[摘 要]借债筑路作为20世纪初叶利权回收运动的对立物，是清政府交通主管职能部门――邮传部的一项政策。此中，存在着明显的以夷制夷的意图，并取得了相当的成就。但是，成就的背后是失误，这最主要的是体现在经济领域。总体看来，借债筑路政策乃当时中国的必然选择。
[关键词]邮传部，借债筑路政策，以夷制夷
[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2012）04－0017－11
近代铁路的建设，资金是制约其发展的瓶颈之一，借洋债作为一种应对，其出台就是这种客观现实的自然结果，但是“自刘铭传倡借债筑路之议，为众论所尼，借款修路，遂为当时所讳言。故卢汉建议之初，犹以部帑为请，未敢昌言借洋债也。借洋债自津卢、关内外铁路始。”[1] (p.4437)邮传部成立后，借债筑路作为一项政策，其影响显得尤为突出。
一、邮传部的借债筑路活动
光绪三十三年（1907年）底，陈璧任邮尚时，其借债思想处于游移之状态。一方面，他认识到：“其官办之路前因借款时折扣太重，及累年镑亏过巨，以致资本不充，工程迟缓，尤当早图补救，藉善将来。”其补救之策是“息借商款，或仿直隶办法募集公债”，这样，“无合同续借洋债之吃亏，有早日完工获利之成效”[2]。与此同时，陈璧又“拟借外债一千万两，已缮具说帖交各枢臣核阅，其大旨略谓本部……统计需一千万两之谱，非借助外款不足以资挹注”[3]。次年九月，陈璧上《拟借款扩充交通要政片》，指出：“惟是国内官款民款既已供不给求，则借本之说又必须取于国外。”并称：“此次汇丰汇理所借款项正折内声明不索管理权、查账权、用人权，实与自办公债无异，即以利益而言……此项息率即就交通银行所得之六厘官利，计已赚利七毫三丝有零。”[4] (p.755)陈璧之所以思想坚定，与京汉赎路有关。
徐世昌早在东三省总督任上时即有借债主张：“非筹借巨款，亟图补救，恐无立足之地。”故拟借外债三四千万两，以发展实业，抵制日俄强邻[5] (pp.1830~1833，471~474)。但他反对地方私借外债，要求清廷“照会有约各国嗣后不得与蒙藩自行交涉以合公法”[5] (pp.875~882,1123~1124)。到邮传部尚书任上时，论及兴筑云南铁路，因部款支绌，徐世昌奏称：“舍借款外实无他项可提。”[6] (p.564)对于四国银行团借款，徐持赞同态度，究其原因，乃是由于“民款不足，万难给予商办，若不借外款，将来路事无成，贻误大局”[7]。在力主借债的同时，徐世昌还注意到还债问题，他“以国民皆竭力提倡筹还国债，而政界居最高地位，反无人提倡此举实属有限。日昨与各堂会议，拟将京张、京汉、京津三路盈款提出数成，捐入国债会内，以为政界之倡”[8]。徐世昌主张借外债，但亦不排斥公债。“徐尚书因本部应办路电等政甚多，筹款殊觉不易，仍拟查照奏章，发行公债，以资把（挹）注”[9]。
宣统二年（1910年）八月，为应备资政院开议需要，邮传部特拟订借款办路说帖：“本部四政，现惟路政为最繁，然以各国铁路相衡，我国路线之待修者，正复不少，此其故不在路政之不发达，实在财政之不足挹注也。欲救其弊，舍借款办法目前实无良图。从前契约失败，约分两端，一曰伤权，一曰损利，伤权起于抵押，损利起于折扣，是为两害。因抵押侵及用人，而权更伤，因折扣并及购料，而利更损，是两害复成为四害，毋怪上下之惊疑也。苟于契约中去其伤权、损利两弊端，则借款未始救时之策，故借债办法首在慎择所筑之路，尤在慎选用款之人……以现今腹省军政、财政情形揆之，不但设施尚非其时，即筹度亦无从着手，此在办理之有秩序，而缓急操纵则存乎其人矣。”[10]十一月，陕甘总督主张借款修甘肃、新疆铁路，邮传部赞成之[6] (pp.804~806)。
盛宣怀赞同借款筑路政策，他说：“借款修路，始于京汉京奉两条干路，如今都是很赚钱的路，于主权毫无损失。”[11] (p.205)到宣统三年邮尚任上时，“盛宫保主张借正金银行巨款，并向四国磋商借款一事。吴郁生侍郎及泽公均不甚赞成，惟盛宫保坚以铁路用款不敷，非借债不足接济，况开海清徐铁路虽已开工，而款仍无着，新币铸造亦无的款，倘不借外债，势必使一切要政均置不办。”[12]论及盛宣怀借款筑路的思想渊源，他不仅主张速造铁路，且有国家速富的意图[13] (p.156)。而就影响盛宣怀的外在因素言之，一为郑官应，二为马建忠。宣统三年三月，郑官应函盛宣怀道：“窃闻法、俄、英、德、日五国有瓜分中国之议，惟美国出而反对。我政府亟宜借美款，赶筑铁路、多设制造军械厂、聘工师、选将才、练民兵，以御外侮。时势危急，非振兴实业，多设学堂，标本兼治不可。若云借外款之祸烈于兵祸，将如埃及，似是敌人离间之语。恐因循延至瓜裂之时，欲借不能，悔之晚矣。”[14] (p.1006)马建忠亦主张借债筑路，“用洋人之本，谋华民之生；取日增之利，偿岁减之息”[15] (p.21)。且另著《借债以开铁道说》，详加阐述[15] (pp.24~29)。郑官应、马建忠二人与盛宣怀的关系开始于中法战争之后，盛经营轮船招商局，以后在企业经营上，他们的关系颇亲密，“由此可以推知马建忠、郑官应等的思想对盛宣怀有影响……换言之，盛宣怀采纳他们的思想而实行”[11] (pp.8~9)。
