【摘要】郭美美事件、宋基会事件、红基会事件，近一两年，中国慈善界问题频发，慈善事业现状引起社会各界的广泛讨论。慈善事业在世界各国都源远流长，慈善组织的产生更是可以追溯到很久以前。我国的慈善事业自2008年以后蓬勃发展，慈善组织，尤其民间慈善组织，迎来了发展的最好时机。当前，我国慈善事业中显现出来颇多问题，尤其是政府监管方面，这里仅就慈善组织准入制度进行探讨。
【关键词】慈善组织 “双重”管理体制 价值定位 市场失灵
一、慈善组织准入制度概述
（一）慈善组织概念界定
现今并无一个世界通行的对慈善组织定义的明确界定，各国根据需要和目的，在一定范围内，以一定的方式对其进行界定。我国《江苏省慈善事业促进条例》第一次以立法的形式对慈善组织进行了界定，是指依法登记成立，以慈善为唯一宗旨的非营利性社会组织。这里的慈善是指公民、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿、无偿开展的扶老、助残、救孤、济困、贩灾等活动。慈善组织活动不限于上述扶老、助残等领域，它还可以根据自身情况开展减轻突发事件造成的损失和影响、帮助困难群体改善生活和健康状况等符合慈善宗旨的其他活动。在这里，采用广义的慈善来界定，冠以的慈善组织是公益性的非营利性组织。
（二）慈善组织准入制度
慈善组织的准入制度即是国家准许具有特定慈善目的,符合慈善组织资格的民间组织设立所设置的标准与程序规则的制度规范。
现实中，政府对慈善组织及其所属的民间组织均有一定程度的规制和管理，这是政府因自身利益需要处理与新兴市民领域的关系。面对新兴市民领域，各国政府或为了保护公民权利的需要，或为了阻断公众参与，巩固自身权利，或为了使其按照政府希望的方式影响社会生活，或是其他原因，都对民间组织进行了一定干预，慈善组织准入制度即是政府干预的一种表现。
事实上，现今的慈善组织在市民领域不仅是不可忽视的，也是不可或缺的，它的兴起对界各国乃至整个世界范围内都起到巨大作用，在我国，慈善组织是重要的社会细胞，其存在、发展具有以下功能：
第一，传播慈善文化，顺应了国际趋势。慈善活动在世界各国都源远流长，而目前世界各国也都致力于大力发展慈善事业。现代社会发展要求市民参与，慈善组织正是一条参与途径。
第二，满足国民需要，体现机制功能。一方面，可以解决大量社会难题，弥补第一次、第二次分配的缺陷与不足，更好地维护国民的民权和社会权，促进社会平等；另一方面，慈善组织有利于社会成员参与公共事务和促进自我实现。慈善组织发展是对社会有形或无形资源的重新开发和配置。它可以缓解政府的救助压力，缓和社会矛盾和社会稳定，承担政府管不好或无力管的事情，优化政府、市场和社会的机制，通过公民参与公共事务推进民主政治的发展。
第三，完善分配体系，促进社会文明。中国的经济体制正在走向成熟，社会财富必然经历三次分配。作为第三次的慈善分配，有助于倡导和建立平等、团结、有爱、互助的伦理道德和人际关系，体现社会主义精神文明建设的成果。
慈善组织在我国正发挥着无可替代的巨大作用，因此，应该使其继续良好的运行。而慈善组织的良好运行，离不开政府。一方面，慈善组织的发展壮大离不开政府的支持，我国发慈善组织的发展壮大是政府催化的结果。慈善组织的目标与政府公共利益趋同，政府采取多种措施促进组织的发展。例如，政府通过大力宣传并鼓励人们捐赠、提供资金支持、税收优惠等方面措施来支持慈善组织的发展。另一方面，慈善组织的生存、发展深深依赖着政府。我国由于历史原因，形成了政府主导型的慈善现状，而慈善组织目前无力改变此现状。中国民间慈善资源贫乏，慈善组织的生存和发展受到很大限制，这要求它必须依附于政府的支持。慈善组织准入制度是政府对慈善组织施以作用的首要环节和重要方式，同时也是慈善组织得以享受许多政府给予的优惠与支持的重要前提，其重要性和必要性显而易见。
二、我国慈善组织准入制度现状
我国并无专门的慈善法，对慈善组织的规制散见于一些法规中，根据现行规定，我国实行严格的审批登记许可主义。
（一）注册管理体制
