通过国家层面的统筹规划和制度安排，推动京津冀区域内各主体间的互动与协作，探索深化区域创新协作的新机制和新模式，既是推动“首都经济圈”区域一体化进程的战略路径，也是更好发挥首都特大型城市的辐射作用，带动周边区域实现跨越式发展的必然要求。
北京方迪经济发展研究院产业经济一部经理 哈妮丽博士
国家“十二五”规划纲要明确将“首都经济圈”纳入国家区域发展总体战略，以打造“首都经济圈”作为推进京津冀地区区域经济一体化发展、支持东部地区率先发展的战略重点。从现实发展来看，目前京津冀一体化仍未取得突破性的实质进展，首都和周边区域之间仍然是极化效应大于扩散效应，各自为战大于协调发展，整个区域一体化进程明显落后于长三角、珠三角区域。总体上看，现在已经到了推进首都和周边区域协调发展的新阶段。
推进跨区域合作发展的关键是需建立完善的跨区域协调机制和区域治理结构。通过国家层面的统筹规划和制度安排，推动京津冀区域内各主体间的互动与协作，探索深化区域创新协作的新机制和新模式，既是推动“首都经济圈”区域一体化进程的战略路径，也是更好发挥首都特大型城市的辐射作用，带动周边区域实现跨越式发展的必然要求。
顶层设计：
建立国家指导下的地方自主跨区域合作框架
京津冀之间的合作由来已久，但与长三角、珠三角等地区相比，京津冀的跨区域合作发展相对缓慢。2004年2月，国家发改委召集京津冀三省市发改部门在廊坊市召开京津冀区域经济发展战略研讨会，达成“廊坊共识”，由此京津冀合作上升为三省市政府关注层面，进入实质化阶段。目前京津冀地区在一些重要领域已建立起联席会制度，如每半年召开一次的“发展改革委区域工作联席会”，但现有京津冀三方联席会制度的对接层级和决策力度尚不能满足加快推进首都经济圈建设的需求。建议由中央统筹协调京津冀“两市一省”，建立国家指导下的地方自主跨区域合作框架。
建议具体合作框架可考虑包括“决策层+执行层+对接层”三个层面：
在决策层面，建议建立中央相关部委、京、津、冀四方参与的“首都经济圈工作联席会”制度，其中中央政府对联席会工作给予指导、协调和支持，京、津、冀三方政府以联席会为平台，共同磋商部署区域合作重大事宜。借鉴欧盟多方谈判机制的运作方式，实现首都经济圈参与各方权利平衡和利益表达机制的畅通，增强区域合作框架的稳定性、紧密性和硬约束，建立常态化协商对话机制。
在执行层面，“首都经济圈工作联席会”下设“首都经济圈建设推进平台”。该平台作为首都经济圈区域合作的综合协调常设机构，承担以下职能：一是联合京、津、冀三地的地方对接平台，确定拟提交首都经济圈工作联席会讨论的议题及有关事项；二是负责协调落实和督办联席会议议定的事项；三是负责对接联络国务院有关部门，争取国家对首都经济圈建设给予更大支持。该平台以重点领域或重大项目为导向组建专项工作组，如产业合作工作组、生态建设工作组、重大基础设施工作组、创新合作工作组等，从解决当前最紧迫、最突出、最重大的问题切入，谋划带动力强、牵动全局的重大合作项目。整合现有《京津冀人才交流合作协议书》、《关于建立京津冀两市一省城乡规划协调机制框架协议》、《京津冀旅游合作协议》等跨区域合作的各类联席会、工作组、框架协议、备忘录，统一归口到首都经济圈建设推进平台。
在对接层面，两市一省各自组建首都经济圈建设地方对接平台。京、津、冀三方以现有已参与京津冀区域合作的地方工作机制为基础，组建或调整本省市参与首都经济圈合作发展的协调领导小组，以此作为地方对接平台，负责统筹协调本省市内部相关工作。目前河北省成立了以省政府常务副省长为组长，省直有关部门和承德、张家口、保定、廊坊四市政府主要负责人为成员的“河北省加快环首都经济圈产业发展协调领导小组”，可在此基础上根据首都经济圈区域范围对参与成员进行调整，实现与首都经济圈区域合作框架的对接。
