一、地方财政风险成因分析 地方财政风险是在给定的不确定外部环境下，地方政府所拥有的公共资源无力履行其应当承担的责任以至于给经济、社会稳定带来损害的一种可能性。它集中体现在地方政府无力偿还到期债务，突出表现为地方财政收入的有限性与财政支出需求的无限性之间的矛盾，同时隐藏在地方经济生活的各个领域，从而对地方财政构成了潜在的支出压力。通过对文献梳理得出，地方财政风险的成因主要是六个方面：自然灾害的原因、体制层面的原因、管理层面的原因、经济层面的原因、社会层面的原因。
（一）自然灾害 进入21世纪以来，我国的自然灾害频繁发生，水灾、地震、旱灾、雪灾、火灾、传染疫情等公共风险，不断的考验着地方政府的行政能力和财力，这些不可避免的天灾人祸使本来就有限的地方财力更加紧张。
（二）体制层面 我国经济现处于转型时期，而转型时期的特点就是新旧体制并存，市场机制不完善，政府与市场职能边界模糊。因此，政府职能上的“ 越位”、“缺位”和“错位” 比较普遍， 导致原本应该由企业和个人承担的风险不能被市场机制分散与化解， 集中转换为公共风险。为了将不断增大的公共风险控制在可以承受的水平之内， 政府不得不动用财政资金加以化解， 从而形成财政风险。
地方政府与其他市场主体的关系尚未理顺，市场风险不断向财政转移。表现为：地方财政成为国有企业改革成本及其风险的主要承担者；银行经营风险也可能转化为财政风险；社会保险基金缺口给地方财政带来巨大风险；粮食系统和供销社系统的亏损挂账也增加了地方财政的风险。
为了不断完善市场经济体制，各项种体制改革不断深入。分税制财政体制改革增强了地方政府的独立性，但财权不断上收中央，事权逐级下放基层，地方政府的责任不断增加，政府包袱过重导致地方财政步履维艰。而我国地区经济发展很不平衡，地方经济发展不景气，一方面地方财政收入低，地方税体系主体税种的缺失使地方财政收入增长机制缺乏稳定性；另一方面，我国地方财政收入流失严重，税收流失和财力分散是直接诱发地方财政风险的主导因素，主要表现为：非税收人膨胀，拖欠税收较为普遍，偷逃税现象严重，财政收入虚增实亏。
平衡地方财政收入差距的财政转移支付制度在设计上又存在严重的缺陷，专项转移支付要求地方配套资金，缺乏资金的贫困地区无法享受该项转移支付资金。财力性转移支付资金，数额有限又无法弥补地区间的横向和纵向不均的缺口。现行的官员考核机制和干部晋升机制促使地方政府之间的过度竞争，大力推行不规范的多元化融资方式，建立过多的地方政府的投融资平台，实行盲目投资，追求短期政绩，致使地方债务规模大量扩大，加大了财政风险。预算、人大和公众以及其他机构都不能有效地监督地方政府的变相举债、间接融资的行为，隐性和或有债务游离于监控之外。
（三）管理层面 我国政府级次和财政级次方面层级过多， 管理范围偏大；支出管理方式和手段落后，支出管理松弛；预算管理弱化使得支出不断膨胀。在举债问题上，各级地方政府风险意识淡薄，对债务的固有风险认识不足，只管借债而忽视对借来资金的使用和管理，资金使用效率低下。在偿还债务问题上，部分地方政府领导重视不够，债务能拖就拖，拖住就可以不还的侥幸心理，使得强有力的偿债措施缺失。
（四）经济层面 市场经济条件下收益和风险是并存的。地方政府经济决策的正确与否对地方经济发展的影响是巨大的。经济决定财政，经济运行的质量决定着财政运行的质量。决策失误会使地方经济运行产生偏差，进而会使地方财政运行质量下降，风险加大。另外，1998年以来，世界经济波动比较频繁，对我国经济影响比较大。中央积极采取宏观调控，通过增发国债扩大扩大基本建设投资，要求地方政府筹资一定配套资金。因此，地方财政在扩大内需、稳定经济的方面的付出也是比较大的。
