摘要:我国正步入战略性贸易摩擦的关键阶段,如何积极应对并妥善处理这一时期出现的贸易摩擦新特点――国外对我国的两反合并调查,至关重要。本文着重分析了近年来出现的对我国的反补贴调查和两反合并调查,并从行业协会和政府两方面就如何避免两反合并提出建设性意见。
关键词:反倾销 反补贴 合并调查 对策
改革开放以来,特别是我国正式加入世界贸易组织后,在我国出口导向型战略性贸易政策的指导下,并伴随着国际分工的进一步分化,我国凭借在要素禀赋上的比较优势,一跃成为世界工厂,我国的对外贸易迎来了高速发展的机遇期。高速发展的对外贸易不可避免地带来了高频率的贸易摩擦。十五期间我国对外贸易的年增长率高达24.6%,2005年对外贸易总额是1978年的69倍。进入21世纪,我国的对外贸易摩擦激增,并呈现出结构性、针对性等诸多特点,种种迹象表明我国的对外贸易摩擦已由一般性贸易摩擦转为战略性贸易摩擦。
在现今WTO框架下的贸易救济手段以由传统的关税壁垒,转向以反倾销、反补贴、保障措施和技术性壁垒等为代表的非关税壁垒,这其中又以反倾销、反补贴应用的频率最高。自改革开放以来,我国开始频繁遭到国外的反倾销调查,80年代由于西方国家多将精力投入自身经济建设,这一时期我国对外贸易发展遭遇阻力较小,平均每年立案6.5起。但从90年代起国外对华反倾销开始激增,90年代前期和后期分别上升到每年31.6起和37.6起。据统计,90年代国外对华反倾销案平均每年达到30.5起,比80年代平均增加24起,增长幅度高达78.69%。伴随着2001年中国入世,遭反倾销调查的案件数量进一步增加,从2001年至2008年平均每年为45.7起。1995年至2008年,全球对华反倾销案件总量为626起,位居第一。我国已连续13年成为全球遭受反倾销调查最多的国家。
由此可见,现今我国正处于战略性贸易摩擦的上升阶段。从日本和美国的贸易来往中,我们可以看出解决战略性贸易摩擦基本上分为三个阶段:主要贸易国间的一般贸易收支平衡、以汇率为代表的一系列国家宏观经济政策、国内产业结构调整升级。在我国与欧美主要贸易国的摩擦中,虽大体上按照这三个阶段发展,但每个阶段又表现出多重特点。90年代,我国的对外贸易摩擦处于一般贸易收支平衡阶段,进入21世纪,特别是2005年汇率改革至今,人民币升值幅度近20%。这一时期,虽然三个阶段的特点并存,但以汇率为代表的国家宏观经济政策为主。08年至今,人民币汇率趋于稳定,加之金融危机向实体经济的扩散加剧了我国产业结构升级的步伐和必要性。这一阶段,呈现出产业结构调整升级为主的特点。这一趋势表明我国已初步进入战略性贸易摩擦的关键阶段。如何积极应对并妥善处理这一时期出现的贸易摩擦新特点显得至关重要。
反倾销作为一种主要针对企业的贸易救济手段,凭借其调查成本较低、易于实施,经过多年的发展已经成为一种常用且较为成熟的贸易救济手段。相比之下,反补贴由于其针对的主要对象是政府宏观经济政策,调查难度大、成本高、政治色彩较浓,一直被各贸易国所谨慎使用。而且我国入世后凭借非市场经济地位,一直免于欧美日等发达国家的反补贴调查。然而,自2004年4月13日加拿大首次发起反补贴调查以来,我国出口产品已经遭遇到20余起反补贴调查。更糟糕的是,在这些反补贴案例中,呈现出反倾销反补贴合并的趋势。
2004年加拿大利用其承认我国的市场经济地位这一条件,首开对我国的反补贴调查先例。2004年4月13日加拿大正式立案对中国的烧烤架同时进行反倾销与反补贴调查,8月27日,加拿大边境服务署对原产于中国的户外用烧烤架作出反倾销及反补贴初裁,认定我国上述产品对加拿大出口存在倾销和补贴,初步裁定两家涉案的中国应诉企业加权平均倾销幅度为7.2%和28.9%,其他企业为57.5%,涉案企业的补贴幅度均为16%,并决定对原产于中国的户外用烧烤架征收34.6%的临时反倾销税和16%的临时反补贴税。
加拿大对我国首例反补贴调查的成功对我国一时损失事小,然而其带来的示范效应却极其恶劣。2005年7月27日,美国国会众议员通过修正案,授权美国反补贴法适用于来自非市场经济体的进口。紧接着美商务部于2006年11月21日应Newpage纸业集团的申请,对中国、韩国和印尼铜版纸进行反倾销和反补贴的立案调查。虽然这次美国的试探性贸易摩擦进攻没有成功,但是它开启了美国对华两反合并调查的先河,并为今后的贸易摩擦升级埋下了巨大的隐患。
