围绕地方政府融资平台贷款如何处置问题，一场在银行业和地方政府之间展开的历时近两年的博弈，看来将以银行监管当局的让步而画上暂时的句号。 面对平台贷款可能因融资链断裂而发生大规模违约的风险，中国银行业监管当局一改不允许平台贷款展期的立场，从去年10月底开始不断释放信号，允许银行对符合条件的贷款调整还款安排。近期，市场更传出银监会已经出台展期标准，并征求业内意见。
可以预计，这一监管态度的微妙变化，将使年内发生平台贷款大规模违约的可能性变得微乎其微，短期内投资和经济增长的一大不确定因素也得以消弭，银行和政府都因此松了一口气。但是，困扰决策者多时的平台贷款问题远未得到解决。
若中央政府、地方政府和银行体系三方在如何分担平台贷款损失的问题上继续抱持得过且过的心态，必将削弱中资银行原本就脆弱的风险文化，强化地方政府的投融资预算软约束倾向，延误亟待推进的中央和地方财税体制改革，成为中国银行业乃至中国经济的阿喀琉斯之踵。
平台公司财务状况脆弱
地方政府融资平台的财务状况通常较弱。为了尽可能多地获得资金进行公共项目投资，地方政府融资平台一般按照银行对借款人的最低财务要求，将财务杠杆率用到极致；再加上项目子公司贷款的杠杆放大效应，平台公司合并资产负债率高达80％以上的比比皆是。
一些新组建或重组不久的平台公司表面上资产负债率不高，只有50％左右，其实主要依靠随意高估注入平台的土地价值来达到降低财务杠杆的目的，对于改善平台公司的现金流偿债能力毫无帮助。
更有甚者，一些名义上归属于平台公司的土地根本没有进行产权划转登记，地方政府只是承诺将土地未来处置后的净所得，以注资时的评估值为限划拨给平台公司，因此连银行贷款抵押物的作用都起不到，对银行来说堪称“画饼充饥”。
作为应对全球金融危机的举措之一，地方政府过去几年里通过平台公司大规模集中借款投资，导致债务利息负担急剧增长；另一方面，平台公司投资的大量固定资产项目或者还处于建设期，或者本身就属于微利甚至公益性质的项目，经营收入的增长远远赶不上费用和利息支出的增幅，即便加上财政补贴收入，利息保障倍数基本也只在2倍以内。
此外，平台公司为了节省利息支出或者受制于银行的贷款意愿，往往用较短期限的贷款为投产期即达数年的长期项目融资，导致严重的资产负债错配情形。
基于一般公司信用评级方法论，笔者估计地方政府融资平台的个体信用质量充其量平均处在“B”级水平。参照标准普尔全球公司债的五年历史累积平均违约率数据，这意味着如果地方政府在平台公司陷入财务危机时不提供任何额外的资本或流动性支持，那么在未来三年内，约30％的平台贷款将成为不良贷款。
以2011年11月末全国平台公司贷款余额9.1万亿元估计，将有约2.7万亿元贷款可能成为不良贷款。
地方政府代偿意愿不高
平台贷款的潜在损失并不必然转化为银行体系的实际损失。从经营现金流的角度看，平台贷款的预期损失尽管已经摆在桌面上，这些损失会如何在银行体系、地方政府和中央政府之间分配却还不确定。
银行究竟最终会承担多少损失，取决于地方政府对平台公司的实际支持程度。从目前的情形看，指望地方政府会在已经纳入其支出安排的日常性财政补贴之外，向2.7万亿元潜在的问题平台贷款提供大量额外的财政支持是不切实际的。
这一判断并不是说地方政府的债务负担已经高到无法提供支持的地步。虽然压力日益增加，但多数地方政府的财政收支状况依然能够应付平台贷款当前的付息支出和少量还本压力，这是绝大部分平台贷款至今尚显现为银行的正常贷款的根本原因。