在外债管理方面，邮传部在宣统二年制订有《外债条例》，共分五条：一、严禁抵押。“按以路作抵，路线所至，国权随之，此通论也”。二、严禁折兑。“宜按照欧美市场常息，以平价发行为宗旨”。三、保留伸缩偿期之权。“不确期之债，可以伸缩自由……宜以不确期为宗旨”。四、严禁居间者之垄断。“此后募债，宜以直接或间接发行为宗旨”。五、保留用人购料之权。“宜载明外债事为债务关系，不及其他”。“以上五大原则，实为外债条例之要旨，凡埃及、波斯之所以亡，以其昧于此，瑞典、脑威之所以藉外债成路者，以其明此也。故本部宗旨，（第一），认非起募外债，分别缓急，筑造全国之路，不足以济危急。（第二），认非本此原则，迳由本部订立条例，以为募债之标本，不足防流失而杜后患焉。”并附说明书道：“其他细目，即由本部自定，此后即准此标的以为呼召焉。”[16]对于地方借款，邮传部规定“不准以路矿作抵”，并“通咨各省实行”[17]。
光绪三十三年邮传部成立之初，其借款情形如下（见表1）[18]：
二、以夷制夷的企图
1908―1911年间铁路外债合同比之前后都对清政府有利，那儿邮传部在此中起了什么作用？在今天看来，此乃邮传部借债筑路政策所蕴涵的以夷制夷意图所导致的结果，这方面表现最突出者，一为徐世昌，二是盛宣怀。
徐世昌的以夷制夷思想的产生，与其东三省总督阅历有关。当时东三省处于日俄两大之间，所以他在离任赴邮传部尚书时提出：“外债之借……欧西公司之所输入，皆应议定办法。”[5] (pp.1790~1791)引进欧洲资本，有明显的借欧洲来抗衡日俄的意图，在这里，以夷制夷与引进外资是一个相关联的连环。至于开放主义、联合政策，都是围绕以夷制夷这个中心来展开的，正如徐世昌所说：“东省为日俄分据之场，若不借欧美以为抵制，则虽开商埠各国断无挟巨赀争商务之思想。”“以东省论，非联合欧美不足以抵制日俄。然或为商务之发生，或为债务之关系，或牢笼其富商大贾，予以相当之利益，使其投大赀本于东省，或利用其专门学术，使备顾问而藉保主权。”[5] (pp.1794~1798)后徐世昌出任邮尚，其对东北等地引进美、英资本筑路计划是持赞同态度的，并与司戴德保持联系[20]。对此，朱尔典在其向英国外务部报告中亦叹称：“中国正尽一切努力，以力图挽救东三省，实在令人感动。”[21] (p.250)
盛宣怀亦主张以夷制夷，他曾上书张之洞道：“据怡和、汇丰言俄欲由旅顺造路至承德、热河直达京都，英以碍榆营借款诘俄，俄答以不背新约，现尚相持。窃恐英、俄说合，则宗社危矣。有无离间两大之策，以救危机。”[22] (p.768)出任邮尚后，盛宣怀力主“利用外债以救瓜分……盖谓外债愈多，则列强各有顾惜，而瓜分必可牵制，如欧西神圣同盟未能剖割法国者，良以此也。”[23] (p.531)至于四国借款，“俄日报纸，群起反对”[24]，究其原因，实乃其以夷制夷的作用使然，正如日本舆论所道：“今回美国所主唱之四国借款，于日俄之势力范围，全然蔑视”，“实为日俄两国在满洲所有之优越权不安固之原因”，“是中国采用列强均势之意义，已无可遁”[25]。
如何评价邮传部利用借债筑路来推行以夷制夷之策，此中关键是当时的清朝政府有没有实行该政策的空间及可能性。应该说，这种可能性是存在的，这是列强的矛盾冲突所致。
列强对华投资可分为两类，“一为政治经营，一为经济经营，二者其投资则一，其性质实殊。前者意在张势力、便军事，含有侵略之意，后者则为本国商民图放贷之所，意在图利，而无包藏祸心之谋”。“若全无分别，一言外款，便一律视为敌兵已至，则又何以异于杞人之见也耶”[26]。清末列强对华政策，总体上有一个从军事牟利到经济牟利的转变，彼此之间的冲突主要体现在对华借款的竞争方面。以锦瑷铁路为例，日本就与英、美产生矛盾，驻华公使伊集院在致小村外务大臣电中道：“如英、中两国就本计划达成协议，要求日本予以同意时，我方如提出异议，势必引起英国舆论界之不满而招致契罗尔所忧虑之结果，故本案实系非常棘手的问题。”“对于以司戴德为先锋的美国对满洲正在进行的活动，将会获致如何成效暂且不论，但他们的态度自初就疏远我们，甚至企图压倒我们，无论如何也看不出想同我们接近和融洽。”