摘要：农村土地承包经营权流转是实现农业现代化，加快城市化进程，解决三农问题的重要举措。但在流转过程中，由于土地产权不够明晰、农民的弱势性、政府职能的异化等原因，经常造成农民利益受损。文章试图构建一个农村土地承包经营权流转中农民利益保障的有效机制。
关键词：农村土地承包经营权；流转；农民利益；保障机制
“三农”问题的核心是农民问题，伴随着中国经济的发展和城市化加速的步伐，在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的前提下，加速农村土地承包经营权流转，实现农业的适度规模经营，是彻底解决中国“三农”问题，实现国家长治久安的必经之路。但农村土地承包经营权流转涉及相关利益格局的重新调整，引发了不少类似于广东“乌莰事件”的农民利益受损的事件，倍受社会关注。因此，如何从制度层面建立健全农民利益保障的长效机制，使处于劣势位置的广大农民的利益得到有效保护，具有重要意义。
一、农村土地承包经营权流转中农民利益受损的现状
土地征用涉及国家、集体和农民利益关系的调整。政府主导型城市的迅速扩展与既得利益的农民的冲突是主要矛盾。长期以来城乡二元经济结构导致的城乡差别矛盾，在一部分城乡并轨中变得突出。在各利益主体中，农民处于弱势地位，在土地征用过程中缺乏话语权，利益很容易受到损害。
目前，在征地过程中普遍存在征地程序不规范、随意扩大征地范围、征地补偿标准过低、强制农民交出土地和征地款使用混乱等损害农民利益的问题，严重影响了农村社会的和谐。主要表现：一是截留、挪用农村土地流转收益，损害农民利益。二是随意变更甚至撤销农户的承包合同，强迫承包农户集中流转。三是借农村土地流转，改变农村土地农业用途。四是一些村委会、村民小组及农户与代耕户签订低价流转合同，未曾考虑到土地的升值问题，容易引发合同纠纷。
二、农村土地承包经营权流转中农民利益受损的原因
（一）产权制度不完善，农地权属不清
当前我国农村土地是农村集体所有，农民只享有农地承包经营权。《宪法》和《民法通则》对农地所有权主体界定不清晰，集体概念模糊，农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权。《物权法》也对农村土地承包经营进行了规定，土地经营权可以采取流转、转让、租赁等方式进行处置，但没有规定完整的处置权能。处置权的缺失必然使农民成为弱势的一方，无论是反租倒包、股份合作还是土地征收，与集体、政府相比，农民无法拥有“平等”的谈判地位。在土地流转过程中，农民没有价格谈判话语权，一些地方集体经济组织成了土地的实际支配者，导致公权侵犯私权、行政权侵犯财产权的现象频繁发生，“自愿、有偿”难以实现。
（二）农民的弱势性
农民缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，信息来源不畅，权利意识不强，力量分散，话语权薄弱。这些都直接导致了分散的农民个体无力去争取并维持自己的合法利益，更何谈平等谈判。农民自身的分散性及权利意识的淡薄，使得他们在政府前景规划、制度设计、利益分配等国家决策中无法发出自身的有力声音，在与受让方协商价格时，缺乏平等谈判的能力和筹码。农民的政治参与意识、法制意识和自我保护意识相对都比较淡薄，严重阻碍了农民在土地流转中应有的政治权利和合法的经济利益的有效实现。
（三）政府职能的异化
乡镇政府、村民委员会、村民小组三级都是我国农村集体土地所有权代表，对村集体所有的土地享有经营权和管理权，理应忠实地代表土地所有者的利益。但实然层面上，从目前土地流转的各环节看,行政操作的痕迹不仅清晰可见,而且在某些地区甚至变成了主要的推动力。政府部门利用自己的强势地位剥夺农民的合法利益，土地流转远远偏离了自愿等价有偿的交易平台，政府部门职能异化的现象相当严重。
三、农民利益保障机制的构建
建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的土地产权制度。进一步解放思想、深化改革，重点突破土地权利法制设置滞后、农村集体土地产权主体不明晰、权能不完善等瓶颈制约。
（一）进一步健全法制，明晰土地产权和权能
一要在大的制度框架内，进一步明确农民在土地流转中的主体地位。尽快修改《土地管理法》、《农村土地承包经营法》、《物权法》等相关法律中与保护农民土地权益不一致的条款，进一步明晰农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。进一步拓宽农地承包经营权的权能，包括给予农民农地抵押权、农地入股权、农地发展权等。使农民真正独立地处置土地，进行融通资金、土地股份合作、获取改变土地用途或土地利用强度所带来的增值收益。限制集体对土地的处置权力，进一步界定集体组织对土地的相关权利，防止基层干部滥用权力，搞土地权钱交易。二要严格实行问责制，就必须建立正常的征地纠纷处理机制。这就要建立健全事前事中事后紧密衔接，覆盖土地审批、供应、使用和开发全过程，相关部门协调配合的土地监督管理制度。对于非法批准或实施征地的，侵害农民利益的必须从严追究责任，严重的要追究刑事责任，以此来保护农民权益。
（二）遵循经济发展规律，尊重农民意愿
农村土地的流转要和当前中国城市化进程相适应，要和中国产业结构调整相适应，要和中国农村经济状况相适应，而不能违背经济发展规律，盲目扩大土地流转规模，造成农民被城市化，带来潜在的社会问题。应坚持农民自主决策，做到农民知情、农民自愿、农民参与、农民满意，防止违背农民意愿大拆大建，凡农民不同意的，一律不得强行开展。要按照有利生产、方便生活的要求，做好拆迁、农民安置小区和住房建设，禁止在农村地区盲目建高楼，强迫农民住高楼。
