摘 要：地方国有旅游企业在地方政府的支持和授权下对国有公共旅游资源进行经营性开发，地方国有旅游企业往往在通过抬高景区门票价格、特许经营权的获得等途径实现自身利益最大化，从而忽略了国有公共旅游资源的公共利益目标，因此必须通过建立一系列有效的制度以督促企业对公共利益目标的追求和实现。
关键词：国有旅游企业；公共利益；特许经营
中图分类号：F590.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）07-0144-02
一、研究背景
中国旅游业正处于黄金发展期。2009年11月25日《关于加快发展旅游业的意见》，提出放宽旅游市场准入，优化旅游消费环境、推动旅游产品多样化发展等五项意见。目前，中国人均GDP已经达到3 000美元，这是世界旅游界公认的旅游业爆发性增长阶段。在经济效应的刺激下，地方政府充当着景区开发的主体，各区域争先恐后地开发景区，一时间景区供给表现出数量的激增。中国旅游景区的大规模开发给国家和区域带来了显著的综合效益。大量国有旅游企业在地方政府的支持和投入下，重组了地方优质的景区资源，参与到市场竞争中。
地方旅游企业在积极发展地方旅游业，为地方财政作出巨大贡献，并竭力实现自身利益最大化目标的同时，出现了一系列问题：（1）作为全民所有的自然山水和世界遗产地被地方政府和旅游企业作为谋利的主要工具，收取高额的门票，将大多数工薪阶层挡在景区门外。（2）旅游企业为实现自身利益最大化，对景区资源过度开发，使得景区面临不可持续发展的局面，造成了旅游发展的代际不公平[1]。（3）地方政府和旅游企业在开发景区的过程中，忽视了作为主要利益相关者的社区居民的利益，对于当地贫困人口生存状态的改善没有发挥应有的作用。地方国有旅游企业在实现自身利益最大化的同时，应承担的公共利益目标是什么；如何实现旅游企业的公共利益目标？
二、地方国有旅游企业对公益目标的忽视
1.景区门票被旅游企业作为赢利手段。中国世界遗产地和风景名胜区作为公共产品，承载着社会福利方面的非经济功能，不以盈利为主。门票作为一种行政收费，不是赢利手段，仅仅是一种管理的工具。旅游资源被政府或者政府委托的企业经营并获取利润，公众对于自己应有的权益没有认知或者认知不够，没有意识到公共利益被侵犯。政府和国有旅游企业将本应属于公众的利益逐步转化为本部门或者特殊利益团体的利益。景区高价的门票，旅游景区被政府和开发商以投入为由垄断经营，而社区居民没有分享到利润，还被迫承担景区开发的外部性 [2]。20世纪90年代以来，国家实行允许景区门票退税的政策，把门票当做经营性收入允许景区自留，以弥补国家财政供给的严重短缺。显然，高额门票也因此不仅成为国家公园管理机构弥补财政缺口的重要来源，也成为关键的营利点。但是人们很少去质疑，为什么国外的国家公园是开放式的，而中国的国民为了接受由国家公园提供的“欣赏、了解自然文化价值”的旅游产品要支付高额的门票费。
2.通过特许经营权获得垄断利益。特许经营是特许人和受许人之间的契约关系，受许人的经营是在由特许人所有和控制下的一个共同标记、经营模式和过程之下进行的，并且受许人从自己的资源中对其业务进行投资。① 本文所指的特许经营权是由政府机构授权，准许特定企业使用公共财产，或在一定地区享有经营某种特许业务的权利。地方国有旅游企业通过支付给地方政府一笔特许经营费，获得对某一公共旅游资源进行开发甚至是垄断开发的特权。以桂林市为例：桂林市政府对漓江旅游资源实行有偿使用，漓江游船数量由桂林市政府严格控制，每年增加量很少，2001年起新增游船经营权采取拍卖方式。