规划引导：
加快编制“首都经济圈区域规划”
近年来，我国非常重视区域协调发展，出台了一系列重大区域规划和区域性政策文件，珠三角、长三角、“五点一线”沿海经济带、关中-天水经济区、山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区等一批以城市群为主体的经济区先后上升为国家战略，新的区域增长极不断涌现。在区域发展规划“遍地开花”的时候，一个值得关注的现象是，京津冀地区作为一个整体地域概念已经提出多年，但至今京津冀区域发展规划迟迟未出台，北京及周边区域成为目前我国为数不多的未被国家层面区域发展规划覆盖的地区。由于缺乏国家层面的整体规划和政策安排，首都经济圈内各城市在制定发展规划、考虑地区发展前景时，多出于对自身发展的考虑，区域发展缺乏合力，整体优势和辐射带动作用尚未发挥。
从国外都市圈发展经验来看，具有法律地位的区域规划文件是都市圈形成和发展的坚实保障。国外知名都市圈均颁布了诸多法令、法案，成为指导都市圈一个时期建设发展的行动纲领。如东京都市圈规划是在《国土综合开发法》和《首都圈整备法》的基础上制定的，首尔都市圈规划是在《首都圈管理法》的基础上制定的，巴黎都市圈区域规划是通过议会以立法形式颁布的。在法律基础上制定和实施都市圈规划，不仅确保了其权威性和严肃性，而且增强了规划实施过程中的强制性。
建议由国家发改委牵头，会同国家相关部委，京、津、冀三方共同参与，加快编制“首都经济圈区域规划”，以此作为首都经济圈建设的指导性纲领文件。未来可进一步探索将首都经济圈规划提升为具有法律约束力的行动纲领，以更有效地指导和引领区域发展。
机制创新：
探索重点领域的有效推进机制
制约首都经济圈一体化发展的另一重要原因是在具体层面尚未形成一套有效的跨区域合作推进机制。具体层面有效推进机制的缺失，导致京津冀签署的跨区域合作框架协议在实际发展中难以得到落实。因此有必要围绕产业对接、生态共建、基础设施建设、人口调控、科技合作等跨区域合作的重点领域探索有效推进机制。
创新利益分配机制。随着区域一体化的推进，资源整合和产业布局重组是必然趋势，也必将引起区域内税源的变动和各级政府财政分配份额的变化。建议对首都经济圈区域内跨省市的投资、产业转移、共建园区、科技成果落地、招商引资异地落户等项目，进行利益分配合理的制度设计和政策安排，探索地区间的税收分享和产值分计。在税收分享方面，跨省市合作项目带来的新增增值税、所得税等地方留成部分，可按一定比例在合作地区之间进行分成，或按一定比例直接用于补充首都经济圈区域发展共同基金，或在合作项目建设阶段暂不分配而用于支持项目相关基础设施和配套设施建设等。借鉴泛珠三角区域地方税务合作的经验，加强首都经济圈跨区域税收利益协调，建立首都经济圈税收征管合作机制和税收收入区域归属争议协商解决机制。在产值分计方面，跨省市合作项目带来的地区生产总值、固定资产投资额等主要经济指标可按比例分别计入参与合作的地区。
完善生态补偿机制。兼顾生态受益方和保护方之间的利益，兼顾生态保护区当地政府与当地居民的积极性，探索政府引导与市场调控相结合的多元化生态补偿方式。一是设立区域生态补偿基金。北京市应统筹集成水资源环境治理合作资金、生态水源保护林建设资金等现有用于周边区域生态建设和生态补偿的各类资金和项目投资，以及对周边区域生态建设的各类零散“支持”和“捐助”，化零为整，统一纳入首都经济圈区域生态补偿基金。此外，北京可联合河北、天津共同申报国家生态补偿转移支付资金，争取国际组织、非政府组织、绿色团体、企业等各界支持，拓展生态补偿资金的来源渠道。
