摘要:从广义上讲，征地补偿模式包括完全货币化的补偿模式和不完全货币化的补偿模式。在目前完全货币化补偿模式日益受到批评的情况下，不完全货币补偿模式即留用地安置模式不断受到好评，本文旨在通过瑞安市征地补偿留用地安置模式的研究，简析这种安置模式的利弊，并提出完善这种安置模式的政策建议，对实现对被征地农民的公平补偿有所启示。
关键词:征地补偿 留用地安置 模式研究
一、留用地安置模式的内涵
留用地安置（也称留地安置）是经济较发达地区为缓解征地过程中所产生的矛盾, 弥补征地补偿标准偏低无法维持失地农民正常生活水平所采取的一种变相提高征地补偿标准的安置方式。在实践中, 表现为在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地, 支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营, 从而使失地农民的生产、生活得到长期稳定保障的安置方式, 是货币安置的一种重要补充形式。留地安置也称划地安置, 即划出一定面积的土地, 给失地农民留出生存和发展空间, 既可通过发展二、三产业解决部分失地农民的就业, 又能通过壮大集体经济, 为失地农民提供更多保障。
留地安置模式最早出现在深圳经济特区。20世纪90年代初，在建设资金紧缺、政府没有财力对整个失地农民的住宅和生活等方面进行补偿的情况下，深圳特区政府给原农村集体划拨一定数量的土地，用于发展村集体经济，村民从集体经济组织中获得收益并以此解决失地农民的就业。
二、瑞安市征地补偿留用地模式简介
(一)瑞安市留地安置模式
瑞安位于温州南部，自1992年至今，瑞安市已从面积不足3平方公里、人口不过7.3万的小县城扩张为市区建成区面积达67.83平方公里、人口114万的大县。城市的扩张吞噬了大量土地，由于政府给失地农民的补偿过低，最初的征地补偿每亩仅有2万元至3万元，因此政府强硬的征地手段也就屡遭村民抵制。由于征地工作遭到农民抵制，政府的征地工作很难开展，征地补偿也不得不逐渐上调，而有限的上调并不能弥合这种矛盾。为解决这种矛盾，瑞安市政府于2003年推出了留地安置（当地也叫安置留地）政策，即在征收农民的土地后，按征地面积的10%-15%比例安排安置留地到村，一部分用于为农民建房，改善居住条件；另一部分用于村集体搞商业服务业项目，发展村集体经济，解决被征地农民的生活收入和长远生计问题。目前，瑞安市留地安置面积大约有1500亩，主要分布在经济相对发达的东部乡镇，其中工业用地约500亩，商住用地约1000亩。商住性质的留地安置项目通过两种方式进行了分配，即通过“招拍挂”出让以货币形式进行分配和自行将商住留地安置指标分配到户。
瑞安市划给村集体组织的留地安置项目一般由农民自建自用，土地性质仍然按农村集体用地处理，而土地所有权却转为国有，其收益全部归村集体经济组织所有。这一政策的本意是希望为解决失地农民的生活生产问题提供一条有效的途径。
三、瑞安市征地补偿制度的基本经验及其思考
(一)瑞安市征地补偿留地安置的利弊分析
1、征地补偿留地安置有利之处
(1)有利于增加失地农民的征地补偿
目前，瑞安城市征地补偿费用偏低，补偿标准为5-7万元／亩，失地农民拿到手最高也只有7万元／亩。在人均耕地不足半亩的情况下，一个四五口之家的征地补偿款大概在15万元左右。由于留下的土地指标一般都处于城市的较好区位，土地升值性很大，通过留地安置取得的收益比土地补偿费、安置补助费等几项补偿费在内的货币补偿额高出几倍，甚至 10 倍以上，提高了对被征地农民的补偿。
(2)壮大村集体经济