[27] (pp.92,104)英美与日本的矛盾为清政府提供了一个以夷制夷的机会，清政府利用列强矛盾以制衡的意图，日本外务省在《满洲铁路中立问题经过概要》中说得很清楚：“当时中国政府所以决定采取承认锦瑷铁路预备合同的方针，不难想象，其策略是：由于美国提出了关于满洲铁路的建议，便想用以取得英美两国的好感，以控制日俄两国势力，这不外是中国在列强争议之间企图侥幸而采取的以夷制夷的一贯策略。”[27] (p.205)只可惜由于载沣的懦弱等原因，结果导致锦瑷铁路计划的夭折[21] (pp.115~120)。至于四国借款问题上英、美、德、日彼此之间的矛盾[23] (pp.460~467) [28] (p.55)、英、法争逐贷款云南铁路[29] (p.1115)等，都反映了列强在对华铁路贷款问题上的竞争与对立。
列强的竞争态势，对于清政府而言是机会大于挑战，“若中国果能政治自主，则取舍在我，甚或可获低利贷款”。[30] (p.437)还有论者说：“在甲午以后，虽在各国压迫之下，与我朝野的觉悟而开始大举外债筑路，然假使当时自己对于全盘计划有先后缓急之图，对于各国能了解其经济背景以及材料与技术之所长，洞悉各国间彼此利害竞争之所在，而谋一对策，则虽同有国际义务的约束，与外债的负担，而我的成就或不止此。即退一步而论借债筑路既成定局，倘使我自己争气，举国上下忍辱负重，了解铁路创建的艰难，而善为爱惜运用，则债务之桎梏虽重，自有解除之一日。”[31] (铁路p.200)
事实上，以夷制夷之策也确实取得了一定的成就。袁世凯曾拟以关内外铁路余利充京张路款，“唯关内外因有英国债款关系，英方以提用余利则京张工程须由英人主持。事为俄国所闻，以我早有长城以北铁路不得由他国承办之默契，出而反对。嗣由我与英方商定协款办法，声明由中国工程师主持，不用外籍人员，以示与他国并无关系，而杜俄人籍[藉]口。”[32] (附编pp.29~30)至于长江流域，“由于国际矛盾的存在，英国要独占长江流域铁路建筑权益的梦想，严格说来，并没有完全实现”[33] (p.279)。而“粤汉川路合同条款的改善，既由于民营运动的威胁，与英德的彼此激烈竞争，亦大有关系”[34] (p.133)。有文称：“中国铁路的对外关系是异常复杂的，世界各国，恐怕无一国受过这样的亏”，导致这一结果的原因之一是“清政府的应付失策，运用以夷制夷策略，使形势愈趋复杂”[35] (p.274)。将路亏简单归因于以夷制夷，如此立论难以令人信服。
邮传部通过借款筑路而以夷制夷，这一意图或策略的实施，并非孤立之举，如东三省总督锡良就主张借美国资金以求均势，清政府当时的出使大臣亦主张速定联盟政策[6](pp.688~689,472~473,998~999)。
三、邮传部的失误
在借款筑路问题上，邮传部尽管取得了相当的成就，但也确实存在许多不足。以往论者在谈及这一问题时，较多地从否定的立场出发，从政治角度予以批责，即使触及经济内容，也是由政治引发而至。其实，对于晚清时期借款筑路，我们应该不仅仅从政治角度，还要从经济角度来分析思考。19世纪70年代丁日昌修铁路借债，外商要价就很高[36] (p.70)，于此可知，即使是在纯经济的考虑下，我国也会有相当损失的，这与弱势、有求于人的地位相对应。所以，单纯的政治性批判不足以使我们对存在的问题有更为清晰的把握。清末所采取的铁路发展政策，就其效果而论自不能与美国等类比，究其原因，则与当时清政府的政治环境：列强群伺、不平等条约的束缚等，有相当之关系，因此，不能仅仅停留在指责、抨击列强的范围里，而是要反思历史，即探究在那样艰难的困境中，如何去发展经济，发展交通事业，至于其不成功的地方，则要追究政策本身及政策执行者的责任、错失。20世纪90年代以来学界尽管对借债筑路予以了相当的肯定，但也只是就经济成就立论，经济方面的问题似有漫忽之嫌，试想，清末借债筑路的效果，“铁路事业较诸前期进展良多，然比之他国仍然望尘莫及，资源并未大量开发，而利权则丧失很多，是否得不偿失，宜有待于史家的考究”[33] (p.52)。出于对过去极端否定的愤慨而极端肯定，或由政治否定到经济肯定，都没有太多意义。此外，也不应简单地罗列欧美国家初期发展铁路借用外资等之类情事来证明借款筑路，因为美国和中国的国情有许多的不同，可类比、推论较少。当时借债的国家很多，“英国筹民间善后之银岁借一百五十兆至百七十五兆佛朗，其印度债款至三十兆，新金山债款一千一百兆，率皆用制铁道，而法与意大利诸国修治铁道之费，称贷数千兆，下至弱小如秘鲁，铁道之费借诸欧洲，亦至三千二百万金磅，贫瘠如都尼斯亦借至十万金磅，而土耳基与埃及诸国无论矣。”[37] (p.93)这里需要问的是：世界上有哪些国家是通过借外资兴修铁路进而发展、富强起来的呢？哪些国家是因为借债筑路而反受其害的呢？前者的例子是瑞典、挪威，后者的例子是埃及、波斯，既然有成功，也有失败，那么类比以论证反不如从其本身来梳理头绪，更能得出客观的结论。