凡参与漓江游览航线经营的游船，经市政府批准以招议标方式取得有偿经营权 [3]。桂林旅游发展总公司是经营漓江游船的最大企业，约占7 000个客位指标，市场份额35％左右，在漓江游览业务中占据相对垄断地位，由于拥有唯一的外事接待码头――竹江码头五十年的土地使用权，公司游船在外事接待方面占据绝对优势，市场份额始终保持80％以上。与游船的高票价和企业的高利润形成对比的是：漓江竹排泛滥成灾，渔船、圩渡船违规经营严重。民间的这种违规做法侵犯了企业和政府的利润，因此被政府用强制手段加以制止和处罚。沿江的居民和世世代代打渔为生的船民，在漓江旅游开发的过程中不但没有获得应有的补偿，还受到了法律的制裁。沿江乞讨的行为被认为不顾人格国格。漓江两岸百姓为漓江发展付出了很大的代价，但漓江的发展成果他们几乎没有享受到 [4]。
3.国有旅游企业高管的行政代理人身份与经营者身份的博弈。国有旅游企业的高管基本由政府指派，实行年薪制，比同等行政级别的政府官员拥有更多的职务消费和薪水。根据1999年中共十五届四中全会的决定，规定了“年薪制”、“经理人员持股制”等以经理人员绩效为基础的激励制度。但因为国有产权所有者缺位，这些激励制度，实际上往往成为代理人的自我激励。实际上是一种无约束的激励 [5]。以北京首旅集团为例。集团内各成员企业的经营权被集中在一批为数不多的经营者手中。这些经理在行政上隶属于北京首旅集团，是在北京首旅集团内工作的“国家干部”，他们都必须服从集团公司的领导并对其负责，这样就使得集团的权力非常集中。北京首旅集团的公司经营者大都是原北京市旅游局的政府官员，是集团改制过程中政府委派的。国有企业的经营者并不是像现代企业的初衷那样是通过出资者依据经营才能选择，而是通过行政代理人的行政考核来选择。政府官员通过身份的转化，获取了政治管理权收益和经济收益，并且在经营国有旅游企业的过程中追求个人利益的最大化。
通过分析地方国有旅游企业实现自身利益最大化的途径可以发现，地方国有旅游企业通过其先天与地方政府的紧密关系，在经营过程中与地方政府形成共谋，垄断地方旅游资源，将本应作为公共资源收益于大众的旅游景区当做谋利的工具。
三、如何实现地方国有旅游企业的公共利益目标
爱尔维修认为，任何政府都是为了公民共同的幸福，除了多数公民的幸福外，断然不可能抱有另外一种目的。亚里士多德把国家看做是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益 [6]。
1.所有权相对应的利益分配的改革。国有旅游企业具有盈利目标和公共利益目标双重目标。在法律的层面这两个目标是同一的，但是实际上二者之间是不平衡的。国家在制定各项政策时是有所偏重的。在论及国有企业时，学者们谈论的是国企经营、成本控制、市场竞争以及委托代理关系中的技术问题。而国有旅游企业存在的非技术问题，是国有旅游企业在现有的产权模式下能否代表所有者利益，能否在市场经济条件下合理存在的性质问题。讨论的是制度性问题方向性问题。缺少有效的制度来体现所有者的权力，使得所有者法律上拥有所有权，实际上却无法行使相关权力。要想使公众利益得到保障，国有旅游企业改革的关键不是所有权的改革而是所有权相对应的利益分配的改革。
2.政企分开。在旅游资源管理中，政府的各级各个管理部门都在扮演着两个截然不同的角色：一是资源性资产的管理者，二是国家行政管理者。作为国有资源性资产的管理者、政府是资源的“代理人”，应当管经营、管收益；作为国家行政管理者，应当管规划、管保护。因此要真正做到政企分开，政府部门的行政人员不能进入旅游企业任职，政府不再行使对企业管理人员的行政任命权，而是由企业根据市场经济的特点，在社会上通过竞争引进管理人才。而对于国有旅游企业的社会公益目标可以通过建立一定的考核制度，按企业应当承担的社会公益责任对旅游企业的管理人员实行绩效考核来实现。
