摘要：我国城乡基本公共服务在基础设施、公共卫生、基础教育、社会保障等方面存在巨大差距，而导致这一巨大差距的深层原因包括国家城乡梯度发展战略、重发展轻服务战略、市管县体制以及政府间事权与财权的不合理配置。因此，应通过确定城乡统一的发展战略、推行公共服务的执政理念、理顺政府间事权与财权的配置等途径，逐步实现我国城乡基本公共服务供给的均等化。
关键词：城乡基本公共服务；均等化；市管县
中图分类号：F299.24 文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2012)02-0066-03
一、我国城乡基本公共服务非均等化的现状
(一)城乡基础设施不均等
基础设施水平完善程度直接影响到一个地区的经济发展和生活水平。我国城乡之间基础设施的差异明显，城市公路网络发达，交通便利，供水供电设施完善。而农村普遍存在基础设施落后状况，表现为：饮水方面：水利部、发改委、卫生部2005年发布的农村饮水安全现状调查结果显示：我国农村的供水设施以落后的分散供水为主，其中浅井供水占67％，集雨工程占3％，引泉占9％，直接取用河水、坑塘水的占21％。全国农村至今还有部分人口饮水不安全。道路方面：第二次全国农业普查结果显示，到2006年末，全国仍有17％的自然村没有通公路，大部分农村至今没有通公交或公交线路单一。用电方面：农村电网薄弱、设备陈旧老化、低压线路年久失修，在节假日用电高峰期，部分村庄经常停电。2006年末，全国近20％的乡镇没有完成农村电网改造，2％的自然村甚至还没有通电。
(二)城乡公共卫生服务不均等
城乡公共卫生服务不均等首先表现在卫生费用的投入上。我国城乡卫生费用一直存在巨大差距，这种差距在最近几年越来越大。2005年城乡公共卫生费用之差为3951.2亿元，2006年为4506.1亿元，2007年为6363.5亿元，到2008年二者之差则达到7974.7亿元。我国城乡卫生费用的差距反映在个人身上也非常明显，2008年，我国人均卫生费用城镇为1862.3元，农村为454.8元，城镇为农村的4.09倍。在医疗设施方面，我国农村的卫生所和医务室不仅规模小，而且数量少、设备旧。2009年，全国农村卫生机构拥有万元以上医疗设备的总价值仅占全国总价值的5.5％。2009年，城镇居民每千人拥有的医院和卫生院床位数为4.31张，而农村居民每千人拥有的医院和卫生院床位数为1.05张。
(三)城乡基础教育不均等
城乡基础教育不均等首先表现在城乡基础教育投入上。我国城乡中小学生人均预算内教育经费差距一直呈逐年扩大趋势。2000～2009年，城乡小学生人均预算内教育事业费之差从157.22元增加到359.68元，城乡初中生人均预算内教育事业费之差从212.18元增加到531.98元。费用投入上的不均直接决定了城乡基础教育办学条件的差距，2006年全国普通小学生人均拥有固定资产值城市是农村的1.85倍，普通初中生人均拥有固定资产值城市是农村的1.69倍。2006年全国85％的中小学校舍危房在农村。由于农村教师待遇差，生活条件艰苦，高学历、年轻的教师都不愿意到农村教书。
(四)城乡社会保障水平不均等
我国社会保障制度的核心内容是各类社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。2000~2007年，城市养老保险覆盖人数呈逐年快速增加趋势，而农村养老保险覆盖人数一直很低且呈现逐年下降的趋势，到2008年下降趋势才得以改变，但城乡覆盖人数差距依然很大，2010年，全国城市居民参加基本养老保险的人数达25707万人，是全国农村居民参加基本养老保险人数(10277万人)的2.5倍。从2003年开始，我国开始新型农村合作医疗的试点，随后农村中参加合作医疗保障制度的人数大幅增加，但保障水平仍显著低于城市居民。2007年，我国开始全面实施农村最低生活保障制度，尽管农村享受最低生活保障的人数有了大幅增长，但城乡保障水平差别依然很大，2010年，全国农村低保平均标准为117.0元／人、月，农村低保月人均补助74元，而全国城市低保月平均标准为251.2元，城市低保月人均补助189.0元，两项标准，城市分别是农村的2.15倍和2.55倍。
二、造成城乡基本公共服务非均等化的深层原因
(一)国家城乡梯度发展战略
新中国成立后，由于经济和社会资源匮乏，为了快速发展经济，我国选择了“先工业后农业”、“先城市后农村”的梯度发展战略。应该说，选择这种发展战略在当时有现实的合理性。在这种战略思想引导下，我国长期实行“以农补工”、“重城轻乡”的二元经济社会政策。国家通过工农业产品价格剪刀差和财政税收收支差等多种形式，提取农业剩余支持工业资本积累及城市建设。与此同时，在公共服务的提供上也采取了城乡有别的供给体系，城市公共服务资金有政府财政作保障，而农村的公共服务则主要靠农村和农民自行出资或出力解决。如，2005年，城镇社会福利支出中政府投入占比(21.82％)远远大于农村社会福利支出中政府投入占比(5.26％)。