邮传部在借款筑路方面的不足，从经济角度看主要表现在以下几个方面。
首先，有无外债政策乃一国财政健康与否的标尺，“因外债之利用必须有整个的政策，利息之高低，期限之长短，用途之分配，实在须依据国内财政状况而定”[34] (p.113)。邮传部借款筑路，尽管在宣统二年也制订了“外债条例”，但给人的感觉总有点盲目性大于计划性，无序性大于有序性，连条例的制订也有点应付资政院的色彩，且执行与否、效果如何，尚待商讨。有人指出：“我国以前瞢于借外债之害，遇罗掘俱穷时，则贸然向各国借款，已而各国，亦遂利用此借款之机会，而别索种种之权利，尔时当轴者，亦遂漫应之。”“某愿自今以往，我国上下，对于一切应办事，俱以审度出之。”[38]盲目、无序性借款，直接导致利权丧失。联想到此前19世纪末为偿还甲午赔款而急借的英德外债，其折扣竟然是惊人的八三扣，如果再考虑到“镑价日增”的因素[13] (p.148)，因无序、盲目所导致的利权丧失，数目触目惊心。
清末筑路借款量究竟是多还是少呢？这是一个见仁见智的问题，如果我们试着从外资与内资的比例来看，则似可窥见问题的端倪。以光绪三十三年官办铁路资本结构为例（见表3）[39]：
光绪三十三年官办各路如京汉、京奉、沪宁、正太、京张、汴洛、广九、萍昭、道清等，其官款、借款、商家附款、杂款数目中，借款最多，官路主要是靠借款发展起来的，即所谓的借款筑路[40] (pp.30~31) [41] (pp.184~185,190)。借款一枝独秀，且大大超过内资，不成比例，这是非正常状态的错位，毕竟，借款的准则是量力而行，乃不争的事实。刘锦藻说：“外债非不可借，先量内力，否则路之利不敌债之害也。”[42] (考11158)邮传部借款筑路未能做到量力而行，企望速造铁路，反映了近代国人的性急心态[43] (pp.235~237)。高速发展或循序渐进问题，是我国铁路发展所必须做出选择的，应该说，邮传部选择的是前者，这与当时的救亡危局不无关系。总体看来，清末铁路应该说还是比较快的，这与外债有关。我们现在的问题不是指责清末铁路建设的速度缓慢，而是要理性阐释高速发展下所产生的相关联问题。因为这是外债主宰、民族资本弱化下的高速度。
当然，在当时的中国，并没有一个完全没有争议的可供选择的方案，而更多的是利弊并存、取舍艰难的双刃剑。但是，邮传部忽略国内资金挖潜问题依然是难辞其咎。在我国铁路建设中，邮传部在内部资金的挖掘方面应该说有许多工作没做好，其最突出的是发行公债不力。“铁路公债之额，虽叠次增加，犹不足以为病也”[44]。宣统初年，“日本已开通之铁路约长五千二百英里，所投资本总额约五万万圆以上，此等巨款中最初筑造京滨、京神两线路一时借款二百万磅外，其余皆赖本国资本，未曾借锱铢外债，而所以有如此好成绩者，不外左之三原因：（一）最初择国内最繁要之区，敷设铁路，使民间知效用之便与利益之多。（二）为节减资本计，敷设之初，务使设备视乘客运货之增进渐次增筑改良。（三）官民竞相努力于营业方法之改善，以图收益之增加，是即铁路而能按其国之情形，而经营方法合度，则所需扩张之资金，自有产出之力，可断言也。”[45]此外，日本政府补助利息，奖励铁路筹集资金，也起了推动作用[46] (pp.777~778)。尽管日本与中国国情不同，但清政府内资的筹集的确太少。
其次，就借款效率而言，刘锦藻指出：“闻天津、德州一段已将英德借款糜尽，以五百万镑之资，筑百四十英里之路，平均三十万成一英里，殊骇听闻。”[42] (考11119)沪宁铁路“单线每一英里须二十二万余元”，而日本四大干线“其建筑费在其半额以内”[46] (p.781)。美国在第一次世界大战以前利用的英国资本虽然约为中国铁路外资的二十倍，但美国筑成的铁路长达252000英里，却为中国筑成的不足六千英里铁路的四十多倍。这样一来，中国铁路网的完成遥遥无期，我国蕴藏丰富的资源自然无从开发，工业化的成绩自然非常之坏，从而生产力低下，缺乏把铁路外资转化为本国资本的能力[33] (pp.89~90)。中国为什么缺乏通过工业化将外资转化为内资的能力？这与外资的用途有关。宣统三年二月，邮传部借日本正金银行金币一千万元，其用途是归还度支部官款[47] (pp.384~391)，借外债还内债，借款效率可想而知。对于四国银行借款，沧父著《利用外资与消费外资之辨》一文，批评道：“今兹所借数万万元，问其用途，则曰整理币制也，推广铁路也，振兴实业也，苟惟名而已，则谁复能訾其非者？