如何完善IMF各成员国的投票以及执行董事的议事机制,将是今后IMF改革能否深入的关键所在。 9月30日-10月7日,在一年一度的IMF和世界银行秋季年会期间,代表中国参加IMF国际货币与金融委员会(IMFC)的人民银行副行长易纲,提出要建立IMF投票份额的自动调整机制。IMFC会后发布的公报一如既往地低于外界预期,坚持称,还将从现有份额公式出发进行改革。
最近几年,随着新兴经济体占世界经济总量的比重不断提升,以中国为代表的新兴市场国家针对IMF发出的治理改革呼声日渐高涨。令人遗憾的是,IMF的应对始终是“雷声大、雨点小”。
在“金融海啸”周年之际,IMF治理改革更显紧迫。如何完善IMF各成员国的投票以及执行董事的议事机制,将是今后IMF改革能否深入的关键所在。
IMF权力扩张
二战以来,IMF的权力得到了充分的扩张。
成立于1945年的IMF,是直属联合国、负责国际货币和金融事务的权威机构。在布雷顿森林体系下,IMF被赋予各成员国本币钉住美元的汇率维稳职能。
20世纪70年代初,布雷顿森林体系不堪重负最终崩塌。历经数年争论后,IMF于1977年出台了《关于汇率政策监督的决定》。1978年开始,IMF规定各成员国在履行一定义务的前提下下,可自主选择汇率制度。
但影响一国国际收支状况和汇率制度的变量不仅仅是汇率政策,还应包括货币、财政等政策。因而,伴随着现代金融业的迅猛突进,IMF的监管职能逐渐超出了汇率政策范畴,IMF的权力开始不断膨胀。2007年6月,IMF执行董事会通过了《对成员国政策的双边监督决定》,以取代《关于汇率政策监督的决定》。
新的决定赋予了IMF对成员国不合理的汇率、货币、财政等政策的监督职能。但新的决定出台后,成员国和基金组织工作人员对相关条文的分歧严重。现如今,这一决定已被IMF执董会暂缓实施。
三道坎难以逾越
IMF权力不断扩张的同时,治理难度也呈几何级上升,有三道坎难以逾越,具体表现在:
其一,IMF过于强调对发展中国家以及新兴市场国家的监督,却在很长一段时间内对发达经济体监督不力。
最近一次的金融危机表明,IMF对发达国家的监督不力,正是全球金融秩序一度陷入异常动荡的关键因素。
在2007年IMF执董会通过《对成员国政策的双边监督决定》后的一年多时间里,IMF将大量精力耗在如何加强对发展中国家汇率问题的监督,却对美国等发达国家的次贷危机苗头视而不见。最终,IMF对发展中国家汇率政策的偏见“放行”了全球金融业的系统性风险,教训异常沉重。
再比如,针对全球经济的失衡问题,IMF并没有敦促美国等贸易逆差国适当增加国民储蓄,而是试图让中国等贸易顺差国承担更多的经济失衡责任,有失偏颇。
其二,IMF加强对发展中国家监督的同时,却忽略了发展中国家区别于发达国家的迥异国情,IMF习惯于“纸上谈兵”的陋习一度严重削弱了基金组织的政策 效果。
在绝大多数IMF提供援助的案例中,IMF过分强调发展中国家压缩财政支出、最低限度举债、最快速度完成改革等义务,并未顾及发展中国家宏观经济维稳的需求,政策效果往往是过犹不及,埋下新的隐患,甚至“按下葫芦又浮出个瓢”。
与此同时,IMF在评估工作中对发展中国家与发达国家施以相同的经济变量,忽略了两者的经济发展差异,评估结果往往远远低于发展中国家的合理预期,政策效果大打折扣。
其三,IMF对金融衍生品市场缺乏必要的强硬监督手段。
布雷顿森林体系解体后,金融衍生产品的不断创新使得IMF成员国的金融政策与宏观经济波动的相关性不断增强,IMF的监管压力也水涨船高。
然而,IMF对金融衍生品市场缺乏必要的强硬监管手段变相造成了上世纪80年代以来全球金融危机的频仍。无论是80年代的拉美债务危机,还是90年代的亚洲金融危机,亦或本世纪最近一次的华尔街金融危机,IMF对金融衍生品市场的监管不力皆难辞其咎。
博弈投票权和代表权
要跨越上述三道坎,IMF成员国的投票和执行董事的议事机制需要应时而变。
经济全球化的不断深入,使得世界经济的格局正在发生巨大变化,一个明显的特征是,发展中国家占世界经济的比重正不断加大。尤以中国为代表的新兴经济体,伴随着综合国力的显著提升,提高国际经济话语权如IMF投票权和执行董事代表权的呼声日渐响亮。不难想象,如果IMF对新兴经济体的合理呼声始终进行“低调”处理,一味沿袭以往的表决机制,不仅将极大削弱IMF自身的影响力,也会进一步加剧IMF各成员国宏观调控的“零和博弈”效应。
问题是,至少在短期内,IMF的份额计算并不会随成员国占全球经济比重的变化而调整,IMF仍坚持通过每五年一次的“份额检查”来评估成员国占IMF投票份额的合理性,这显然有失公允。
综合分析今年9月底G20匹兹堡金融峰会以及随后的IMF年会决议,不难发现,IMF共186个成员国中的135个成员国有望增加不低于5个百分点的投票额度,其余的51个成员国则需让出等额的投票权。一些欧洲国家早就被高估的投票份额将被极大削弱;中国、韩国等投票份额被显著低估的国家将获得可观的投票增幅。投票份额的调整将在2011年完成――相比原定时间提前了两年。
有必要特别指出的是,目前美国占IMF投票权的比例为16.74%,按IMF现行规则,一项决议如果不能达到85%的投票率,就将被搁置。某种意义来说,美国对IMF的各项决议享有“一票否决权”。
既然现行IMF投票份额的计算方式甚至投票权的适度转移难以去除这一弊端,且投票份额的自动调整机制在短期内又显得遥不可及,要想制衡美国在IMF的“一票否决权”,加强IMF执董议事机制已然如箭在弦。
目前IMF执董席位共计24席,中国、美国、日本、德国、英国、法国、俄罗斯以及沙特阿拉伯各占一席,其余178个成员国角逐剩下的16个席位,IMF执行董事席位的资源稀缺性由此可见一斑。当然,“僧多粥少”,IMF成员国更应勇于增加执行董事的表决权。今后IMF的政策表决,不仅要以成员国的投票率为依据,还应辅以执行董事超半数甚至2/3表决数的议事规则。FIC