（五）社会层面 我国经济实现了多年来的快速增长，但在经济高速增长的同时社会矛盾不断增多。如大学生就业难，居民收入差距不断扩大，全国性和地方性突发事件增多引发社会风险增多；农村社会矛盾突出，农民上访事件成倍增长；此外邪教和非法宗教活动屡禁不止。要解决影响社会社会安定和政治稳定的矛盾，按照公共风险由财政兜底的原则来说，这些社会矛盾增加了地方财政的额外负担，这就是社会原因引起的财政风险。
二、地方财政风险防范与化解对策
现有的文献研究对于防范和化解地方财政风险，从不同角度，不同层次提出了手段和措施。本文通过以下的思路对这些手段和措施进行梳理。财政风险好比一个“蓄水池”，有进水口和出水口。池中水位越高，表明财政风险越大。导致“蓄水池”水位上升无非就是进水口流量多大于出水口流量。降低水位的办法就是缩小甚至堵塞进水口，扩大出水口。那么，防范和化解地方财政风险可以从两个方面展开，一方面要防范现在和未来可能引发地方财政风险的各种不确定性因素，另一方面就是要化解历史积累下来的和现在已经形成的财政风险以及向财政风险转化的因素。
（一）防范地方财政风险的对策 具体如下：
（1）制度层面的措施。制度上的措施主要是通过对未来的各种不确定性作出科学的制度安排，严格控制高的可能引起财政风险的因素向现实财政风险的转化。
第一，从市场经济的角度出发，进一步明确界定各级政府的职能，处理好政府和市场的关系，减少政府“越位”、“缺位”和“错位”现象的发生，使政府为市场主体服务，为企业创造良好的经济环境。
第二，进一步完善分税制财政体制，明确划分中央和地方以及地方各级政府之间的财权和事权，合理划分中央与地方间的税收分配， 不断完善地方税收体系。同时完善政府间转移支付制度，而对于完善转移支付制度，学者的建议不同。李树林认为应按国际惯例完善各级财政转移支付制度，在计算方法上将基数法改为因素法来计算支付额度；李洪波认为要加大对不发达地区转移支付的力度， 实行转移支付倾斜政策，加大中央专项拨款力度，同时加大省级转移支付的力度， 促进地区间经济协调发展；李胜认为应该逐步减少税收返还、体制性补助比重，通过合理方法估算出各级地方政府收支缺口，实施以均等化为目标的转移支付的规模和结构，取消贫困地区的资金配套要求， 将分类过多、资金零星分散的专项转移支付归类整理， 采取公式法分配。
第三，简化政府层级和财政级次，全面实行“省直管县”的政府体制，健全省对县的财政体制；还可探索在我国建立中央、省、县三级政府体制和三级财政体制。
第四，改革地方财政支出预算体制，严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整优化预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目并加强论证。
第五，既然风险是无处不在，就需要对随时可能出现的风险提前做好应对。对于财政风险，学者们都一致地提出了建立财政风险的预警机制的观点，只是具体做法不同。姚绍学建议编制财政风险预算，建立财政准备金制度；张玲建议建立财政风险应对机制，应对具有随时发生的类似“ 非典”之类的社会公共风险和危机的可能性；谢春讯建议地方政府可以建立地方财政储备， 应付意外事故， 保障财政收支平衡， 在地方预算中设置专门基金，考虑建立一笔稳定可靠的、可逐年延续不断地增加的财政风险基金， 该基金主要应付重大的增收减支因素， 应付突发社会经济风险， 为地方政府采取反危机措施提供有力的财政保障。
第六，在进行财税体制改革的同时，应积极进行金融体制、社保体制、投融资体制等领域的改革，通过各种体制改革和制度创新，共同构筑防范财政风险发生的“ 防火墙”，减少各种风险转化为财政风险的可能性。
（2）经济层面的措施。经济层面的措施主要有：