虽然，谓政府得此款而果专以用诸此途，畴能信之？即曰专用矣，而谓其遂足以举生产之实，又畴能信之？是故言整理币制，则币制局、造币厂增许多差缺、增许多支销名目已耳；言推广铁路，则邮传部堂属欣欣向荣，督办、总办诸大臣纷纷并起，而无量数之失职冗员延颈以待泽己耳；若夫振兴实业之名号广泛、尤便舞弊者，更无论矣。……所借之资，不期月而消费以尽，其结果与投诸不生产之途等。”[48]这一评论当然有所夸大，但却道出了问题的关键，就是借款的用途。有论者说：“借外款筑路，倘能善为管理，使路收不至移作他用，则不但可以以路养路，并可以以路筑路，京张成例实为最著。”[31] (铁路p.245)
同时，再论借款所筑铁路的效益。铁路的功能，固然有服务经济的责任，但亦有企业的特征，尽管国家办路比之商办其优长在于可以投资于那些入不敷出的线路，但如果多数线路均亏负经营的话，那么肯定是非良性循环。光绪三十三年官办各路：京汉、京奉、沪宁、京张、汴洛、萍昭、道清等，除了京汉、京奉二路外，其它均处于入不敷出的状况[49]。导致局面如此恶化的元凶，就是借款及连带的付息压力，如道清、正太、汴洛、沪宁等均是如此[46] (pp.784~785)。以道清路为例，光绪三十三年该路收入中，营业项下：205590.17两；存款生息：163.06两；道租地租项下：1429.35；合计：207182.58两。支出中，营业项下：163178.48；工程项下：38646.04两；付息：281217.24两；合计：483141.76两。收支对除，亏275959.18两，平均支出占收入的百分之二百三十三强[50]。如果没有付息负担，该路尚有微余。相较于道清，沪宁路更为典型。该路在通车后的第一年――宣统元年，“全年行车进款共银一百七十九万六千余圆，支款共银一百二十一万四千余圆，收支两抵应存余利银五十八万一千余圆，以付借款年息一百六十六万二千余圆，实不敷银一百八万一千余圆，由部暂向交通银行借拨。”[42] (考11157)赢利下的亏本，作祟的关键是利息问题。利息究竟是高还是低，与借款所修铁路的偿还能力相关联，它不是一个简单的数字问题，而应因路而异，具体分析。这个问题处理得不好，带来的只能是负效益。沪宁铁路因“本巨息多”[42] (考11157)，到民国年间虽营业不差，但负担过重，所有的盈余仅足付息，资本的收回则感困难。民国31年底，距该路完成已35年，尚欠资本2834108磅[51] (p.345)。所还者不过四分之一，付出的代价太大了[52] (pp.342~345) [53] (p.341)！“而沪宁铁路终以本息过巨，收赎无期也”[1] (4440)。刘锦藻为此批评邮传部道：“沪宁铁路成本之巨，为世界各国所罕有，今收支两抵，不敷至百余万圆，年复一年，安有赎还之日？部臣全不措意，仅以借拨了事，可胜慨哉！”[42] (考11157)邮传部借款修沪宁路，存在对借款“用不得当”的问题，当无疑问。于此可知，沪宁铁路的关键并非学界所关注的行车管理权等所谓的主权问题，而是借款时机、借款量、利息、偿本等经济性问题的政治化阐释。
如果说付息、还本尚是借款的应有之义的话，那么提取余利、酬金则属不正常。余利方面，京汉、正太、汴洛、沪宁、吉长、津浦、沪杭甬、广九等路均有明文规定，“实为各国所罕见”。酬金方面，发行公债有提成，购料有酬金，还本付息有佣金，还有其它津贴等[54] (pp.13~14)。
尽管我们否定对邮传部借债筑路政策失误的政治化阐释，但并不拒绝讨论其所带来的政治方面的损失，即人们常说的主权问题。因为，我国外债尽管属经济领域的问题，但所受国际政治之影响很大[34] (pp.113~114)，完全抛开政治，就经济而论经济，也可能有悖于现实，马寅初著有《中国经济改造》一书，笼统将借债筑路的弊端归纳如下：
第一，关于国权之丧失者有四项，计（甲）借款筑路附近区域添造铁路，必须协同债主开办；（乙）五百里以内中国无自办铁路之权；（丙）凡与借款所筑铁路，有联络关系者，必须还债主管理；（丁）借款路线延长线，必向原借款国借筑。第二，关于主权之旁落者有三项，计（甲）管理权之旁落；（乙）用人权之旁落；（丙）购料权之旁落。第三，关于经济之剥削者有六项，计（甲）利息重；（乙）折扣大；（丙）强索红利；（丁）酬劳金；（戊）先期还款贴费；（己）还款期限太长。[34] (p.134)
