中确保对教育弱势群体的补偿和优先扶持的落实。
二、教育弱势群体补偿与我国公办、民办高校公平竞争
教育公平是相对的，绝对的教育公平在现实生活中是不存在的，对于公办与民办高校来说，公平对待不等于相同对待。所谓“公平对待公办高校与民办高校”，是指在高等教育机会的竞争过程中，政府应持同一的、一视同仁的竞争规则对待参与竞争的个体或群体。表面上看，对不同的学校、不同的教师、不同的学生同等对待，是平等的。其实，用同一角度看待不同的人或集体，以同一尺度衡量不同的人或集体，反而是不公平的。有时政 策表面上的一视同仁与公平可能掩盖了现实中的不公平。也就是说，在强调给予了一个公平起点上，因为在一个原先有着太多差距的起点上强调起点公平，而且没有相应弥补原先不公平措施的公平政策实施，甚至可以说，是在立足于达成某种教育起点公平的同时又制造了另一种不公平。公平对待不是用相同的方式(供给)满足不同的需求，而是要根据具体的要求，采用相对应的方式(供给)尽量加以满足。即在具体的操作中，对公办与民办高校可以采取源自于平等的“同一尺度的公平”和源自于补偿性质的“多元尺度的公平”。从这种意义上说，对于公办与民办高校之间公平竞争来说，有时看似一视同仁，实际上对民办高校是不公平的。比如，政府在审批民办高校与公办高校时，尤其是在民办高校的建校初期，政府应站在采取鼓励和支持的角度给予必要的扶持，对设置标准较公办高校应具有灵活性。这里，似乎可以说，公平对待所提倡的平等，追求的是质而不是量的平等。因此，确立公办与民办高校公平竞争环境应考虑到以下因素：其一，民办与公办高校目前不是处于同一起跑线上，公办高校是强势群体，也是现行教育政策的既得利益者；其二，民办高校与公办高校的竞争应体现在办学特色和形成自己的个性上，不是体现在民办高校一味地模仿研究型公办高校的办学模式上；其三，政府作为所有利益主体或利益的代言人，总体上应关注并致力于改变处于弱势民办高校地位，缩小民办高校与公办高校之间的差距，而不是加大这种差别和竞争的非公平性。
教育公平的差异性原则即根据具体情况区别对待，表现为教育资源分配时的差异性。它反映的主旨是“不同情况不同对待”的原则，即教育资源的分配不是平均或平等分配份额，而是要求在情况特征和待遇要求之间寻找平衡点。目前我国民办高校相对于公办高校而言，属于弱势群体地位是不争的事实。正如劳凯声教授认为：“对在教育中处于不利地位的受教育者采取补偿性措施，以补偿由于其不利地位对其所造成的教育损害。这一要求有两个方面：一是对于教育实践中现实的机会不平等和过程不平等进行补偿；二是通过教育系统对受教育者因财富、出身、社会地位、文化背景等因素所造成的差异进行补偿。”政府的重要权利和义务之一是应当建立有效的高等教育弱势补偿扶助制度。当然，建立弱势补偿扶助制度不等于保护落后，在保证办学质量的基本前提下，弱势民办高校存在的问题应当格外受到关注。在公共资源的分配中须对民办高校给予更多的关注，通过某种补偿使民办高校处于一种平等的地位。即补偿性标准建立在对现实的差异性或不平等认识基础上，教育公平要求给那些处在劣势的民办高校以一定程度的补偿，最终达到缩小民办高校与公办高校之间差距实现结果平等的目的。
三、教育弱势群体补偿在我国公办、民办高校公平竞争中的体现与应用
公平竞争作为一种理念，也是我国公办、民办高校在发展过程中对政府提出的一种价值规范。从实质上说，我国公办、民办高校公平竞争的实现不仅要以公平为条件，公平本身同时恰是竞争之必然结果，而且竞争越是发展，公平就越可以得到充分的体现。我国公办、民办高校公平竞争能否得到实现，二者在教育资源配置、教育政策扶持等方面，国家对民办高校与公办高校是否能同等对待或积极的“区别对待”。实际上，在建校、招生、学费、办学层次提升等方面，国家和地方政府对民办高校体现并应用了积极的“区别对待”。
民办高等教育发展初期，国家和地方政府对民办高校的办学资金、专任教师、校园面积、建筑面积、图书量均没有定量的要求。对未达到设置标准的可以申请筹办，筹办阶段的民办高校可以招生，以至于出现了“当年投资，当年见效，当年招生，当年回报”的民办高校，甚至还出现了先招生后报批的情况：1983年秋季，教育部甚至答应某些民办高等学校在尚未办妥审批手续的情况下，可以先招生开学，而后视情况补办审批手续。这反映了国家对民办高等教育发展的一种积极的“区别对待”。20世纪80年代初期民办高校数量仅有三十余所，而20世纪90年代中期民办高校数量升至一千二百余所即是佐证。如单从早期的民办高校的设置这一点来看。办学初期宽松的政策环境，国家和地方政府并没有刻意追求民办高校与公办高校的“一视同仁”，政府对民办高校并没有严格用公办高校的刚性尺子去衡量、约束民办高校，而是采取了鼓励、在发展中完善的积极的“区别对待”政策。2000年高等职业学校审批权下归地方后，地方政府结合本地区民办高等教育发展的情况。在审批和核准民办高校正式建校方面采取了较为灵活和相对宽松的条件。比如，在厦门市，因其土地资源极其稀缺，有民办高校虽没有达到规定的校园面积或长期租赁的校舍，但福建省政府还是采取积极的“区别对待”政策予以批准，使之正式建校。