从地方政府的债务规模看，即便将平台贷款全部纳入政府债务统计，按照审计署披露的绝大多数地方政府的债务收入比不超过100％和当前利率水平估计，地方政府债务应当不足地区生产总值的25％，付息支出占当期财政收入的比重应在5％左右。考虑到国内地方财政收入连年快速增长，长期静态付息率更低。
这相对于许多发达国家地方政府的债务依存水平，很难说中国地方政府的债务负担严重。更何况从资产负债匹配角度看，中国地方政府在巨额债务之外，同样拥有大量现金流稳定的公用事业资产，倘若加以变现，相信资不抵债是小概率事件。
然而有能力代位还款是一回事，有没有意愿代位还款则是另一回事。我国地方政府的信用文化历来有所欠缺。中央和地方政府之间财政收支分配制度安排的不对称，以及对地方政府的预算软约束问题始终缺乏有效约束手段，使得地方政府通过银行借贷补足地方投资缺口，再制造坏账倒逼中央政府承担投资缺口的行为屡禁不绝、屡试不爽。
以本世纪之交的国有企业改革为例，许多地方政府为了帮助企业解困，有意无意地助长甚至直接导演了地方国有企业逃废银行债务的各类兼并破产或重组活动。
就当前的平台贷款问题而言，以土地作为主要手段撬动大量银行信贷几乎成为地方政府快速拉动经济的不二法门，但如果观察平台公司高度集中的债务期限结构和付之阙如的还款规划，在中央和地方财税分配体制不做大的调整或者地方国有经济不进行大规模退出的情形下，很难想象地方政府究竟打算如何还款。
银行监管当局无奈妥协
正是出于这种顾虑，银监会对地方政府融资平台采取了强硬的监管立场，一方面通过限制平台公司再融资和贷款展期，迫使地方政府增加对平台贷款的风险抵押物，从而降低银行体系的最终损失；另一方面通过严格平台贷款的监管分类和提高损失拨备要求，迫使银行展开平台贷款的抵押物追加和还本付息条款重订工作。
过去几年，尽管国内银行体系的不良贷款比率节节降低，但监管当局却在信贷损失拨备要求上层层加码。这表明监管层已经预计平台贷款将在未来几年给银行体系造成大量信贷损失，因而未雨绸缪。
监管层的措施（特别是不得进行展期的政策）在一定程度上改善了银行与地方政府谈判的地位，或多或少降低了银行体系的风险敞口，表现为近三成平台贷款已经满足了银监会设定的条件，转为一般公司贷款管理。然而去年上半年以来爆出的一系列平台公司威胁违约事件，说明银监会的平台贷款风险化解思路已经遭遇地方政府的强烈反弹，陷入进退两难的僵局。
很显然，如果监管当局放松监管，允许平台贷款大规模展期，会助长地方政府的道德风险，进一步强化地方政府过度投资和最终损失转嫁银行的轨道。但如果地方政府因无法获得再融资而采取不合作态度，大量处于建设期的平台贷款项目将不得不停工，给中国经济带来严重的投资下滑风险，从而造成更大规模的不良贷款。
投资事前无效率、但事后追加投资却能够降低最终损失，这正是软预算约束的本质。监管当局站在中央政府的立场上，无奈接受现状只是一个时间问题。
监管容忍仅是隐藏问题
一刀切的平台贷款展期禁令或许过于苛刻，允许银行对平台贷款进行重组具有经济必要性。但平台贷款重组应当在银行通常的贷款重组和风险分类框架下进行，从而凸现平台贷款问题的严重程度，使得银行股东、经营管理层和存款人都能够对潜在的信贷损失具有清醒的认识，促使利益相关各方采取一致的积极措施来加强平台贷款管理，并消化损失。
然而，如果监管者实施监管容忍，允许银行推迟对不良平台贷款的确认，却只会将问题隐藏在幕后。相对银行短期财务得益，对平台贷款的监管容忍会造成一系列严重后果，不仅打击投资者信心，而且会妨碍利益相关各方形成解决问题的有效方案的共识，削弱中央决策者采取有效行动的动力，最终给中国银行体系酿成巨大风险。