1.“双重”管理。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第5条规定,“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府民办非企业单位的登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。”《社会团体登记管理条例》第6条做了同样的规定。也就是说，慈善组织要经业务主管部门确认后才可到民政部门注册登记，两部门双重管理，该业务主管部门可以是政府部门或政府认定的社会团体。它意味着一个慈善组织即使其符合设立标准，也有可能被拒之门外。现实中大量的民间组织要么找不到相应的业务主管机关，要么相应的主管机关拒绝其挂靠，要么业务受多个部门主管而找不到相应的登记机关，慈善组织数量受到严重制约。同时，已经注册的多数带有“官方性”或者“半官方性”的慈善组织，占有大量政府资源。根据而许多无合法民政注册身份的民间慈善组织，正面临着生存无以为继的难题，北京慧灵智障人士社区服务机构就是这样一个组织。双重管理体制下，业务主管部门负责诸如申请筹备、成立、变更及注销登记的审查，人事与财务管理和监督社团活动等慈善组织大量事务，它往往首先选择部门利益和规避风险，其次才是组织发展。同时，由于我国立法对登记部门和组织之间关系的模糊规定，行政机关自由裁量权范围不明确，慈善组织的登记充满不可预测性。我国现有制度下的管理模式已成为我国慈善组织的一道难以跨越的障碍。
2.严格的设立标准。《社会团体登记管理条例》第10条规定成立社团必须“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员,个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个。”成立社会团体的资金条件是:“全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团3万元以上活动资金。”《基金会管理条例》中关于基金会设立资金的规定是:“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币,地方性公募基金400万元人民币,非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”这样的资金数额和人员规模是相对较高的，即使达到设立标准，设立后也难以维持发展，这排除了大量规模小的慈善组织设立登记的可能性。因此，大量的慈善组织在体制外谋求生存。
（二）限制竞争
我国为了强化对慈善组织在内的民间组织的管理，还在准入环节对慈善组织的业务和规模进行了限制，即在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,没有必要成立的,对于非营利组织的成立申请不予批准；社会团体不得设立地域性的分支机构,而民办非企业单位不能设立分支机构。这就是说慈善组织要想设立，业务部门和登记机关不仅审查业务范围、资金、人员，还要审查是否在同一地域内为“业务范围相同或相似”。至于“有无成立的必要性”则由业务机关自由裁量。
三、国外相关规定及慈善组织准入的价值定位
（一）国外相关规定
美国的慈善事业非常发达，美国通过税务法和《模范非营利组织法案》对其进行规制。在美国设立一个慈善组织非常便利：到州政府进行登记，缴纳少量的注册费，且无注册资金要求，很快就可以拿到执照。民间组织还可以选择申请免税登记。免税资格的条件是极为简单，即必须以非营利为目的、成立完全为非营利目的、经营最主要为达到非营利目的、不得为个人谋取利益、不得参与竞选与实质性游说。
英国是历史上最早设立该制度的国家，它设立有专门的慈善委员会管理慈善组织事务。慈善组织可以向慈善委员会申请登记，设立登记的实质是对慈善组织的慈善地位进行认定。《慈善法》还规定，年收入在5000英镑以上的慈善组织进行登记。《慈善法》中规定对慈善组织进行分类监管，对于一些资金、人数较少的小规模组织，实行较宽松的准入制度，寻求自身管理；而一些公益性组织，则对专门从事慈善活动的慈善组织进行严格监管，在章程、工作内容等方面均有要求。
（二）慈善组织准入制度价值定位
慈善组织的价值定位是其设立和完善的基本准则，使对我们完善该制度起到指引作用，它体现了隐藏在制度背后的立法态度。慈善组织准入制度的价值定位为：结社自由、经济效率、秩序与安全。
结社自由是世界各国普遍保护的宪法性权利。《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等文件均有对结社自由的规定。我国宪法中规定公民享有按照自己需要设立一定形式社会组织的权利。结社自由的具体体现就是自由的准入制度。当然，自由是相对的，它必然会受到一定限制，《公民权利和政治权利公约》也规定，只有当结社自由与国家安全、公共秩序冲突时才能限制结社自由。