分配的留地安置指标由村集体组织统一经营，统一管理，兴办实体经济，获得源源不断的稳定回报,壮大了村集体经济，使被征地农民的基本生活得到了保障。同时，一些村将留地部分收益用于村组织办公、扶助弱势群体、失地农民养老保险资金配套，增强了基层组织的向心力，营造了和谐社会。
(3)提供了失地农民安置的新途径
被征地村组织利用安置用地, 大力兴办实业发展集体经济, 创造就业岗位，把农民从农业产业引导到第二、三产业，走向劳动就业的市场化，为农民提供了大量的就业岗位, 解决了失地农民的劳力安置问题。另外，随着集体经济的不断壮大，建立了村级最低生活保障制度、困难户医疗救助基金、贫困学生补助基金、劳动技能培训基金、殡葬抚恤基金等等，对贫困的失地农民提供了多种方式的保障，使失地农民生活有了保障、发展有了空间、就业有了路子。
(4)改善村民住房状况
瑞安市很多地方农民的住房条件比较差，通天房（俗称落地房）相对比较普遍，房屋利用率低下，布局零乱、功能不合理、外形不美观、与城市规划相脱离，村民要求建公寓房的呼声很高，而留地安置的建设可以改善村民住房状况，提高生活质量。比如村集体组织一般将留地安置指标按照人均30?-180?不等进行分配，每户村民一般能得到2-3套公寓房，其多余房屋能用于出租，增加收入，发挥农民房屋的财产性收益。同时，实施留地安置建设后，土地资源得到节约，在原村庄规划用地规模不变的情况下，城市空间资源得到充分开发利用，节约出来的建设用地可增加公寓式小区的绿化、停车等配套设施，改善了城市环境，提升了城市品位。
2、征地补偿留地安置存在的弊端
(1)留地安置指标被非法买卖
由于一些农民分到留地安置指标后没有建房的经济能力，把分配到的建房指标出售给富裕的村民家庭，之后一些非本村村民和城市居民也参与购买指标。随着房价上涨，一些投机炒房人、中介机构也开始参与留地安置指标买卖，价格在短期内被炒高。据调查，瑞安市近几年被炒卖的留地安置面积就达600亩以上，主要集中在东山、上望、莘塍三个城市中心区周边乡镇(街道)。
(2)留地安置建设管理无序
留地安置指标建设一拖再拖，村民获得追加补偿，渐成“水中之月”。土地审批是第一个障碍,瑞安城市用地指标不足，返回给农村的土地审批更为艰难，根据2003年到2008年的统计，实际已供应安置留地达2432.99亩。但是，约有半数未办理审批手续。同时，留地安置建设完全交由“村集体经济组织”落实，有关征地各方的责任约定极为模糊，更无强效约束，这也大大延误了安置留地建设。
(3)留地安置建设资金缺乏
留地安置指标分配到户后，指标难以整合成套，围绕分配村内矛盾等因素，也推波助澜。即使已审批的安置留地，其建设也屡因村民意见不一而难以实施。留地安置指标既然无法兑现，将其转让套现便成为一些失地农民的现实选择。
(4)留地安置缺乏规范性
在安置用地的面积指标、规划位置、土地用途以及产业比例等方面，缺乏规范的标准和指导性的政策，导致安置用地开发利用混乱局面。比如第二、三产业安置用地实行村内部分配,由于农民和村集体对分配利用的认识存在误区，以及利益的驱动，绝大多数村组织将第二产用地留给村集体, 而把第三产用地直接分配到农民，甚至还有的村把二三产用地直接卖掉以货币形式非配给农民，这种卖光、分光村集体资产造成村级集体资产的严重流失。同时，由于涉及到挨家挨户的农民根本利益, 农民与村组织之间的矛盾很容易产生，甚至被迅速扩散，极大影响了农村社会稳定。
(5)分配制度的缺陷
目前，瑞安市留地指标存在着多种分配模式，有的是按家庭人口（俗称人头）进行分配的，有的是按性别进行分配的，有的是按被征土地的承包人承包面积进行分配等等。这些留地指标分配方式没有统一标准，各村的政策也是五花八门，导致分配不公，甚至留地指标被暗箱操作，成了村干部腐败的根源，造成大量的村民集体上访和越级上访。