3.建立景区门票价格听证制度。国有景区的社会公益性主要是通过景区的可进入性，即门票的定价来体现的。现实中这类景区出现的上述性质定位与门票定价失衡的原因主要是国家、公众和企业利益目标的不一致。国有景区的最根本的利益是社会利益，是国家利益；最迫切的利益是地方经济发展，当地居民脱贫致富问题；最需要完善规范的是经济利益体制，是开发商的经济回报问题 [7]。要实现公共旅游资源的根本利益，决不能将门票的定价权下放到地方政府或者旅游企业手中，而是应该建立景区门票价格的听证制度。将涉及公共旅游资源的各个利益主体的代表组织起来，通过社会媒体的监督，在公开、公正、公平的基础上，充分听取各方意见，综合各方利益诉求，设定合理的价格门槛。
四、结论
世界遗产地和国家级风景名胜区，其所有权归全民所有，国家代表全民行使所有权，但是国家级政府在集中力量搞经济建设的过程中，分不出精力和资金对这些资源进行管理，因此根据属地原则，将这些景点的管理权委托给地方政府。一方面对这些景点进行维护需要资金，而国家没有专项拨款，或者拨款金额不够，地方政府必须扩大财源；另一方面经济形势的发展，使得旅游作为第三产业在地方财政中所占的比例越来越大，各个地方政府都在创造条件发展旅游，政府直接办企业，其目的就是为地方财政服务。因此，地方国有旅游企业从诞生起就以获得经济利益为主要目标。而公共旅游资源应该承担的公共福利目标被地方政府和国有旅游企业所忽略，这与联合国的发展计划是相违背的。本文提出从三个方面促进地方国有旅游企业公共利益目标的实现：所有权相对应的利益分配的改革，这项制度的建立对帮助改善景区周边社区贫困人口的生活水平起到切实的作用；政企分开，这将触及一部分在企业中担任高管的政府公职人员的利益，因此推行起来较困难；门票价格听证制度，这是目前较容易操作的项目，应该积极推行。
一、研究背景
中国旅游业正处于黄金发展期。2009年11月25日《关于加快发展旅游业的意见》，提出放宽旅游市场准入，优化旅游消费环境、推动旅游产品多样化发展等五项意见。目前，中国人均GDP已经达到3 000美元，这是世界旅游界公认的旅游业爆发性增长阶段。在经济效应的刺激下，地方政府充当着景区开发的主体，各区域争先恐后地开发景区，一时间景区供给表现出数量的激增。中国旅游景区的大规模开发给国家和区域带来了显著的综合效益。大量国有旅游企业在地方政府的支持和投入下，重组了地方优质的景区资源，参与到市场竞争中。
地方旅游企业在积极发展地方旅游业，为地方财政作出巨大贡献，并竭力实现自身利益最大化目标的同时，出现了一系列问题：（1）作为全民所有的自然山水和世界遗产地被地方政府和旅游企业作为谋利的主要工具，收取高额的门票，将大多数工薪阶层挡在景区门外。（2）旅游企业为实现自身利益最大化，对景区资源过度开发，使得景区面临不可持续发展的局面，造成了旅游发展的代际不公平[1]。（3）地方政府和旅游企业在开发景区的过程中，忽视了作为主要利益相关者的社区居民的利益，对于当地贫困人口生存状态的改善没有发挥应有的作用。地方国有旅游企业在实现自身利益最大化的同时，应承担的公共利益目标是什么；如何实现旅游企业的公共利益目标？
二、地方国有旅游企业对公益目标的忽视