王开节将丧权归为：管理权、稽核权、用人权、购料权[31] (绪论p.6)。清末铁路外债，以光绪三十四年为界，之前以控制权为主，以外人的管理权为特征，之后则以技术监督为主，外人的控制权较低[34] (pp.125~131)。光绪三十四年，是邮传部短短不足六年历史中的关键年、分水岭。所以，具体而言之，我国铁路光绪三十三年以前的外债合同损失为管理用人权、财政会计管理权、经济损失、新权利的预约。光绪三十四年至宣统三年间铁路外债是丧权少而失利仍多：铁路管理权的参加，经济利益剥削，新权力的预约[34] (pp.125~132) [55] (pp.265~266)。
在此需要指出的是，由于清末中国财政状况不良，外资有还款顾虑，所以要求铁路控制权，因为外国在当时投资中国存在着风险因素[54] (p.20)。光绪二十四年比利时反悔芦汉铁路借款，就是“因时局不好，感到巨款对华投资是一件极冒险的事，故仅愿暂借少数款，意存观望”[36] (p.167)。俄国在20世纪初就曾“允许一个美国资本家建筑从彼得堡通往莫斯科的第一条铁路并加以管理”[27] (p.11)；日本在筑路之初借英资时规定：“建设铁道及运转汽车之技术员，及管理金钱物品之事务员，皆聘英国人充之，非至借款全数还清，运输营业事务，亦从聘用之英国人指挥”[46] (p.776)；容闳主张将铁路修筑权、管理权、巡警权都给外国[37] (p.16)；如果我们再考虑到当时中国的管理水平低下这一因素的话，则似不应一概否定管理权的出让，而是应该努力探索在出让管理权之后如何避免其主权损丧，邮传部在这方面做的很不够。当然，有外国学者T.W.Overlach认为：“英国在中国铁路合同中所获得的‘控制权’，除了保证银行家和持票人的利益，保证借款基金确当的支用和充分的报酬之外，毫无其他意义。英国在中国的‘控制权’，因为是为私家公司所执行的，所以本质上是金融的而非政治的。”[34] (pp.123~124)这一看法的偏颇十分明显，因为它抹去了近代中国的政治权力方面的损失。
四、借款筑路的原因
1.两种不同的声音
究竟应该不应该进行借款筑路，当时的中国就此存在着对立的两方。一方是以执政者为主体，舆论界也有微弱的相同声音；另一方是舆论界主体上持相左立场。
铁路建筑之初，政界反对修路者多为御史等闲散官员，主修者多为在职当政官员，这一趋势在之后变得越来越明显。就整个社会而言，起初是全民皆反，之后御史等闲散官员的身影渐渐凸显[56] (p.48,50)。其实，对新生事物反对是常有的事，英国在初始时也有反对修铁路的舆论[56] (p.38)，这里的关键是倡导者的水平[57] (p.188)。清末主张借款修路的政界权要有刘铭传[58] (p.62)[59] (p.8)、李鸿章[1] (p.4428)、袁世凯[60] (pp.222~223)、岑春煊[42] (考11191)、张之洞[6] (p.474) ①、升允[61]、程得全[6] (p.366)、孙宝琦[42] (考11155)、锡良、瑞?[62] [63]、徐世昌[64]等，度支部载泽态度游移[65] [66]，并与邮传部发生过冲突[67]，其总体上持有限度的借款主张。由上可知，清末政要大多主张借债筑路，正如《释外债》一文所道：“今日主张外债之人，多在官场”[68]。主政者主张借款筑路，这一现象万万不可轻忽，至于此中原因，奕■在中法战后说：“局外空谈与局中实际，判然两途”[1] (p.4429)，可谓是一语道破天机。
舆论界对于借债筑路总体上持否定态度，但其中也有一股微弱的肯定声音。宣统元年《商务官报》上登有一文称：“丁酉借比国外债三千万元兴筑京汉铁路，比及十年路已告成，今复借款收赎。当时论者皆以比利时为傀儡，今路已收赎，亦不闻有何等之损失，使非借入外资，而听各省集股自办，其不为川汉覆辙，殆几希矣。川省摊诸地亩，其集股之法不为不溥，迄今数载，又何如耶？”对于外人借债是“欲夺我家产”的拒债论，该文驳斥道：“外人之果欲夺我家产也，夺于厄灾之际，谁能御之？乃延其期以纾吾力，吾力不纾，乃再为之谋，以助其生利之事业，则又曰利自我生之，谋自我成之，凡所以允外债之资助者，是卖家产之蟊贼也。呜呼！果蟊贼矣乎？盍详察之。”该文还罗列了其他国家的国债情形，认为实业竞争时代不得不借外债，各国竞争投资果出于至诚有益和平无损权力等[69]。同年十一月《大公报》上登有郑孝胥等所著《论筹还外债》一文，反对速还外债[70]。次年，《交通官报》上刊出薛大可之文《铁路借款平议》[71]、张元通之文《铁路借债政策刍议》[72]，《商务官报》上刊出余先觉之《论今日欲振兴生产事业不宜拒绝外资》[73]、《对于外国人投资营业之研究》[74]二文，宣统三年《左海公道报》发表社说《闽中宜借外债以筑铁路说》[75]，均主张借债筑路，发展实业。宣统三年底，《东方杂志》上则载文指出民国建设借债的必要性[76]。
