“铜陵模式”的改革核心是撤销街道办事处，变“市―区―街道―社区”四级管理为“市―区―社区”三级服务。它的逻辑在于：形式上的“减法”，带来本质上的“加法”，为了“加”，先行“减”。纵观管理层级由“四”到“三”的变化，减去的是行政层级与管理成本，提升的是政府效能与公共服务水平；减少的是原先小社区数目，整合的是“大社区”的人、财、物等资源；弱化的是政府“替民做主”的惯性思维，强化的是居民“自己做主”的民主自治意识。
街道办，一个在我国存在了50多年的行政机构，彻底退出安徽省铜陵市市民的生活。2010年7月，铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销街道办事处，社区事务实行居民自我管理。2011年1月，铜陵市开始推广铜官山区经验，在全市大规模撤销街道办，至2011年8月底，改革工作已基本完成，铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。7月底，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”，其改革模式也被总结为“铜陵模式”，这也是全国范围内唯一一家社区管理和服务创新实验区。随着铜陵改革的被认可，“铜陵模式”也即将在安徽省全省范围内推广开来。民政部基层政权司副司长王金华称，街道办取消是一个趋势，铜陵改革最终评估效果好的话将会在全国推广。
对于“铜陵模式”能否推而广之目前尚存争议，但街道办撤销已是大势所趋。此前，南京白下区以及北京、深圳等地都曾对街道办进行改革。与这些城市相比，铜陵的改革最为彻底，力度最大，因而取得了初步成果，实现了人财物等各种资源下沉社区，强化了居民自治。但正如专家所言，无论撤不撤街道办，关键要厘清政府管理服务和居民自治的边界和关系，通过明确管理职能、工作程序和办事规程，合理划分基层行政管理和服务机构的职责权限。让居民人人都能参与社区管理、服务，这是我国城市基层管理体制改革的必然选择。据最新公布的《北京市“十二五”时期体制改革规划》，北京市“十二五”期间将试点撤销街道办，以居民自治削减行政色彩。专家认为，街道办已具备撤销的基本条件。
铜陵社区综合体制改革动因与进程
铜陵市委书记姚玉舟对社区有着特殊的情结，常常“不打招呼”到社区调研。调研中，他经常听到两个方面的意见：一是群众反映有很多事情不知道到什么地方去说，即使找到街道、社区，甚至找到区里，也不能得到很好的接待，这是效率问题。而到了社区，工作人员反映承担的任务太重。究其根源，他认为社区一度承担了很多政府的职能。“从下对上看，不太满意；从上对下看，也不太满意。”事实上，不少基层公务员反映，作为政府的派出机构，存在了50多年的街道办一度陷入“二传手”的尴尬境地，往往是从区里领任务，再分配给社区居委会。这样一来，街道和社区在行政管理和公共服务中就会产生职能错位、功能雷同、职权不配套等现象。街道作为中间层，集聚了大量人权、财权和物权，而社区由于受资源、职责的限制，很难及时、有效地为群众提供服务。由此产生的后果是，“看得见的管不着，管得着的看不见”。根据铜陵的实际，铜陵市决策层经过反复研究，提出撤销街道，实行区直管社区，把更多的力量特别是人力下撤到社区，直接为基层社区做好服务。
2009年2月，通过对社区综合体制改革的一次集体调研，铜陵市委市政府坚定了改革的信心。4个月后，全国人大废止了自1954年开始施行的《街道办事处组织条例》，为“撤街并居”解除了法律障碍，使铜陵创新改革社区体制、社会管理有法可依。铜陵的改革思路得到了安徽省委的认可。2010年7月，铜陵被省委确定为全省社会管理创新综合试点市。自此，铜陵市主城区铜官山区启动了“区直管社区”的综合体制改革。这是国内第一个在全区范围内撤销街道办，实现区直管社区的改革。2011年1月，铜陵市在总结铜官山区的经验后，开始在全市大规模撤销街道办。2011年4月，民政部邀请中组部、全国人大的官员以及部分专家、学者聚集铜陵调研论证，给予了肯定评价，“这是城市管理中革命性的一种变革”；7月，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”。7月底，在铜陵召开的全省社区综合管理体制改革现场会上，“铜陵模式”再度向全省宣传推广。