（三）培育农村土地流转的市场机制
土地流转市场的形成主要依靠土地供求的变动自发形成，要依靠土地供求双方的自愿，政府在土地流转中起引导作用，不能搞强迫命令。要在土地市场供应、交易、监管三环节上下功夫。政府不仅要完善一级土地市场的供地机制，以直接影响土地市场的供需状况，而且要对二级土地市场供求形成有效干预。同时要逐步理顺价格机制。通过税收、金融等政策影响土地价格，使土地价格成为市场的指示标志，成为识别土地市场变化的重要标准，进而影响土地供求关系。
（四）确立市场化补偿机制
推进集体土地征收制度改革的关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。保障农民的土地财产权，就必须给农民足够的补偿，并保障农民的生存就业发展权。一是合理确定土地补偿的标准和计算方法，应坚持公平市场价值原则。二是实施多元化的土地补偿方式，可采用货币补偿和非货币补偿等灵活多样的形式。三是通过立法固化征地补偿议价程序，保证征地补偿议价的公开、公平和公正。
（五）实行土地公益性征用与经营性征收制度
采取列举式和概括式明确界定土地征收范围，具体区分土地公益性征用与经营性征收项目。公益性征用具有国家强制性，但应按市场价格给予补偿，禁止政府滥用权力以悬殊的价格向农民征地；经营性征收不能启动国家征地权，应建立在双方自愿的基础上，征地一方应通过市场与农民协商谈判，并以公允价格取得土地使用权。
（六）建立农村社会保障体系
一是按照“多层次、多渠道、分阶段”的原则健全完善社会保障体系，尽快剥离土地承包经营权所负载的社会保障功能。多层次，即超转政策、城保政策、农保政策和村级福利等政策在一定时期内并存。多渠道，即在筹资方面由政府财政、村集体、个人多方面负担。分阶段，即城乡结合部地区的社会保障不搞“一刀切”，针对城市化进程的具体情况，分阶段进行。二是创新社会保障政策与制度。针对城乡结合部地区失地农民的实际情况，将失地农民纳入城市最低生活保障范围，给予失地农民基本生活保障。同时，设立专门的失地农民社会保障基金，多渠道筹集资金。三是采取各种灵活多样、具有实效的保障措施。应坚持政府推动、个人参与的原则，鼓励各地因地制宜，有针对性地制定保障性措施。除了让完全失地的农民加入城镇居民社会保险体系以外，对部分被征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障，防止失地农民中的弱势群体因无法返回农村，而流落城市贫民窟。
（七）进一步建立就业保障机制
一是加强农民的就业技能培训。应建立健全针对农民的职业技能培训网络体系，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，有针对性地进行免费的“订单式”培训，为农民实现在家门口就业提供条件，使之尽快融入城市的发展之中。二是拓宽农民就业门路。要以产业带动就业，将城乡结合部地区的产业发展与当地农民的就业结合起来，大力发展符合当地实际的优势产业，特别是发展劳动密集型的加工行业和服务业，并优先接收失地农民就业。三是鼓励与扶持农民自主创业。应加大对农民自主创业的扶持力度，在工商登记、税收、信贷、用地等方面予以鼓励和优惠政策。
（八）强化政府的管理监督职能
地方政府应该加快职能转变，改变过去越权代包、参与土地流转的收益分配的做法，转而为农民权益保障服务，通过经济手段和法制手段对土地流转进行管理监督。借鉴国外经验，政府在土地流转管理监督方面的职能应包括建立和健全农地流转市场、对土地流转合同签订、变更或者解除进行登记和备案、督促流转合同的有效落实和严格兑现、调解和仲裁土地流转纠纷；加强流转后土地利用情况的监督，防止投机性囤积土地，提高土地利用程度；控制地价水平、调节土地利用方向。
（九）挖掘乡村治理资源，提升村民自治水平
在加大法制宣传力度、引导培养农民法律意识，增强政府解决基层问题的能力、更好地为农民提供服务的同时，加强乡村治理的一大重要思路，是充分挖掘乡村社区的本土资源，提升农村自治水平，提高农民自我管理、自我服务的能力，通过民间调解机制来化解村庄内部的矛盾和冲突。当前应当重视和培育农民较易接受的专业合作社等农村经济组织、乡民理事会等民间纠纷调解组织，做好引导和监督工作，提升村民自治水平。
（十）畅通法律救济渠道
一是给予农民法律救济主体资格。很多情况下，法律都没有确立失地农民的诉讼资格，使得失地农民很难及时获得法律途径的救助，建议设定失地农民的集团诉讼制度，以最大限度地保护农民的合法权益，能够减少公权力的干预和侵犯。二是建立失地农民法律援助制度。失地农民在土地流转中地位脆弱，伸张正义的能力有限，往往在权益受损时，没有足够的时间、财力和精力获得救济，从而导致权益被侵害。
参考文献：
1.郎佩娟.农村土地流转中的深层问题与政府行为[J].国家行政学院学报,2010(1).
2.冯振东,霍丽,邵传林.中国农村土地流转问题研究述评[J].西北大学学报,2010(2).
3.关艳.我国农村土地流转市场现状调查及对策研究[J].经济纵横,2011(3).
4.中国社会科学院农村研究所.农村土地制度改革:国际比较研究[M].社会科学文献出版社,2009.
＊本文系河南省政府决策研究招标课题“农村土地承包经营权流转问题研究”（2011B132）的阶段性成果。
（作者单位：濮阳职业技术学院）