第一，加速地方经济结构和产业结构调整，以地方优势资源为依托，大力发展地方经济经济，扩大经济容量，提高经济质量和效益，夯实地方财政收入稳固的基础；促进区域经济协调发展，加快落后地区的城镇化进程。
第二，科学利用经济政策，特别是财政政策，建立健全宏观调控体系，提高宏观调控效果。
第三，建议中央应按照有所为、有所不为的原则，提高宏观调控的有效性，调动地方政府和财政的积极性。
（3）管理层面的措施。大部分文献研究中都强调了风险意识的重要性，提出了增强财政风险防范意识。通过多种形式适度宣传财政风险的危害性和紧迫性。联合政府研究部门、科研院所、高校，发挥其优势力量进行财政风险的超前研究， 正确估计地方财政风险，同时加强地方财政风险信息管理， 提高财政风险风险透明度，强化风险监管职能， 提高监管人员素质。
（二）化解财政风险的对策 学者研究得出地方财政风险已经大量存在，当务之急是防范流量财政风险的同时，化解存量的财政风险及向财政转化的风险因素也不容忽视。
（1）制度层面的措施。主要有以下几个方面：
第一，改革现行的财政收人征管机制，增加财政收人，提高财政收人的弹性，扩大财政收人来源，减轻财政收入的集中度和对非税收人的依赖程度。
第二，优化地方财政支出结构， 主要是在保证国家机构正常运转的条件下， 压缩一般性项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出。
第三，在转移支付制度上，鉴于基层政府的财力最为困难，中央可以直接按排对县一级的转移支付， 特别是贫困县， 以提高转移支付的效率。
第四，建立规范的地方财政偿债机制。各级地方政府结合财力情况， 通过每年年度预算安排、财政结余调剂等途径， 建立财政债务偿债基金，使用该偿债基金尽快处理历年积累下来的财政赤字和历史挂账，包括各级政府的隐性赤字和国有企业潜亏挂账、粮食挂账和各种拖欠。
第五，尽快研究建立社会养老保险基金多渠道补充机制，完善社会保障体系，加强对国有企业的管理，推进国有企业深度改革，采取多种途径解决国有企业的过度负债问题。
（2）经济层面的措施。对于存量的财政风险来说，最好的经济措施就是发展地方经济，加强财源建设， 增加地方财政收入，可以说经济措施既可以防范流量的财政风险，同时也可以化解存量的财政风险。因此防范和化解财政风险并没有严格的时间先后的区分。
（3）管理层面的措施。对于即以存在的财政风险来说，管理这些风险的过程也是逐步化解财政风险的过程，不管理或疏于管理只会使存量的财政风险变得更大，因此，管理是非常重要的。第一，调整支出结构，严格支出管理。第二，加强地方政府的预算管理， 切实提高财政收支质量。第三，严格举债审批手续，强化债务管理；增强偿债意识，规范偿债行为；给予地方适当的举债权，使地方性债务做到公开化、透明化，并实行集中管理。第四，加强或有债务管理，扩大地方财政债务报告的覆盖面，有效监控债务风险。第五，加强地方政府外债管理， 坚持责权利和借用还相统一。第六，完善投融资体系，规范融资平台的操作流程，杜绝打包获取信贷资金，实行项目管理制，确保银行信贷资金的投放符合监管部门的要求，化解地方投融资平台多所产生的债务风险。
综上所述，地方财政风险的成因是错综复杂的，是多种因素造成的结果，因此，防范和化解地方财政风险的方法也不是确定的、唯一的。现有的文献研究只能为我们提供一种思路或者研究方向。未来的研究需要在现有的基础上进行完善和拓展。比如引发地方财政风险的这些因素中哪些是可控的，哪些是特定时期下的短期因素，哪些是长期存在的因素，成因细化才能真正找到防范和化解地方财政风险的有效办法。
参考文献：
［1］杨明亮：《地方财政担保融资风险不容忽视》，《中国财政》2010年第3期。
（编辑 向玉章）