摘要：随着城市化进程的加快，失地农民社会权问题凸显。现阶段，保障失地农民社会权应从以下几方面入手：一是消除在失地农民社会权保障制度建设上的认识误区；二是完善非农建设用地法律制度，建立有偿使用制度，增加失地农民财产性收入；三是完善法律援助机制，保障失地农民社会权益；四是加快法制建设步伐，健全失地农民社会权保障法制体系。
关键词：城市化；失地农民；社会权；保障
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2012)02-0075-03
城市化是人类社会走向发达繁荣的必由之路，伴随这一进程的加快，大量失地农民相伴而生。土地是农民社会权保障的重要载体，因此，关注农民、土地、城市化的关系，开展农民失去土地之后社会权保障问题的研究具有重要意义。
一、失地农民面临社会权缺乏保障的问题
(一)失地农民社会权的内涵
失地农民的社会权指失地农民受教育权、健康权、社会保障权、住房权等权利。这些权利与每个失地农民的切身利益息息相关，深刻影响着失地农民的日常生活。随着城市化进程的加快，很多有关失地农民的社会问题出现后得不到圆满解决，为避免矛盾的激化，加强对失地农民受教育权、健康权、社会保障权、住房权等各项社会权的保障，使权利受损的失地农民得到适当、及时的救助，对于营造和谐社会具有重要意义。《经济、社会和文化权利国际议定书》通过后，受教育权、健康权、社会保障权、住房权等社会权正式拥有了国际可诉性的法律地位，它成为解决失地农民社会权保障问题的新的里程碑，并为学者研究失地农民社会权保障提供了合法性和必要性的法律依据。
《经济、社会和文化权利国际公约》等国际人权公约的规定、条约的解释等国际文件对受教育权、健康权、社会保障权、住房权等各项社会权进行了解释，对于全面认识国家在保障失地农民各项社会权方面所承担的国际义务具有重要意义。
(二)失地农民社会权保障不健全
失地农民社会权是相对于征地前的传统农民以及征地后所融入城市的“市民”的社会权而言的，是指失地农民作为国家公民，按法律规定享有的不容侵犯的经济、文化、教育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益。农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而且还可能因此失去与土地相关的一系列社会权益。失地农民社会权利与社会利益两位一体、密不可分。利益是权利的内核，权利是利益的外化。
在我国农民社会权保障体系尚未完全建立，农村土地不仅具有土地资源的经济价值，还具有很强的社会权益保障功能。可以说，现阶段我国实行的土地制度，实际上也是我国农民的社会权益保障制度。在城乡分割的二元制度下，土地是国家赋予农民权益保障的载体，是他们的养老保障，也是从事非农产业的农村劳动力的失业保障。被征收土地的农民中除少部分完全脱离土地从事工商业外，还有大量的农民是农工兼业或农商兼业人员，或者是从事种养的地道农民。他们对土地的依赖程度很高，一旦失去土地则失去了最后的生活保障。
在城市化进程中，由于征地补偿偏低以及面向失地农民的社会权益保障体系缺失，失地农民在失去了土地保障权利之后，却无法享受与市民同样的社会权益保障。这就使他们成为既有别于一般农民又不同于市民的特殊群体，使他们面临着巨大的社会风险，这种社会风险实际上也是全社会的共同风险。对农民而言，土地承载着生产资料和社会权益保障双重功能，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后一道生活养老安全保障，一旦农民的土地被征收，他们的养老保障便成了问题。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。绝大多数失地农民没有参加失业保险，主要原因是受到文化水平和综合素质的限制，在转移就业过程中，大多数人分布于民营企业与个体私营企业，工作不稳定，经办工作难度大。严格地讲，目前我国还没有真正建立起失地农民社会权保障制度，各地相关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性.公平性和互助性为本质特征的“社会权保障”相比相差甚远。
二、失地农民社会权保障的理论依据
马克思在对资本主义社会的科学批判和对未来社会主义社会的科学预见中，阐述了关于社会权保障的重要观点。它是建立健全当代失地农民社会权保障体系的理论依据和行动指南。《哥达纲领批判》指出：在进行社会总产品分配中，应该扣除“用来应付不幸事故、身边灾害等的后备基金或保险基金”；在进行消费资料个人分配中，还应扣除“用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等”，“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”。这里所说的实际上就是社会权保障，主要强调在最终进行产品个人分配之前，扣除一部分社会产品，用来满足社会的保健以及丧失劳动能力者的需要。