杨度是清末舆论界主张借外债的代表性人物，他在宣统二年著文《致湖南铁路拒款代表函》道：“士君子之处事，当平心静气，以求事理之当然，不当以客气行之。若诸君能为有款之拒款，则必将路务各项，需用几何，一一开列，作一支出预算表。现有款项实数几何，一一开列，作一收入预算表，能使出入年以相当，或不相当而所短无多，且皆确实可靠，能使度信而不疑者，则度可以屈己以从人。君子之过，日月之食，古人无固无我，度必不以客气而护前也。然度未信之日，则虽即死，不敢苟同不正确之舆论。不法律之行为，可以劫庸人，而不能以劫君子。今之拒款者，明知无款，或则曰无款宁使路之不成，或则强颜而言有款，是皆客气用事，度之所极反对。故以今日而论，诸君之议，不敢赞成。”[77] (pp.525~526)梁启超也认为拒款论者“既不衷于学理，又乖于史实，徒为识者所笑”[78] (p.41)。孙宝暄亦指出：“东南吠声者辈，纷纷争路政之自为，而自忘其为闭关绝市主义，稍明理界者，多不然之。”[79] (p.942)
当时外国舆论中也并非铁板一块，其中不乏一些值得注意的信息。宣统元年《商务官报》刊登《英人论本国外流之资本》一文[80]称，英国人流露出对本国资本外流过多的担心。宣统二年《外交报》上刊登《论各国宜许中国自行监理铁路借款》[81]道，美国人表露出对华借款筑路的让步之意。之前的光绪三十四年《外交报》上还转刊日本舆论，认为中国应该借薄息外债[82]。光绪三十三年美国发生金融危机[27] (pp.20~21)，资金市场紧张[83] (pp.2,26)，这对我国借债有制约因素。清末我国债票发行有成效，民初则差，这也折射出外债引入的艰辛[54] (p.8)。
相对于倡导借债筑路舆论，清末主流舆论是反对借债。基于对交通救国[56] (序p.1)的渴望，外债亡国论[84] [85]风行一时，舆论中弥漫着极端的抗外情绪[23] (p.147)，认为弱国不能借债[86]，借外债无一利可言[87]，甚而借债被认定是卖国[88]，乃罪状[23] (p.145)。近代国人反对借债，其中很大一部分原因即在于外人的逼迫[89] [90]，再加上日人借债修东三省铁路[91]，这导致反感情绪的滋生蔓延，舆论借此形成，一发而不可收。此外则是认定我国有资金，关键是导之信之，不一定非要借债[42] (考11186)。
舆论问题应该怎么看呢？光绪年间反对修路与清末反对借债修路相对应，有何值得总结之处呢？期间有一个从仇洋到惧洋的过渡，而对外来新事物认识不够及保守等也起着很大影响。当时国人对外国的不了解、惧怕进而排斥、敌视，传统的心理使之总希望与外国人远一点的好。一方面是资本困难，集腋成裘成了众口一词，另一方面，则又信誓旦旦杜绝洋资，这种强烈的排拒性与此前反对筑路风潮有异曲同工之妙，由反对筑路而为反对外债、自办铁路，然后自然而然地就应该是借债筑路了。历史问题评价的意义并不在于所谓的“呵护”非理性的民众舆论[92]，而是从错误的舆论导向中寻觅教训，寻觅历史没有说出来的话[36] (pp.179~180)。
2.借债筑路乃必然选择
我国经济由于人口的巨大压力，长期以来就是维生经济，这在封建社会的后半期表现得尤为突出。如果说盛唐时期来中国的外国人大都为其富庶所倾倒的话，那么元代以后特别是乾隆后期来华的外国人则多是感叹中国人的贫穷。正如罗尔纲在《中国社会经济史集刊》第八卷第一期上发表的《太平天国革命前的人口压迫问题》一文中所指出：我国一般社会程度较低，自不能执诸国以为例，中国人的生活处于“低陋的社会程度”。清末，人多地少的矛盾更为突出，手工业饱受西方机器生产的冲击，加以灾害、赔款的影响，以及钱庄、银行的缺陷、税收占国民生产的净额少及贸易逆差等[33] (pp.77~83)，导致资本严重匮乏，“中国本身不可能供给。1911年以前，可用的资本根本不足”。“中国如果要在国际间占有相当的地位，或者要提高人民的生活水平，则中国的经济情形，势须从速吸收外资，加以充分的利用”。“发展中国经济所必需的资本，将来大部分必定由西洋工业发达的国家输入，那是毫无疑问的”[93] (pp.86,171~175)。
中国的资本缺乏，其重要原因之一是资本流入当铺，而当铺的利息很高。在缺乏投资条件及冒险精神的农业社会，放高利贷被认为是最可靠的牟利途径，而且贷款多用于土地、救济饥荒和贫病者居多，用于工商业的极少[94] (pp.842~843) ①。铁路方面，丁日昌1876年倡议修台湾铁路失败就是因为经费竭蹶[33] (p.166)，后来资本困难的铁路有苏浙路[60] (pp.110~111)、闽路[95]、同蒲路[96] [97]、湘路[98]、晋路[11] (p.132)、皖路[99] (pp.304~305)、西潼路[42] (考11105)、烟潍路[94] (pp.492~495)、新法路[100]等。即使如此紧张，铁路资金还有被挪作军用、助赈[101]等情事发生。