从2006年到2009年5月底,美国内产业已累计对我国提出16起两反合并调查申请,澳大利亚对我国累计发起3起两反合并调查,加拿大累计8起。随着金融危机进一步向实体经济扩散,全球性的贸易保护主义加重。09年前两个季度,以美国为首的发达国家对我国的两反合并调查又日趋严重的态势,仅2009年5月,美国有关钢铁企业就分别连续对我输美预应力混凝土用钢绞线和钢格栅板两种钢铁产品正式向美商务部和国际贸易委员会提起反倾销反补贴合并调查申请。虽然国外对我国发起的两反合并调查与反倾销单项调查相比,所占比例很小,但其产生的危害却不容忽视,并且比例也呈上升趋势。
反补贴与反倾销的合并调查是今年来国外对华贸易摩擦中产生的新特点,其中就反补贴的发展趋势,不同的专家学者给出了各自不同的看法。曲如晓( 2005) 认为, 今后国外对我国反补贴调查的数量可能将逐渐增多, 极有可能将使中国同时陷入反倾销控诉和反补贴控诉的双重威胁中。王云飞( 2006) 认为,我国将随时面临国外的反补贴调查, 尤其是在我国取得市场经济地位之后, 反补贴将是我国面临的一个非常严峻的考验。成坤( 2005) 认为,《美国贸易权利执行法案》的通过, 将使得我国面临反补贴调查的风险越来越大。谢晖(2007)通过对比反倾销和反补贴这两种贸易救济方式的不同, 认为反补贴很难成为主要的救济方式。但是,相同的是,专家学者们一直认为,反补贴的危害不可忽视。2004年至今,国外对华反补贴调查逐渐增多,并呈现出两反合并调查的趋势。就此,我认为在两反合并的新特点下,两反中反补贴所带来的信号作用产生的危害更大。国际上,美国为首的发达国家的行为,无疑会对其它经济体起到示范作用,特别是尚未对我国发起两反合并调查的欧盟。对美国国内,美方如此高密度地对华输美产品发起两反调查,向美国内产业界传递了错误的信息,致使中美两国政府都面临不必要的巨大压力。因此我们要积极应对、全力回击美国等对我国的两反合并调查,努力达到以降低反补贴税率为主,拆分两反合并为辅的策略。
下面我们就三个案例,具体分析两反合并所带来的危害,以及我国外贸出口企业在应诉过程中的经验和教训。
中国企业首赢反补贴反倾销合并调查
2007年8 月10 日,商务部公平贸易局证实,我国企业参与国外反补贴和反倾销合并调查有了首例成功案例。
2007年7 月16 日,中德合资天力管业有限公司(以下简称“天力管业”)接到加拿大政府边境服务署(以下简称“CBSA”)终裁后复查的书面通知:天力管业被调查的铜管不存在补贴事实,维持免收关税的最终裁定。这也是第一例由国内政府及各有关单位参加反补贴和反倾销合并调查,以入境面谈形式逐一进行核查也是首次。
此次调查一波三折。第一次调查事发于6 月8 日,加拿大边境服务署正式立案对原产于或出口自中国的铜制管件进行反倾销和反补贴合并调查。并要求,在7 月17 日之前,必须应加方提出的问题,交出政府和企业答卷。掀起这场贸易官司的是加拿大安大略省一家名为Cello Products Inc的公司。2006年6 月8 日,加拿大贸易法庭接到这家公司投诉,称当地市场上原产于中国、韩国、美国的部分铜管存在廉价倾销与政府补贴,给加拿大国内产业造成了实质性损害。涉案的中国企业共有25家。 接下来,加方首先通过电子邮件与应诉企业进行网上交流。在此过程中,天利管件公司积极配合问卷调查。2006 年8 月中旬,CBSA 发布初裁公告,评估出被立案调查的产品倾销幅度分为美国20.2%、韩国96.1%、中国48.3%,中国的补贴率为17.3%。裁定天力管件和诸暨浩海空调器制造有限公司加权补贴为17%。而其他非应诉企业则高达68%。初裁公布后,根据加拿大的反补贴调查程序,加方进入向政府有关部门、属地海关核查阶段。从2006年 10 月30 日到11 月5 日,加拿大CBSA 官员、一名翻译同赴浙江实地核查。在加方实地核查过程中,我方予以积极配合,就具体政策措施作出解释说明。2007年1 月18 日,CBSA 作出终裁,天力管业和诸暨浩海空调器制造有限公司的倾销及补贴幅度均为0,其他未应诉和不合作企业的倾销幅度为37%～242%,补贴额为17.73 元/千克。