(6)留地安置产权办理存在一定难度
分配给农民的留用地指标通常是以亩来计算，由于分配的指标每户每人都有所不同，有的几个平方米，有的几十个平方米，还有的上百平方米。如果按这样分配的指标来设计住房，显然是行不通的，这就必然导致农民进行自行调节，把分到的指标拿到社会上流通交易，或委托集体组织进行经济补偿、指标调节、凑足平方米、统一安排。在流通交易环节，有些小面积的指标没有交易成功，或者没有参与交易，这些指标又不能单独成套，甚至在流通环节还有异地农民参与交易，造成留地安置产权难以办理，农民之间的矛盾和纠纷也是层出不穷。
四、政策建议
瑞安市征地补偿新模式应在现行的留地安置的基础上，借鉴国内外的基本经验，改革和完善留用地安置的补偿制度。
(一)制定科学规范的留地安置指标体系
留地安置指标体系在设立上可分为两个部分: 一是居住和公共设施用地指标, 该指标主要解决村民住宅和相应的小区内道路、绿化等用地以及村必须的办公、教育、文化、卫生、娱乐及水电暖等配套设施用地问题。二是生产经营性用地指标, 该指标主要解决村及村民投资建设的工业、商业、服务业用地问题。
留地安置指标的核定由政府来执行，而核定留地安置指标应最终以土地价值为标准，因此，必须建立以城带乡，完善农用地价格管理体系。开展农用地分等定级和价格评估工作，准确评估被征地区的价值总量和不同区位、不同用途、不同权属性质的用地价值。形成以基准地价、标定地价为核心，宗地地价、评估价、市场交易价等多种形式相互影响、相互联系的地价体系，通过科学地、公正地、合理地进行地价评估，更好地发挥地价的经济杠杆作用，促进当地经济发展，又避免了国家土地资产的流失。
(二)加强风险管理，维护留用地资产安全
留用地集体资产可以说是被征地农民的“养命资产”，因此“控制风险，安全至上”应是留用地项目经营的宗旨。为规避经营风险，维护村级集体经济组织留用地资产的安全，可以从以下几方面积极采取措施加以控制和防范：一是基层人民政府通过各种途径和形式加强对被征地村级集体经济组织和被征地农民的风险管理教育，增强其风险防范意识和相应心理承受能力；二是积极推进村级集体经济组织的股份制改革，健全股份经济合作社的法人治理结构，形成有效的内部监督制约机制，使其决策更加科学合理；三是引导被征地村级集体经济组织正确选定留用地项目，规避经营风险。
(三)拓宽留用地项目开发渠道
一是公开出让。留地安置项目以招标、拍卖或挂牌方式公开出让，由房地产开发企业参与建设，建成后的房屋或该房屋向社会公开出售所得的收益由村集体内部自行分配。二是合作开发。由集体经济组织与合作方共同设立项目公司，派遣人员参与项目公司经营管理，共同进行留用地项目开发。三是委托开发。集体经济组织把留地安置项目委托给合作方来开发，自己不参与项目的实际开发经营，只委派人员到项目公司进行监督，而合作方保证每年向集体经济组织发放固定的红利。
(四)完善留用地建设的配套政策
一是产权政策。完善产权合并政策，整合小面积的留用地指标。同时，禁止异地农民参与指标交易，只允许同一集体经济组织内的农民进行调剂成套。政府应本着实事求是的精神，按照“国有出让或者国有划拨”的相关政策、规定办理农民留地安置的房地产权证手续。二是融资政策。金融机构要对安置留地项目建设给予融资支持，提供专项贷款，确保留地项目建设资金能够到位。同时，还应该对分配指标的农民给予个人信贷支持，有关职能部门要按规定给予留地安置项目办理抵押登记手续，获得的抵押贷款，抵押贷款形式要以住房公积金贷款和商业贷款为主，其他贷款方式为辅。
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