铜陵社区综合体制改革的主要做法与成效
为深化社区综合管理体制改革工作，2011年10月14日，铜陵市委、市政府召开了为期两天的全市社区工作培训会议，以进一步完善“铜陵模式”。“铜陵模式”的改革核心是撤销街道办事处，变“市―区―街道―社区”四级管理为“市―区―社区”三级服务。它的逻辑在于：形式上的“减法”，带来本质上的“加法”，为了“加”，先行“减”。纵观管理层级由“四”到“三”的变化，减去的是行政层级与管理成本，提升的是政府效能与公共服务水平；减少的是原先小社区数目，整合的是“大社区”的人、财、物等资源；弱化的是政府“替民做主”的惯性思维，强化的是居民“自己做主”的民主自治意识。
铜陵模式
【图表说明】“铜陵模式”的改革核心是撤销街道办事处，变“市―区―街道―社区”四级管理为“市―区―社区”三级服务。
1. “四”变“三”，撤街道减层级提效能
在铜陵市委书记姚玉舟看来，提升社区管理水平，更加注重提供服务，是社区综合体制改革的重要目的。达到这一目的，途径之一是减少管理层级。铜陵市撤销街道办事处实行“区直管社区”,首先是在主城区铜官山区启动的。2010年7月底，经过长达一年时间的酝酿准备，铜官山区在全国率先启动了社区综合体制改革，撤销原有的6个街道，整合形成18个大社区，原有街道干部工作人员一律下派到各个社区任职。经过改革，铜陵市原10个街道办事处和61个社区工作站整合为23个社区居委会，从原来的“市―区―街道―社区”四级管理调整为“市―区―社区”三级服务。
为了顺利完成街道办人员的分流,铜陵市坚持“身份不变、待遇不变、级别不变、福利不变”原则,将原来街道办工作人员全部下沉到社区,解决了改革中的最大难题。下沉到社区的,还有原街道的经费和资源。据铜陵市民政局有关负责人称，改革后，每个社区直接为群众服务的工作人员由7到12人增加至22到40人；每个社区的工作经费由3万元左右增加到30万至50万元。
铜陵市撤销街道办改建大社区,实现了区直接服务社区,原街道办相关职能下放社区,办事效率大大提高。例如，撤销街道前,低保申请程序是先在社区居委会申请,社区居委会将材料汇报给街道审核,街道审核后还需将材料提供给区民政局,然后从民政局到街道办再到居委会,需要一个多月。现在办低保到社区10天就可办完,办老龄证更是比以前省去将近20天。
2. 创新机制，服务群众近乎零距离
撤销街道重组后，新社区设置有社区党工委、社区居委会、社区服务中心,三块牌子一套人马,其中社区服务中心还建设若干工作站深入群众身边。新社区定位主要就是为社区居民服务,街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门,而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区。社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理,实行开放式办公,各项业务“前台一口受理、后台分类处置”,大大方便了居民办事。
面对社区规模的扩大，以及人、财、物的聚集，社区管理水平也需要相应提升。为此，在改革中，铜陵市按照“属地管理、条块结合”原则，建立社区管理新模式。建立新社区财务资产管理新模式，按照“统一核算，集中管理”和“财随事走，费随事转”的原则，逐步建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度，设立社区独立账户，经费由区财政直接核拨。同时，建立社区工作目标责任制管理考核制度，对各社区党工委、社区公共服务中心年度目标任务进行考核，领导综合评价分和居民满意度测评分相结合。
由于新社区扩容增大,每个社区又划分为一个个网格,作为服务群众的基本单元。每200至300户左右划为一个网格,配备1名网格管理员,主要负责日常巡查和综合信息采集工作,提供一对一的服务,变坐等接待为主动上门服务,为居民提供贴近、贴身、贴心服务。同时，把支部建在网格上，党小组建在楼栋里，通过楼栋“为民服务网格责任牌”、上门发放联系卡、开设服务热线，实现社区信息快速收集；通过社区QQ群，A、B岗网格对接，实现信息快速发布；通过上门服务、代理服务、一站式服务和取消“坐班制”，实现社区事务快速处理。