在此次应对加方两反合并调查的过程中,由于我方企业的积极应诉和努力配合,取得了首赢两反合并调查的可惜成绩。一名参与过此案配合调查的海关人士认为。“两家企业这次能够胜诉,具有历史性的借鉴意义,政府和企业都从中学会游戏规则,并应该积极参与进去!”然而,遗憾的是,这次胜诉的只有两家企业,并非整个行业,其它为应诉和不合作的企业仍被征收了较高的合并税率,企业小胜背后,却是整个行业不可避免的较大损失。通过这个案例我们可以看出,积极应诉是打赢两反合并调查的第一步,也是至关重要的一步。应诉不是一个或几个有实力的企业的个人问题,而是关系到整个行业发展前途的集体问题。在这个过程中,行业协会应充分发挥其领导作用,团结各个企业共同应诉,只有这样才能是行业在长远中良性发展。
美国对华的首例两反合并调查
11月20日,美国国际贸易委员会(USITC)以5票对1 票的裁决,认定从中国、韩国、印尼进口的铜版纸未对美国产业造成伤害,推翻了美国商务部(DOC)10月18日做出的中国、印尼、韩国产品存在倾销及补贴的终裁认定,迫使美商务部改变长达十年的反倾销措施。这一终裁意味着,中国铜版纸出口企业将不仅不用再交累计28.52%～143.9%的惩罚性关税,此前征收的临时反倾销及反补贴抵押金也将退还给企业,也意味着美国对中国入世以来发起的第一起反倾销发补贴合并调查案以失败告终。
2006年11月21日美商务部应Newpage纸业集团的申请,对中国、韩国和印尼铜版纸进行反倾销和反补贴的立案调查。其中中国的主要起诉对象包括金东纸业、山东晨鸣纸业等。美国商务部认定这些进口纸品得到出口补贴,在美国市场以不公平的低价发售,对美国企业造成损害,并于2007年3月30日公布了对中国出口的铜版纸产品反补贴调查初裁结果,决定对中国铜版纸产品征收10.9%到20.35%的临时反补贴税。5月29日,美国商务部又公布了对中国出口的铜版纸增收反倾销税的初裁决定,决定对中国征收23.2%到99.65%的反倾销税。10月18日,美国商务部又宣布两案的终裁结果,决定对来自中国、印尼和韩国三个国家的铜版纸征收反倾销和反补贴税。其中,中国的铜版纸征收21.12%～99.65%的反倾销税和7.4%～44.25%的反补贴税,远高于对印尼和韩国两国的征收税率。
中方对美方的两反合并调查表示强烈不满,提出美国的做法既不符合WTO的相关规定,也违反了其对非市场经济国家不使用反补贴法的法律规定。中国政府并于9 月1 4 日在W T O 争端解决机构下,就美国针对中国企业的铜版纸反补贴、反倾销措施提起磋商请求。
在此期间中方主要涉案企业积极配合美方的调查,在规定的时间内完成调查问卷,并提交申诉材料。而在关于反补贴的应诉中,双方就我国的政策及经济体制产生了一定的分歧,这很大程度上是由中美经济体运行机制不同所造成的。另外,在此次的胜利中,我国团结韩印两国共同对美国国际贸易委员会进行无损害抗辩的策略起到了很大的作用。首先,韩国的应诉企业在美国商务部终裁时获得了零税率,这在很大程度上降低了累计进口渗透率水平。第二,三国进口的铜版纸产品和美国本土产品的重叠率较低,不构成竞争。第三,三国的产品就各项考核指标来看,未对美国整体产业造成损害。最终,在三国的共同努力下,应诉取得了成功。美行业协会也对取消铜版纸的反倾销裁决表示欢迎。他们认为,这一裁决符合美国相关行业及消费者的利益。
美国国际贸易委员会此次推翻了商务部的反倾销与反补贴认定,实际上等于规避了是否对中国适用反补贴法的问题。这次中国企业虽然获胜,然而美方对我方各种经济政策的质疑却仍然存在,这为下一次的贸易摩擦埋下了导火索。
继铜版纸一案后,美国共同我国发起两反合并调查16起,涉及铜版纸、焊接碳钢管、复合编织袋、亚硝酸钠、非公路用轮胎等十余种产品,涉及钢铁、化工等诸多我国优势产业。涉案金额高达30亿美元。上述l6起“两反”案件的调查,美国商务部已陆续作出终裁或初裁。从目前已终裁的8起(铜版纸除外) 和初裁的3起案件来看,除铜版纸胜诉、非公路用轮胎案个别企业税率较低外,其他各案的裁决结果对中国产品出口美国极为不利。中国企业被裁定的税率情况如下:
不难看出,我国应对两反合并调查的形式十分严峻。就我国的贸易摩擦现状,我从政府、行会和企业三方面提出相应的对策建议。
就政府而言,首先,我国应加强与主要贸易伙伴的双边谈判,在双边谈判效果无果或进展缓慢时,我国应充分利用WTO争端解决机制,来争取我国的正当贸易利益,积极抵制金融危机带来的国际贸易保护主义新浪潮。就当前出现的两反合并的新特点下,国外对我国发起的许多调查无论从机制上,还是从法律环节上都暴露出许多弱点,在这种情况下,政府更应以积极主动应对反击的姿态为行会和企业作出表率,以期待获得更好的成果。其次,为应对国外对我国补贴政策的种种指责,我国政府应适当调整对国内企业,特别是进出口企业的支持方式,将政府指导企业逐步转化为政府服务企业。最后,还应建立进出口企业应诉的奖罚机制,重点在于奖励,对于消极应诉或者为一己之力破坏整个行业谈判协商的企业进行适度的惩罚。一直以来国内学者提倡建立奖励措施,如反倾销反补贴的应诉制度。然而在金融危机使得我国外贸环境进一步恶化的条件下,适度的惩罚措施更有利于监督规范国内企业的应诉行为,短期内惩罚措施也许会给国内不少企业带来一定的损失,但就长期而言,惩罚措施更有助于促进市场的优胜劣汰,提升我国外贸企业的国际竞争力。