1.景区门票被旅游企业作为赢利手段。中国世界遗产地和风景名胜区作为公共产品，承载着社会福利方面的非经济功能，不以盈利为主。门票作为一种行政收费，不是赢利手段，仅仅是一种管理的工具。旅游资源被政府或者政府委托的企业经营并获取利润，公众对于自己应有的权益没有认知或者认知不够，没有意识到公共利益被侵犯。政府和国有旅游企业将本应属于公众的利益逐步转化为本部门或者特殊利益团体的利益。景区高价的门票，旅游景区被政府和开发商以投入为由垄断经营，而社区居民没有分享到利润，还被迫承担景区开发的外部性 [2]。20世纪90年代以来，国家实行允许景区门票退税的政策，把门票当做经营性收入允许景区自留，以弥补国家财政供给的严重短缺。显然，高额门票也因此不仅成为国家公园管理机构弥补财政缺口的重要来源，也成为关键的营利点。但是人们很少去质疑，为什么国外的国家公园是开放式的，而中国的国民为了接受由国家公园提供的“欣赏、了解自然文化价值”的旅游产品要支付高额的门票费。
2.通过特许经营权获得垄断利益。特许经营是特许人和受许人之间的契约关系，受许人的经营是在由特许人所有和控制下的一个共同标记、经营模式和过程之下进行的，并且受许人从自己的资源中对其业务进行投资。① 本文所指的特许经营权是由政府机构授权，准许特定企业使用公共财产，或在一定地区享有经营某种特许业务的权利。地方国有旅游企业通过支付给地方政府一笔特许经营费，获得对某一公共旅游资源进行开发甚至是垄断开发的特权。以桂林市为例：桂林市政府对漓江旅游资源实行有偿使用，漓江游船数量由桂林市政府严格控制，每年增加量很少，2001年起新增游船经营权采取拍卖方式。凡参与漓江游览航线经营的游船，经市政府批准以招议标方式取得有偿经营权 [3]。桂林旅游发展总公司是经营漓江游船的最大企业，约占7 000个客位指标，市场份额35％左右，在漓江游览业务中占据相对垄断地位，由于拥有唯一的外事接待码头――竹江码头五十年的土地使用权，公司游船在外事接待方面占据绝对优势，市场份额始终保持80％以上。与游船的高票价和企业的高利润形成对比的是：漓江竹排泛滥成灾，渔船、圩渡船违规经营严重。民间的这种违规做法侵犯了企业和政府的利润，因此被政府用强制手段加以制止和处罚。沿江的居民和世世代代打渔为生的船民，在漓江旅游开发的过程中不但没有获得应有的补偿，还受到了法律的制裁。沿江乞讨的行为被认为不顾人格国格。漓江两岸百姓为漓江发展付出了很大的代价，但漓江的发展成果他们几乎没有享受到 [4]。
3.国有旅游企业高管的行政代理人身份与经营者身份的博弈。国有旅游企业的高管基本由政府指派，实行年薪制，比同等行政级别的政府官员拥有更多的职务消费和薪水。根据1999年中共十五届四中全会的决定，规定了“年薪制”、“经理人员持股制”等以经理人员绩效为基础的激励制度。但因为国有产权所有者缺位，这些激励制度，实际上往往成为代理人的自我激励。实际上是一种无约束的激励 [5]。以北京首旅集团为例。集团内各成员企业的经营权被集中在一批为数不多的经营者手中。这些经理在行政上隶属于北京首旅集团，是在北京首旅集团内工作的“国家干部”，他们都必须服从集团公司的领导并对其负责，这样就使得集团的权力非常集中。北京首旅集团的公司经营者大都是原北京市旅游局的政府官员，是集团改制过程中政府委派的。国有企业的经营者并不是像现代企业的初衷那样是通过出资者依据经营才能选择，而是通过行政代理人的行政考核来选择。政府官员通过身份的转化，获取了政治管理权收益和经济收益，并且在经营国有旅游企业的过程中追求个人利益的最大化。
通过分析地方国有旅游企业实现自身利益最大化的途径可以发现，地方国有旅游企业通过其先天与地方政府的紧密关系，在经营过程中与地方政府形成共谋，垄断地方旅游资源，将本应作为公共资源收益于大众的旅游景区当做谋利的工具。