在招生方面，民办高校实际上并没有因为与同类同级别的公办高校具有同等的招生政策而受益；相反，民办高校统一招生、统一录取的方式在一定程度上削弱了民办高校自身的优势。对实施学历教育的民办高校，地方政府对民办高校的招生采取了一些积极的“区别对待”政策。比如，2001年上海市对民办学校不设录取分数线，允许各校自主确定录取分数线，实行降分录取的办法。2003年内蒙古自治区采取了凡考生报考民办高校的人数大于计划录取人数时，即扩大招生指标。山东采取由各民办高校在最低录取线上可自主组织生源，再由招办统一办理录取手续。湖北采取对民办高校降分录取政策。32005年北京、上海两市对民办职业院校实行有一定比例的提前自主招生。江苏省2005年开始对未完成招生计划的民办高校，采取适当降分的录取办法，允许部分民办高校试办预科班，即对民办高校实行的“注册入学”政策。从这个角度而言，对民办高校的招生与录取，地方政府并未只限于与公办高校的一视同仁。
在学费制定方面，民办高校学费的收取标准和办法经历了由“省、自治区、直辖市教育行政部门会同有关部门共同制定”到由“学校制定，报有关部门批准或审核并公示的”的权力下放过程。在学费的制定过程中，民办高校学费的制定并未与公办高校一样受国家统一收费的强制性限制。民办高校的学费明显高于当时公办高校的收费标准，有的甚至是当年公办高校的2倍或2倍以上。相对宽松的民办高校学费的制定，为民办高校发展提供了宝贵的办学经费，相对公办高校而言，政府在对民办高校学费制定方面同样也表现出积极的“区别对待”政策。
对于民办高校办学层次的提升，2006年教育部出台教育政策，高等职业学校原则上不升格为本科学校。而对民办高校则又规定，民办高等专科层次的学校，在办学条件较好、教育质量较高、毕业生届数超过三届以上，符合地方经济社会发展和高等教育事业发展的实际需要，可以在原有资源基础上申请组建本科学校。2007年上海市教委发也发出通知，原则上不受理高等职业学校升格为本科学校的申请。同时又表示，对于民办高等专科层次的学校，若符合一定条件及地方经济社会发展和高等教育事业发展的实际需要，可以在原有资源基础上申请组建本科学校。2011年5所民办高校获得研究生培养资格，在表明部分民办高校的办学质量得到认可的同时，也体现了政府正推进公办、民办高校公平竞争。相对与公办高校而言，国家和地方政府都对民办高校采取了积极的“区别对待”，并没有追求二者形式上的一视同仁或平等对待。
四、结论与建议
第一，民办高等教育发展初期，我国公办、民办高校公平竞争状态的形成受当时国家大的政治与经济环境所制约。不能笼统地认为，民办高等教育在发展过程中受到了不公平的对待，被迫在教育市场中参与不公平的竞争。因此，我国民办高校在发展过程中遇到一些所谓的非公平竞争，首先这是人们的一个思想观念问题，不能过分指责国家或地方政府对民办高校发展过程中所起的某些不主动或消极作用。
第二，对于我国公办、民办高校公平竞争，民办高校并非一直处于竞争的非公平状态。在民办高校的设置、民办高校的招生、民办高校的学费制定、民办高校办学层次提升等几个关系到民办高校生存与发展的根本问题上，国家和地方政府在教育政策制定和实际操作、应用上，没有追求体现教育公平的民办高校与公办高校一视同仁或平等对待，而是对民办高校采取积极的“区别对待”。因此，目前和今后一段时间，面对我国民办高校生源危机，在民办高校招生、学费制定、办学层次和办学质量提升等诸多方面，地方政府应对民办高校继续采取更加积极的“区别对待”。如允许民办高校全面实施自主招生或提前招生，对民办高校的评估强调民办高校的办学特色而非办学规模。
第三，教育弱势群体补偿视角下，对于国家和地方政府经济资助公办、民办高校的教育公平问题，由于我国各地方经济发展不平衡，可从一些经济发达的地区做实验，对有条件的地区如广东、北京、上海、浙江、江苏等率先制定经济资助民办高校的教育政策，明确享受经济资助的学校应具备的条件和获得资助的途径、方法，亦可借鉴我国台湾地区资助私立高校的经验，针对民办高校的发展情况进行专项资助，如实验室、图书馆、学生活动中心、学生宿舍等专项建设。对民办高校的教师进行专项资助，如补助教师培训(国内、国外的培训)、提升学历部分费用，对教师的社会保障予以资金保证，对学生的奖(助)学金、助学贷款等进行专项资助。