就行会而言,我们应进一步完善行业机构职能,如完善海外调研的分支机构、健全国内应对两反的预警机制。更值得我们关注的是,就2004年以来我国遭受的两反合并调查来看,在相当数量的案件中,应诉企业不止来自于我国。就我国企业在铜版纸案件中首赢反补贴反倾销合并调查的经验来看,团结其它应诉国企业,对我国在应诉中取得积极主动的地位而言,至关重要。如果能具有共同利益的发起诉讼国行会的理解,甚至支持,则对我国企业将更为有利。
就企业来看,在政府的政策方向指导和行会的积极帮助统一协调下,企业间应团结一致,积极应诉配合调查。目前国外的两反合并调查,逐渐由针对我国的单个企业开始向行业转变,在这一敏感时期,中国企业应当调整心态,以平等、合作的心态进行应诉,若放弃应诉,就等于默认了对方的无理指责。而从应诉效果看,对方的起诉规则和逻辑已暴露出许多站不住脚的地方,因此,中国企业积极应诉的胜算正在加大。针对单个或几个企业的调查我们一定要积极应诉,以防将来对我们整个行业的更大范围的两反调查。
现今战略性贸易摩擦阶段出现的两反合并调查尚处于初级阶段,两反成功率不是很高,但潜伏着巨大的威胁,我们应适时调整策略、积极应对、妥善处理,相信我国的贸易大船能在贸易摩擦的风浪中坚持经济平稳快速发展的航线,终达胜利的彼岸。
参考文献:
[1]Anderson,J.E.(1993):Domino Dumping II,Antidumping,Journal of International Economics
[2]Haaland,Jan1. And Ian Wooton,Antidumping Jumping: Recriprocal Antidumping and Industrial Location.Review of World Economics, Vol.133,1998
[3]United States International Trade Commission, Antidumping and Countervailing Duty Handbook, Eleventh Edition, January 2005.
[4]Cassing, James and To, Ted. When and Why do Demestic Respondents Oppose AD Petitions Center for the Study of Globalization and Regionalism. July 1999
[5]Alan O.Sykes:《Subsidies and Countervailing Measures》Springer US(2005)pp.1682-1706
[6]John H.Jackson:The Word Trading System,published by The MIT Press Cambridge, Massachusetts,1989,P145.
[7] 谢辉、李大武,对华反补贴的发展趋势及对我国的启示,国际贸易问题,2007年第12期
[8] 曲如晓, 反补贴: 中国出口贸易的潜在威胁, 国际经济合作,2005年第3 期
[9] 唐凌,反倾销、反补贴和保障措施――三大贸易救济措施比较分析,国际商务――对外经济贸易大学学报,2006年第3期
[10]龚柏华、张 旎,美国国际贸易法院拒绝中国河北兴茂轮胎有限公司就非公路用轮胎“反倾销和反补贴”发布临时限制令案评析,国际商务研究,2009年第2期
[11] 马建军,如何应对战略性贸易摩擦,WTO实务,2007.5
注释:
[1]国家经贸委产业损害调查局:《没有退路》,引自《国际经贸消息》,2001年1月19日。
[2]东方早报:如何预防风险并把脉战略性贸易摩擦,2005年10月17日。
[3]曲如晓,《中国出口贸易的潜在威胁》,《国际经济合作》,2005年第3期
(责任编辑:刘旭华)