曾有观点认为，在全国，新型城镇化、新型农村社区建设都是一场“戴着镣铐的舞蹈”。而这把镣铐，正是我国实行了63年的城乡二元结构。 截至3月29日，河南新乡辉县市已经有1.3万名农民“上楼”了。新乡市称这些住进社区的农民为“城镇居民”，而不再是“农民”或者“村民”。
“新乡市里说要给这部分人办理统一的‘新乡市居民户口’，意思就想叫他们城市居民，让搬进社区的农村享受城市的待遇。”辉县市新农村办公室副主任原官喜说。
但是事情远不是称呼 “农民”还是“居民”这么简单。在户籍城乡二元结构没有打破的情况下，要让上楼农民真正“享受城市待遇”，可谓难之又难。
这个问题，在房屋问题上就表现得淋漓尽致。在谈到能让这一部分新居民享受什么样的待遇时，原官喜坦言：“这个（让他们享受市民待遇）我感觉很难。新乡毕竟是地级市，没有那么大的权力。比如新乡市原来有文件说会给农村社区居民发房产证，但房产部门就指出我们农村社区办理房产证的相关证件不齐，没法办理。”
房产证：市内探索
在辉县市裴寨社区采访时，当地居民告诉记者，他们现在住的二层小楼是由村支书裴春亮个人出资建设，并免费发放入住的，他们没花一分钱。但是，关于这没花一分钱的房屋的任何证件却没发到居民手中。
“除了一把钥匙，什么都没有。”村民裴春花（化名）告诉记者，如果村民不想要分配的房屋，那只能直接上交给村大队，得不到任何补偿。并且，这房子不能租、不能卖，只能自住。“我们用耕地、旧房屋和原来的宅基地换来的这套房，却不能给我们任何保障。”
一气之下，裴春花和丈夫花了7万元在社区规划的商业街上买了一个店面，二楼自住。搬进商业街以后，裴春花发现生意很冷清，“我们社区周围没有工厂，大家都上外面打工去了。”裴春花说，就连这个二层店面，也没有任何正规的使用证件，还是不能出租、不能卖。因为买店铺、装修、购置新家具花光了他们所有的积蓄，裴春华称自己“被困在这里了”。
而在涧头社区，虽然入住一年多的房子没有任何房产证，但居民并不担心。在随机采访中，多位居民告诉记者，村里已经把他们的相关证件都收上去了，说“会给大家统一办理房产证”，只是现在还没有办下来。
在记者多天走访的数个农村社区里，居民无一例外地都没有拿到任何房产证明。根据《物权法》，不动产实行登记制度。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。
根据建设部《城市房屋权属登记管理办法》，国家实行房屋所有权登记发证制度，房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。
对此，新乡市自己也在探索。据原官喜介绍，原来新乡市出台了一份文件，要求下面区县给所有住进农村社区房屋的居民发放房产证。但在实施过程中，却受到了城乡二元结构的牵制。“由于农村社区用地仍然是农村集体土地，房管部门说你要办房产证，依据现行政策必须有土地许可证、规划许可证、建设许可证等等，但是农村集体土地没有这些，所以房管部门办不了大产权证。”原官喜无奈地说。
上有政策，下有对策。作为河南省唯一的统筹城乡发展试验区，新乡也在现有条件下做出了自己的探索。
原官喜透露，近日新乡市有关部门开了会，研究了农村社区的房产证问题。给出的会议文件中表明，新乡市有发放本市范围的房产证的想法。“盖的可能是新乡房管部门的章，这是最大的不同。”原官喜说，“之后可能会让农村社区居民带上身份证、由社区开具的住房证明，到房管部门办理新乡范围内的房产证。”
原官喜介绍，这个属于新乡市的房产证是新乡在二元结构没有打开的条件下的小范围探索。他透露，这本新乡房产证将来也许可以做到在乡镇范围内流通，也可在银行进行抵押贷款。
宅基地：上楼中失去
调查中记者发现，“新镇民”缺失的不仅仅是关于房屋的合法凭证，就连法律赋予每户农民的宅基地，也在上楼的过程中失去了。
在《涧头村整体改造实施方案》中注明了这样一句话：“原宅基地、田工地统一使用，原宅基地证同时废止。”对此，郭永生的解释是：“宅基地是白纸黑字的，这（实施方案）是我写的。我也是怕将来需要把房子拆了，他拿个证说这是我地方你不要动，所以当时就加了句‘宅基证同时废止’。”
事实上，宅基地的失去并非个案。在辉县市的农村社区建设过程中，所有农民都失去了自己的宅基地。对此，辉县市农办主任郜六零给记者的答复是：“对于宅基地问题百姓反映得非常多，法律也支撑，群众的要求绝对是对的。失去了宅基地就失去了应有的权益。”
我国关于宅基地的分配，长期以来实行“一户一宅”的政策 ，指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。但是由于近年来城市扩张迅速，为保证农民权益，国土资源部在2010年专门出台了《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》。其中说道：“土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的城郊、近郊农村居民点用地，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配，鼓励集中建设农民新居。土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界外的村庄，要严格执行一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地的政策。”
按照这份通知，目前辉县市在推行新农村社区的过程中，对于近郊和城镇边界之外的村庄，应该区别处理。对此，辉县市国土资源局规划科一位不愿具名的负责人告诉记者：“辉县市目前分城镇规划区和非城镇规划区，而新型农村社区属于非城镇规划区之内。”
按照这位负责人的解释，入住辉县市新型农村社区的原村村民，依照规定还应拥有“一户一宅”的宅基地。但郜六零表示，在现有条件下推行农村社区建设，取消部分宅基地分配也是合理的。“住进小区的居民就没有什么宅基地了，都是集体建设用地。我们在推行的时候，群众同意（取消宅基地）才会搬进小区居住。单家独院有很多优势，但是现在农民都愿意住进楼房，过城里人的生活。”当记者追问这样做是否合法时，郜六零表示，新乡是国家级实验区，有好多继续沿用的政策已经不适应当今情况，以后都要修改，所以实验区可以进行适当的先行先试。
受到城乡二元结构制约的，不仅仅是农村居民的房屋和土地。在户口本上，这些“城镇居民”的名字依然打着“农业户口”的标签。而这个标签给这些居民带来的，是二元结构下由法律法规划出的城乡落差。
曾有观点认为，在全国，新型城镇化、新型农村社区建设是一场“戴着镣铐的舞蹈”。而这把镣铐，正是我国实行了63年的城乡二元结构。
如何“带着镣铐跳舞”？辉县还在继续探索。