二是探索多元化生态补偿方式。健全长效稳定、科学合理的生态直接补偿机制，如将“稻改旱”工程等直接补偿标准与生态保护区当地居民纯收入增长情况或物价上涨情况挂钩，如探索“以奖代补”、“以奖促治”等方式激励生态保护区居民参与生态保护的积极性。丰富间接补偿形式，引导保护区居民转变生产生活方式，如定向用于保护区农业基础设施和民生基础设施建设，支持改善保护区的卫生、教育、医疗等基本公共服务，为保护区当地农民提供技能培训，为当地生态型农业项目提供小额担保贷款或贷款补贴等。继续推进产业带动补偿，通过技术和项目输出、引导龙头企业投资、农超对接等方式，扶持周边生态保护区因地制宜发展农业、旅游业等生态型产业，帮助生态保护区农民增收脱贫。探索水资源使（取）用权、排污权、碳排放权交易、政府生态购买等市场化生态补偿方式，通过生态效益有形化、生态效益有偿化，实现生态受益方与生态保护方之间的利益协调，既可保障生态保护方获取合理利益，也可降低生态受益方所负担的交易成本和面临的潜在道德风险。
建立交通基础设施一体化的投入和管理机制。对跨区域交通基础设施进行综合性管理和协调，探索跨区域交通基础设施的统一建设和运营，加快推进首都经济圈交通基础设施一体化。依托首都经济圈建设推进平台，对跨区域交通基础设施的规划衔接、建设技术标准采用、运营管理等进行统筹协调。建立跨区域交通基础设施投融资体系，统筹集成京津冀地方政府投入，联合申请国家专项资金支持，积极采取PPP、BOT和TOT等融资模式广泛吸引社会资本，研究通过发行首都经济圈交通基础设施建设债券筹集资金，推广北京市基础设施项目招标选择贷款银行等降低融资成本的新做法。借鉴长株潭城市群的操作经验，对经营性跨区域交通基础设施项目，建立跨区域经济实体或事业实体，采取股份制形式或事业单位制进行统一建设和运营。跨区域交通基础设施项目运营带来的税收或其他形式的财政收入，各地方政府可按照分段收入比例或前期投入比例进行分配。
探索人口服务对接机制。发挥首都公共服务资源优势，积极探索跨区域公共服务领域的对接合作，带动周边区域公共服务水平提升，促进首都人口疏解。如将环首都区域的部分医疗机构纳入北京市医保定点。北京市户籍人口在环首都区域工作或投资，可在北京缴纳社会保险，同时享有工作地和户籍所在地的基本医疗服务。北京市户籍人口在环首都区域异地养老，可同时享有养老地和户籍所在地的基本医疗服务。针对环首都区域建立的异地养老基地等京籍人口重点疏散区，北京负责出资改善当地医疗、教育、文化等公共服务，优先发展联合办学、跨地区远程医疗、远程教育。推动首都经济圈区域内的公积金异地互贷。
建立科技资源共享机制。首都经济圈是我国科教智力资源高度密集区，我国相当比例的科技创新资源都集中在这里，这是首都经济圈区别于我国其他都市圈的重要标志。应发挥首都科技资源优势，提高首都科技服务、研发设计等生产性服务业的服务半径。引导在京企业、大学、科研机构与津冀腹地建立长期稳定战略合作关系。鼓励在京大学、研究院所在首都经济圈区域建立分支机构。推进在京各类国家工程中心、国家重点实验室、科技条件平台、产业技术联盟等科技资源开放与共享，如建立大型科学仪器设备协作公用网等。引导在京行业协会发起组建跨区域行业协会，发挥协会服务、协调、纽带功能，促进首都经济圈区域内企业、科研机构共同开展关键技术攻关。
（作者：北京方迪经济发展研究院产业经济一部经理、博士）