经济效率是市场经济追求的基本价值。市场是资源配置的基本途径，但市场在面对某些公共产品时，总会出现“搭便车”和供给不足的不利于资源有效配置的局面。而政府在资源配置时则会有所偏向。应运而生的非营利组织正好弥补了市场和政府的不足，慈善组织实现了资源的第三次分配，使得社会良好发展。慈善组织配置公共产品的成本极低，效率很高，最终在结果上也满足了经济效率原则。
秩序与安全是所有活动的前提与底线，慈善组织准入制度当然也遵循此原则。民间组织会要求分担社会事务管理，在一定程度上会削弱了国家权力，同时，也对国家威慑力下形成的社会秩序与安全造成一些影响。结社自由会加剧此种状态，甚至已出现一些违法行为。但其实，结社自由也并不必然与秩序和安全相对立，它们甚至是相互促进发展的。结社自由必须以秩序和安全为前提和底线，而在秩序和安全的基础上发展结社自由。
四、我国慈善组织准入制度的完善
（一）政府转变观念，改变角色定位
在长期的历史过程中，我国政府一直在慈善事业中居于主导地位，它将慈善组织视为其附属。政府对慈善组织从严控制、限制发展、严格管理，通过登记对其数量和结构以及内部管理进行管制，目的在于维护社会的秩序，使慈善组织与社会协调发展。政府的严格控制确实对稳定秩序、维护安全起到了作用，但政府所秉承的观念以及管理体制是不符合现实状况的，甚至长远来说对社会秩序和国家安全产生不良影响。由上述慈善组织作用可知，慈善组织的蓬勃发展是社会必需的，而它也正迅速发展着，它对社会秩序和安全也并无太大的威胁，甚至还维护社会的稳定。政府应放转变观念，将控制改变为支持和培育，引导慈善组织日渐作为慈善事业主体，树立起“伙伴”观念，为慈善组织创造一个自由、有序的环境。
（二）改革登记管理体制
我国的双重管理体制一直是被诟病的焦点，它为慈善组织的登记注册设置了双重许可，这大大增加了登记的难度，一些大的慈善组织或与政府有密切关系的慈善组织才可能登记。我们应改革“双重”管理体制，在准入审查主体上，可以在民政部下设立慈善委员会，该委员会负责慈善组织的注册登记、财务调查、访问监管及其他措施。同时，设立灵活的慈善组织准入主体的审查标准，即按照慈善组织情况区别对待，实行严格和放松并举的标准。对于小型的草根民间组织，因其虽然资金、人数少，但依然能发挥弥补市场失灵和政府失灵的作用，因此应给予其生存空间，对其资金、人数可以不做限制，对其进行备案管理；而一些规模较大的专门从事慈善公益事业的慈善组织进行严格管理，因其不仅规模大，公共性也极强。还应扩大政府的管理范畴。我国现行管理体制的管理对象一般是已经注册登记过的，对社会中存在的大量的未登记组织，现行法规将此类组织认定为非法组织，规定对待此类组织应使其停止活动、自愿解散，甚至可以强制解散。此时，对于这些组织，我们应按照上述准入标准重新认定，进行注册登记；不必要登记的，给予合法身份，使其主要受行业监管；非法组织，则直接解散或取缔。
除此之外，鉴于慈善组织的特殊性，它不同于公司、企业等法人，因此我们应以独立主体定位它。我们应该明确其法人地位，并对法人的准入规则进行规定。慈善组织可以按照当前我国慈善组织种类分别进行登记，例如，基金会按照基金会法人的条件登记；并要求其章程、人员以及设立程序等符合法律对慈善组织法人的规定。慈善组织的定位有利于对其的规制、管理以及其责任的承担。
（三）降低设立条件
我国慈善组织的设立条件相对较高，主要表现在人员数量和原始资金方面。英美国家一般在民间组织人员的规定上是2人以上，德国类欧洲国家一般是7人以上。在资金方面，美国甚至无资金要求；英国规定5000英镑为标准，并无其他土地和固定资金要求。我国设立条件的目的在于慈善组织的进入和良好运行，而不应该是压制其发展，应降低设立条件。至于具体的设立条件，根据国情，征求社会民意的情况下，确定一个标准。
除了上述具体的完善外，笔者建议应制定专门的慈善立法。我国现行的《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等法规，法律位阶较低，不利于慈善组织的进一步发展。我们应注意慈善组织的准入制度仅仅是政府对慈善组织管理中的一个环节，不应过分重视。为了使慈善组织在内的民间组织有序发展，除了完善慈善组织准入制度之外，还应加强激励制度和事后处罚制度的建设和完善。
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作者简介：徐曼（1988-），女，河南南阳人，郑州大学法学院 2010级法律硕士（法学）专业硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。