例如，近年来，国内监管当局在放松利率管制问题上一直谨慎从事，屡屡表示利差保护对于吸收和化解银行业潜在信用风险的重要意义。而面对银行业当前极低的账面不良贷款率，决策者的逻辑很难有说服力，国内公众舆论对中国银行业屡创新高的巨额利润及其从业人员天马行空的薪酬水平普遍不满。
首先，投资者信心将遭到打击。
如果真的实施监管容忍，银行业的信息风险将上升、透明度将降低。在监管层已花费十年时间努力提高银行业透明度的今天，这将动摇投资者对这一行业的信心。
这对投资者信心的长期打击将代价高昂。国内外投资者最终将因增加的信息风险而对银行的债务要求更高的风险溢价。目前正值中国政府努力构建人民币作为国际货币的形象，以及中资大型银行在全球债务市场上日益活跃以支持其海外扩张之际，这一风险的意义特别重大。
其次，道德风险将加剧。
实施监管容忍将放缓中资银行过去几年中不断展开的商业化进程。道德风险将加剧。一些草率的中资银行可能因此受到鼓舞，继续激进地向商业上不可行但政治上重要的项目提供贷款，但更为谨慎的银行却遭到融资成本上升的负面打击。由于地方政府融资平台的信用成本被人为降低，私人部门借款人也将面临被挤出的局面。所有上述结果将打击健康的竞争，而这是中国银行业市场所特别需要的。
第三，监管容忍的短期财务得益不高，却可能导致最终信贷损失上升。
目前还不了解有多少平台贷款可能会获准展期。假设这一数字会达到3万亿元（接近2011年末国内贷款总额的5％），监管容忍将在未来三年内每年将信贷损失人为降低800亿-1000亿元人民币，还不足中资银行2011年拨备前盈利1.3万亿元的8％。
即便是这一点短期财务得益，也可能仅仅是空中楼阁。随着时间推移，由于地方政府可能失去改善平台公司业绩的动力，中央政府也缺乏从根本解决平台贷款问题的外在动力，信贷损失反而可能会进一步上升。
应尽快明确损失分担
不管是贷款重组还是监管容忍，都只是将平台贷款的风险化解问题往后递延，谈不上彻底解决。
虽然采取贷款正常重组的方法在改善透明度、至少减少银行内部人员的道德风险等问题上要优于监管容忍的做法，但依然无法真正遏制地方政府的预算软约束问题和道德风险。至于允许地方发行市政债券等思路，也只是治标不治本，充其量能够解决一部分平台公司的流动性问题。
站在中央政府的角度，平台贷款带来的损失既可以通过地方政府来吸收，也可以通过银行系统来吸收，但损失最终都很可能会转嫁到中央政府头上。只不过吸收损失的主体不同，对银行体系资产负债表的影响过程就不一样，对相关当事方风险约束机制的影响就更不相同。
决策者既可以选择从资产方的信用增级入手，将损失主要在中央政府和地方政府内部消化；也可以选择从权益方入手，通过大规模坏账核销和中央政府注资，将损失主要在中央政府和银行体系内部消化。
就后者而言，难度主要在于如何确立对于中央政府注资规模的合理估计，以免不公平地侵占银行中小股东的利益，在技术上比较难以实施。
就前者而言，可以通过中央政府设立并加以担保的专门资产管理机构，以债券发行为对价，按面值或一定折扣直接向银行收购有问题的平台贷款，从而将较低信用等级的平台贷款转换为具有高中央政府信用的债券资产。地方政府则以今后的中央财政转移收入或专项补贴为担保，向这一专门的资产管理机构继续履行平台贷款的还款责任。
这一政府埋单的思路能够快速解决眼下的平台贷款问题，但要彻底解决平台贷款问题，并防止类似现象周而复始地出现，就必须以此为契机，推动中国财税体制进一步改革，逐步形成合理的中央和地方财税收支制度安排，并建立激励约束兼容的地方政府投融资制度。否则，地方政府过度投资的乱象恐怕依然难以杜绝。
作者为标准普尔金融机构评级董事