早在俄国十月社会主义革命前，列宁对社会权保障问题就十分重视。他提出要实行完全的国家社会保障，即由国家负担全部费用，而职工无需缴纳社会保障费的设想。列宁的社会权保障思想是前苏联建国以后建立和发展社会权保障的理论基础。1918年，前苏联宪法从根本上保障了劳动人民的经济、社会、文化、政治等各方面的权利。如，第十七条规定：“为保障劳动者能够真正获得知识，俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的任务为给予工人各方面的完全的免费的教育”。因前苏联在社会主义阵营中的地位，之后颁布的社会主义国家宪法都效仿其宪法，使社会权在社会主义国家宪法中得到普遍保障。
新中国成立后，我国政府在企业建立了失业救济制度，同时对发生自然灾害地区也采取了大规模的救济措施，使人民群众从社会保障的实践中切身体会到社会主义的优越性。这一时期，毛泽东同志的社会权保障思想主要内容有：一是社会福利；二是社会权保障水平的提高必须同发展生产相适应；三是统筹兼顾。邓小平同志继承和发展了毛泽东同志的社会权保障思想，并在新的历史时期提出了具有中国特色的社会保障理论，其主要内容有：一是不能搞所谓的福利国家；二是温饱问题是社会保障的起点；三是开发式扶贫救济。中共十六大以来，中国特色社会保障理论又有了新的发展，可以概括为两方面：一是以人为本的思想；二是建设和谐社会、共享发展成果思想。为实现这一目标和任务，各级政府把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。实行最严格的耕地保护制度，从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好失地农民的社会权保障。
三、保障失地农民社会权的对策
从某种意义上讲，一个国家弱势群体社会权保障的程度，代表了这个国家的文明程度。为适应我国城市化快速发展、广大失地农民社会权的实现和维护我国社会稳定与安全的需要，应从以下几方面人手来保障失地农民的社会权。 (一)消除在失地农民社会权保障制度建设上的认识误区
长期以来，人们对失地农民社会权保障存在认识上的误区，认为提高失地农民社会权保障水平条件不具备；失地农民人口较多，国家财政不能完全保障其权益；提高对失地农民的货币补偿就是对失地农民社会权的保障，等等。提高失地农民社会权保障水平确实面临一些困难，但不能以此否认进一步建设失地农民社会权保障制度的必要性和紧迫性。
(二)完善非农建设用地法律制度，建立有偿使用制度，增加失地农民财产性收入
在现今的社会经济条件下，非农建设用地的无偿使用制度出现许多新的问题，流转秩序混乱、违规操作严重，已不适应日渐完善的市场经济的需要。因此，必须在加强对非农建设用地使用情况监管的基础上，建立非农建设用地有偿使用制度。这种制度是一种民事法律制度而不是行政法律制度，即费用的征收主体是被征地农民而非国家行政机关，费用的性质不是行政性收费，不划归地方财政，而是用于失地农民社会保障事业。
(三)完善法律援助机制，保障失地农民合法权益
法律援助是政府对法律资源进行再分配，以保障弱势群体及特殊人群合法权益的政府公益性行为。它是国家以法律化、制度化的形式为经济困难或特殊案件当事人给予减免费用或提供其他法律帮助，以保障其实现合法权益，促进社会公平正义，维护社会稳定的一种制度架构。失地农民经济能力有限，在征地过程和其他社会活动中，当合法权益受到侵犯时，由于缺乏相应的法律知识和没有足够能力支付因寻求行政救济所需要的成本，而难以获得有效救济。因此，要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等享有行政救济的权利建立畅通的渠道，使失地农民社会权切实得到法律的保护。
(四)加快法制建设步伐，健全失地农民社会权保障法制体系
科斯认为，在把法律作为一种促进资源有效配置的手段时，给法律提出了两个密切相关的任务：减少交易成本，如通过清晰地界定产权以及通过把产权配置给对其有价值的人(以便减少围绕法律的初始配置而发生的成本高昂的合约)；当交易成本极高时，努力促成交易成本为零时的资源配置，因为那样是最有效率的分配。通过对发达国家的弱势群体社会权保障法律制度考察发现，绝大多数国家制定了社会权保障方面的法律法规，有的甚至已积累了数百年经验，形成了综合性的社会权保障法典，这些法律对社会资源的公平配置起着基础性的作用。为此，我们有必要学习他们的成功经验，在比较学习的基础上，制定我国的《社会权保障法》、《慈善事业促进法》，以促进失地农民社会权保障与慈善事业的发展。
(责任编辑：晓轩)