摘要：上海市郊区宅基地置换试点的推行出现了一些共性问题，诸如置换资金无法平衡、节余土地指标无法按预期出让等，导致试点不能继续推广。这些问题的直接成因是由于受到行政地域、土地制度和“两规”政策等因素的制约；间接成因是由于农村宅基地产权制度存在一定的缺陷，导致试点政策的实施受到一定的制度约束。
关键词：上海市郊区 宅基地置换试点 宅基地产权制度
Abstract: Shanghai suburbs homestead replacement pilot appeared the implementation of some common problems, such as replacement funds can"t balance, left over the land according to the index can"t expected, lead to pilot can"t continue to promotion. The direct cause of these problems are due to administrative regions, land system and "two rules" policy of the factors such as restriction; Indirect cause is due to property rights system of house-site in the countryside, there are certain flaws, leading to the implementation of the policy of pilot by certain institutional constraints.
Keywords: Shanghai suburbs homestead replacement pilot homestead property right system
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
一 引言
为了促进上海市的城乡统筹发展及“三个集中”发展战略的实施，上海市政府在2004年实施了郊区宅基地置换试点的政策意见，并初步确定了15个试点，后经过多次调整为14个试点（图1.1[ 资料来源：根据上海市农业委员会提供的郊区宅地基置换试点评估报告整理，2006.5]）。试点推行至今已经告一段落，试点的推行有效地促进了农民集中居住，改善了农民的生活环境；增加了农村的耕地面积，促进了农业的规模化和现代化经营，在一定程度上推进了“三个集中”发展战略的实施。但是试点在推行后期也出现了一些共性问题：置换资金无法平衡、土地指标的取得和出让及农民的社会保障等，试点不能在更大的范围内继续推广。
二 上海市郊区宅基地置换试点出现的问题
1 资金平衡问题
上海市郊区宅基地置换试点的资金大部分来源与政府的补贴及由镇政府成立的开发公司向银行的贷款或融资；试点的收益主要是通过对宅基地置换后的节余土地指标的出让所得的溢出价收入来平衡置换资金。
由于节余土地指标的出让受到诸多因素的限制，导致置换资金的平衡出现了一些问题。一方面是因为节余土地指标异地开发的方式可能会导致两地区的地价相差很大，协调起来比较困难，上市比较困难；另一方面是宅基地置换地块与异地开发置换地块出让收益存在较长的时间差，又容易受到土地市场的影响，实际运作起来比较困难。如果置换后的土地没有达到预期的收益，或者土地价格一直处于比较低的状态，资金就有可能达不到平衡的状态，尤其是试点在2005年受到房地产市场的影响，并没有按预期将节余土地指标出让。
2 土地指标问题
土地指标的问题包括两方面：一方面是新集聚点建设土地指标的取得，根据试点置换政策，新集聚点建设指标的取得不列入本地区建设用地指标的范围内，用地指标可以单列，但是有的试点占用了城镇建成区的建设用地指标；另一方面是节余土地指标的上市问题，我国二元化的土地制度致使节余土地指标在本质上仍属于集体建设用地，其上市必须要在同时符合土地利用规划及当地的城乡规划的前提下，由国家征收为城市建设用地，才能进入城市土地市场进行开发和建设。
3 农民保障问题
根据试点是否已经纳入当地的城乡规划范围内形成了两种不同的置换赔偿政策：位于城乡规划范围内的农民按照上海市的征地补偿标准进行补偿，户口、保障和就业是一体的；对于规划区以外的试点的赔偿政策随机性比较大。此外试点新集聚点建设基地范围内的农民和被置换农民享受的赔偿政策也是不相同的。新集聚点建设基地范围内的农民为动迁户，可以享受镇保政策；被置换农民的社会保障政策目前还不明显，只能在有条件的试点地区推行镇保，如金山区的试点中仅解决了农业园区和置换新区拆迁农民的镇保。