三、如何实现地方国有旅游企业的公共利益目标
爱尔维修认为，任何政府都是为了公民共同的幸福，除了多数公民的幸福外，断然不可能抱有另外一种目的。亚里士多德把国家看做是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益 [6]。
1.所有权相对应的利益分配的改革。国有旅游企业具有盈利目标和公共利益目标双重目标。在法律的层面这两个目标是同一的，但是实际上二者之间是不平衡的。国家在制定各项政策时是有所偏重的。在论及国有企业时，学者们谈论的是国企经营、成本控制、市场竞争以及委托代理关系中的技术问题。而国有旅游企业存在的非技术问题，是国有旅游企业在现有的产权模式下能否代表所有者利益，能否在市场经济条件下合理存在的性质问题。讨论的是制度性问题方向性问题。缺少有效的制度来体现所有者的权力，使得所有者法律上拥有所有权，实际上却无法行使相关权力。要想使公众利益得到保障，国有旅游企业改革的关键不是所有权的改革而是所有权相对应的利益分配的改革。
2.政企分开。在旅游资源管理中，政府的各级各个管理部门都在扮演着两个截然不同的角色：一是资源性资产的管理者，二是国家行政管理者。作为国有资源性资产的管理者、政府是资源的“代理人”，应当管经营、管收益；作为国家行政管理者，应当管规划、管保护。因此要真正做到政企分开，政府部门的行政人员不能进入旅游企业任职，政府不再行使对企业管理人员的行政任命权，而是由企业根据市场经济的特点，在社会上通过竞争引进管理人才。而对于国有旅游企业的社会公益目标可以通过建立一定的考核制度，按企业应当承担的社会公益责任对旅游企业的管理人员实行绩效考核来实现。
3.建立景区门票价格听证制度。国有景区的社会公益性主要是通过景区的可进入性，即门票的定价来体现的。现实中这类景区出现的上述性质定位与门票定价失衡的原因主要是国家、公众和企业利益目标的不一致。国有景区的最根本的利益是社会利益，是国家利益；最迫切的利益是地方经济发展，当地居民脱贫致富问题；最需要完善规范的是经济利益体制，是开发商的经济回报问题 [7]。要实现公共旅游资源的根本利益，决不能将门票的定价权下放到地方政府或者旅游企业手中，而是应该建立景区门票价格的听证制度。将涉及公共旅游资源的各个利益主体的代表组织起来，通过社会媒体的监督，在公开、公正、公平的基础上，充分听取各方意见，综合各方利益诉求，设定合理的价格门槛。
四、结论
世界遗产地和国家级风景名胜区，其所有权归全民所有，国家代表全民行使所有权，但是国家级政府在集中力量搞经济建设的过程中，分不出精力和资金对这些资源进行管理，因此根据属地原则，将这些景点的管理权委托给地方政府。一方面对这些景点进行维护需要资金，而国家没有专项拨款，或者拨款金额不够，地方政府必须扩大财源；另一方面经济形势的发展，使得旅游作为第三产业在地方财政中所占的比例越来越大，各个地方政府都在创造条件发展旅游，政府直接办企业，其目的就是为地方财政服务。因此，地方国有旅游企业从诞生起就以获得经济利益为主要目标。而公共旅游资源应该承担的公共福利目标被地方政府和国有旅游企业所忽略，这与联合国的发展计划是相违背的。本文提出从三个方面促进地方国有旅游企业公共利益目标的实现：所有权相对应的利益分配的改革，这项制度的建立对帮助改善景区周边社区贫困人口的生活水平起到切实的作用；政企分开，这将触及一部分在企业中担任高管的政府公职人员的利益，因此推行起来较困难；门票价格听证制度，这是目前较容易操作的项目，应该积极推行。