铁路集股的不易乃资本匮乏的集中体现。清末集股中，有减薪、典质衣物[60] (pp.140~141) [102]者，有动员女界[103]、妓界[104]、学界[105]者，甚至乞丐亦认购股票[106] (p.237)，当时“街谈巷议，人人皆以不附路股为耻”[107]，于此可知民众集股的踊跃[108] [109]。以光绪三十三年粤路集股为例，“其成之速实由人心之公愤”[110]。但是，以民族义愤为支撑而推行的商股筹集大业，其尴尬的成绩折射出的却是我国资本的严重匮乏。如烟潍路从1907年倡办起至清祚以终，多次集股，都未能达到需要的800万元，虽然商界人士尽了全力，人民应募热情甚高[94] (pp.492~495)。光绪三十四年发行的铁路内债，结果却大部分为外国银行承销[51] (p.116)。何况有限的资本也不可能、亦不应该聚于铁路一业，集中一国之力于一事业，乃经济大忌，十分危险，肯定不利于经济近代化的全面推进[111] (p.19) ②。清末铁路建设摊子过大[54] (前言p.1)，就是一大教训。毕竟，铁路是长期性投资[33] (p.84)，且规模巨大。为了解决资金问题，光绪二十九年十二月四川总督锡良奏办川汉铁路公司、次年二月湖南巡抚赵尔巽奏请先修常辰一路时，都曾有打算将来借洋债之意[112] (pp.819~821)，光绪三十四年初川汉铁路还有私集外股的传言[113] [114]，但终未实行，以至于清末我国商办铁路成绩较差，光绪三十三年时已成线仅仅237里，而拟办线却长达6168里[115]。张謇曾感慨地说：“国内之资本家，有此常识，有此远规，有此眼光，有此魄力乎？国内不可求，则事遂可已乎？我之不得不出于借外债以此。”[58] (p.79)
资本匮乏是借债筑路的原因之一，与此同时我们放眼世界，则可发现借债筑路具有相当之普遍性[116] [117]，世界国债增长很快。与世界其他国家相比，我国的外债并不高，如英国在华投资在其对外投资中所占地位就较低[118] [119]。如果我们考虑到外债的利率比内债的利率要低[54] (p.11)这一因素，以及收支赢余的京汉路这一范例[120] (p.14)，则借债筑路似应是不争的必然。
【作者简介】苏全有，男，1966年生，河南省辉县人，河南师范大学社会发展学院教授，主要从事中国近代史研究。
【责任编辑：全骜颉】
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[103]敬告女界意见书[N].大公报,1907-12-2（6）.
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[113]邮传部咨四川总督等川路实无议集外股请饬一体查察文
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[114]四川铁路公司驻京总理乔呈邮传部请查禁谣传暗借外款
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The Policy of Postal Department Borrowing Money to Build Roads
Abstract: Borrow money to build roads was one of the policies of the Postal Department, which was confrontation with the right to withdraw in the early 20th century. The measures was very clear to control the barbarians with barbarians and made great achievements. However, the policy also produced errors, especially in the economic field. Overall, the policy of borrowing money to build roads was a inevitable choice.
Key Words: The Postal Department， The policy of borrowing money to build roads， Methods to control the barbarians with barbarians