三 上海市郊区宅基地置换试点问题的直接成因分析
上海市郊区宅基地置换试点的节余土地指标属于农村集体建设用地，其上市要受到一定的程序和条件的限制，不能及时上市出让并以溢出价来平衡置换资金。
1 行政地域的限制
试点的置换政策中建议以“节余土地指标异地开发”的方式来平衡置换资金，但是政策并没有明确界定“异地”开发的行政边界范围及节余土地指标开发的责任主体，致使政策走向不明晰。由于试点是在同一行政村域范围内实施的，如果节余土地指标位于试点推行责任主体的行政管辖范围内，比如区政府推行的试点，异地开发比较容易实现；否则就会由于不同地区的发展利益不同而难以协调。奉贤区的两个试点就将节余土地指标统一到区土地发展中心进行统筹使用来平衡置换资金。
2 土地制度的限制
我国实行的是二元化的土地制度，城乡土地产权分属于不同的主体。宅基地的所有者是“集体经济组织”，这是一个虚构的概念，集体经济组织仅拥有对于宅基地的占有权、使用权、有限的转让前和收益权，并没有绝对的处置权。在国家对农村宅基地进行处置的过程中，集体经济组织职能处于比较被动服从的地位，没有独立行使农村宅基地的权利，农村宅基地必须要经过国家的征收才能转化为城市建设用地，它不能直接进入城市土地市场，不能自行流转，这在一定程度上限制了节余土地指标的出让和上市。
3 “两规”的限制
“两规”是指土地利用规划和城乡规划，它们是城乡土地利用管理的主要依据，两者的作用对象都是土地，但实施目的有所不同。城乡规划的主要目的是确定城市建设用地的规模和空间布局；土地利用规划的主要目的在于保护耕地。由此，根据我国对于建设用地指标的管理体制，通过土地利用总体规划和年度土地利用规划，将增量建设用地指标的控制量从中央层层分解到地方政府，并具体确定每块土地的用途。试点节余出来的土地必须要优先复垦为耕地，否则要符合城乡规划中确定的建设用地指标和土地利用规划确定的建设用地指标，并由国家征收为城市建设用地指标。
四 上海市郊区宅基地置换试点问题的间接成因分析
上海市郊区宅基地置换试点的节余土地指标在产权主体方面仍然属于农民集体所有，宅基地的出让和上市必然要受到宅基地产权制度的制约。由于我国农村现行的宅基地产权制度存在着一定的缺陷，导致试点的推行受到产权制度的限制。
1 农村宅基地产权界定不清
农村宅基地产权界定不清包括两个方面：产权主体界定不清及产权权利边界界定不清。
产权主体的清晰界定是指主体是确定且唯一的。我国农村的宅基地产权包括所有权与使用权，所有权归农民集体经济组织所有，使用权归依法组织内部的农民所有。宅基地所有权是不清晰的，虽然法律规定所有权的主体是“农民集体”，但是并没有指出“农民集体”的具体落实层面，主体不确定；此外“农民集体”是由多个农民个体构成，主体非唯一。使用权的主体是组织内部的农民个体，他们拥有宅基地使用权及房屋所有权，主体是确定且唯一的，使用权是清晰。
宅基地产权的“权利束”内容包括占有权、使用权、收益权及处分权。我国的法律法规只对宅基地产权的主体进行了界定，并没有明确界定“权利束”的边界。上海市郊区宅基地置换试点的所有权属于同一行政村的集体经济组织；使用权属于组织内部的成员所有。宅基地所有权中比较清晰的是占有权、使用权和处分权；收益权比较模糊。使用权的权利边界只要是在集体经济组织内部使用都是比较清晰的。
2 农村宅基地产权缺陷
农村宅基地产权的残缺表现在限制性的转让权及收益权等方面。我国现行的法律规定农村宅基地所有权的受让主体必须是国家，所有权的转让只有国家征收一个出口；使用权的转让仅仅限于同一集体经济组织中，使用权的可转让性受到很大的限制。宅基地所有权的主体是由多个农民个体构成的“集体组织”，所有权的收益权不能明确的分配到组织内的各个成员，收益权受到一定的制约。
农村宅基地产权的缺陷一方面是由于产权的界定、保护和实现权利的费用过高；另一方面是受到国家或政府的管制。农村宅基地的集体产权进行分割的成本非常之大，带给农民个体的预期也不稳定；此外由于宅基地只有经过国家征收才能成为城市建设用地，这形成了国家或地方政府对于农村宅基地产权的管制和约束。
五 结论
上海市郊区宅基地置换试点的推行不能仅仅依靠政府政策的实施，而是要与农村宅基地产权制度相结合，在不改善现行的产权制度的情况下对农村物质环境进行改善，必定会出现一定的制度瓶颈。
主要参考文献：
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