(二)重发展轻服务战略
改革开放以来，我国采取了以经济发展为中心及相应的政府投资拉动型的经济增长模式。在这种模式驱动下，各级政府将更多的精力和财政支出用到了经济建设领域，而用于公共服务方面的投入则相对不足。如，多年来政府在公共卫生方面的支出长期偏低，费用的主要承担者是个人。由于各级政府投入在公共服务领域的财政支出总量不足，再加上城市偏向型的支出结构，使农村公共服务供给长期缺乏，与城市的差距自然也越来越大。
(三)市管县体制
在我国宪法中没有得到确认但已成普遍现实的市管县体制，其最初目的是以城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，然而在以经济建设为中心和GDP指标考核引导下，地级市和县乡之间的关系由纵向领导关系逐渐演变成横向竞争关系。市级政府和县乡争资金、争资源、争项目、争土地。市级政府往往利用中心城市优势参与市场竞争，在财税征管和经济管理权上钳制县乡的发展，使其在竞争中处于劣势地位。一些经济基础薄弱、本级财力很小的地级市，更是存在过度依赖县乡的现象，出现了所谓“市压县”、“市卡县”或“市刮县”的局面，阻碍了县域经济的发展，造成县乡财政困难，根本无力提供相应的公共服务。
(四)政府间事权与财权的不合理配置
长期以来，在农村公共服务的责任划分上，我国中央政府和地方政府之间的责任划分不尽合理，在交叉事权的划分上更是比较模糊，难以清晰判断事权归属。更严重的是，1994年分税制改革后，出现了“财权和财力层层上收，事权则层层下放”的现象。一方面，在税种划分上“重中央轻地方”，主要的、易征收的税种归中央财政，零散的、征收成本高的税种划归地方财政。在地方，省级 政府和市级政府同样选择财政权层层上提，压力下压。据统计，目前拥有占全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20％左右。另一方面，中央政府把过多的事权下移给地方，而地方政府又参照中央的做法，将事权层层下移，导致大部分农村公共服务最后都要由基层政府来提供，但是基层政府的财政自主权及财力都极其有限，没有足够的能力为农村提供完善的公共服务。
三、推进城乡基本公共服务均等化的途径
随着经济的高速发展，我国已经积累了雄厚的财力，这为调整我国的发展战略，逐步实现城乡基本公共服务均等化提供了坚实的经济基础，因此，应通过多种途径，推进城乡基本公共服务均等化步伐。
(一)确定城乡统一的发展战略
国家要从宏观战略上认识到统一城乡发展，实现城乡基本公共服务均等化的重要性。实现城乡基本公共服务均等化的政策，不能仅停留在对制度进行边缘性的修修补补上，而要从国家长治久安的战略高度，做出整体性、系统性的制度设计；不能只喊口号，而要有实际的行动；不能运动式的刮刮风，而要持续推进。当前，要积极实施“工业反哺农业、城市支持农村”战略，改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，要逐步取消“剪刀差”的做法，农产品及农村资源要运用市场机制给予定价。政府要通过支农投资、财政补贴以及税收减免等政策向农业注入资金，调整工农业利益分配格局，统筹城乡经济社会发展。同时，要打破城乡有别的公共服务结构，建立城乡统一的公共服务投资体制。
(二)树立公共服务的执政理念
各级政府要改变重发展、轻服务的发展战略，树立以公共服务为主导的执政理念。在推进城乡基本公共服务均等化进程中，要调整和优化财政支出结构。财政支出要从“经济建设型财政”和“行政管理型财政”转向“公共服务型财政”。一方面，在经济建设领域更多引入市场力量，发挥市场对资源配置的基础性作用，政府要进一步减少直至退出对一般性竞争领域的直接投入，财政支出要不断向基本公共服务领域倾斜。另一方面，要降低行政管理费用支出。通过完善政府预算制度，增加政府预算的刚性约束，使政府支出透明化、制度化，减少政府支出的隐蔽性和随意性，从而从源头上降低行政费用支出，将更多的财政资金用于提供公共服务上。
(三)理顺政府间事权与财权的配置
首先，要根据农村基本公共服务的性质及受益面，合理明确地界定中央和地方在农村基本公共服务供给方面各自的责任和范围。受益面广、外溢性强的基本公共服务，主要由中央和省级政府提供；而受益面小、外溢性弱的基本公共服务，由省、市、县政府共同提供。其次，要根据财权和事权相匹配的原则，赋予与各级政府供给责任相适应的财政权。要重新划分中央和地方的征收税种；调整资源税征收方式，变从量计征为从价计征；逐步赋予省级政府自行发债权。最后，要进一步完善省以下财政管理体制，积极推进省直管县的财政管理体制改革，省直接把转移支付、财政结算、项目审批、资金调度、债务管理等权限“下放”到县，提升县的经济自主权及财政实力，增强基层政府提供公共服务的能力。
(责任编辑：晓轩)