3. 强化自治，社区大事小事交由居民决定
“政府全埋单，居民不买账”，是社区工作者普遍面对的一种“出力不讨好”的尴尬。在推进城市基层社会管理创新中，铜陵把去行政化、强化居民自治作为主攻方向，变过去的“替民做主”为“让民做主”。
在推行改革时,铜陵市出台实施了完善社区居委会组织体系建设的意见,全面开展社区居委会直选,成立居民代表大会和议事委员会,依托居民小组、楼栋健全群众性组织,民主协商公共事务。在社区一级推进社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等制度,保障居民的自治权利。一个例证是，市政府通过招商引资引来一个近两亿元投资的项目，准备在铜官山区螺蛳山社区辖区上扩建一个日产500吨的选矿厂。居民对此表示反对，认为它可能会影响到环境。市里专门召开了听证会，最终这一项目被叫停。
4. 民政部：街道办撤销是趋势，“铜陵模式”有望全国推广
2011年7月初，中共中央、国务院下发《关于加强和创新社会管理的意见》，各省市对此纷纷出台相应的贯彻措施。作为城市基层社会管理创新的一次有益尝试，“铜陵模式”是否存在持续发展性？有无可能在全国推广实行？基层社会管理和建设又将朝哪方面发力？2011年9月5日，《京华时报》就这些问题专访了民政部基层政权司副司长王金华。
问题：街道只是“二传手”
王金华说，中国城市的管理层次比较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区里布置下来的任务，街道转手开个会，再布置给社区，街道起的只是个“二传手”的作用。由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，大都被截留在街道以上了。社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展，只能往上反映，上面重视了就能及时解决，不重视就可能一拖再拖，到最后不了了之。王金华认为，“看得见的管不着，管得着的看不见”，这是我国城市管理中一个长期存在的最大问题。
同时，街道和社区的很多功能都重合，街道也具备社区管理的职能，社区也具备社区管理的职能，“但谁去做这件事呢？谁把这个事情做实了？”王金华说，这个问题在过去始终没有分清楚，即使分清楚了也没有落实。
更重要的一点是，由于街道只是个“二传手”，大量的工作任务被交给社区，直接导致居委会行政化严重。王金华说，按照法律规定，居委会是一个居民自治组织，现在其大量精力却是放在处理上级政府和街道办事处交给的各项任务，没有时间去组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾等，“居委会成为政府的腿脚，自治的功能大大弱化。”
应对：撤销可强化居民自治
王金华说，一个城市管理层次越多，信息失真的可能性就越大。铜陵减少了一个层次后，信息上下互动交流更快速了，对各方面的诉求可以及时反馈，提高社区管理服务的效率。同时，1954年颁布的《街道办事处条例》在2009年由全国人大宣布废止，“这个条例废止后，(撤销街道办)在法律上没有障碍了。”铜陵的改革显示，居民的自我管理、自治能力通过强化社区以后，得到了很大的提升。
王金华表示，社区是一个生活共同体，居委会主要的功能则是组织居民开展活动、开展自治等，居民自治事务就是要由居民居委会来组织落实。“铜陵的探索符合社会发展趋势和要求。”王金华说，特别是目前社会矛盾凸显期，老百姓诉求多样化，让社区强大起来，把社区的功能和效用发挥起来，可以快速地对居民诉求做出回应和解决，把矛盾化解到基层。
未来：今后有望在全国推广
王金华说，安徽铜陵铜官山区的改革刚刚实行一年多，全市也是在2011年1月开始全面跟进，有些改革措施还需要进一步完善，也需要民政部进一步评估。民政部将对铜陵铜官山区试验区进一步观察、跟踪，“最终的实验效果好不好，要看老百姓是不是满意，是不是肯定这个做法，这是最关键的。”王金华表示，从目前各方面的反映来看，改革还是很有成效的，效果也比较明显。王金华说，居民满意度需要有一些支撑指标，比如办事是不是方便了，过去办事是怎么办的、有哪些环节，环节是多了还是少了，服务态度好不好等，“居民满意是一个主观方面的感受和评价，我们还会有一些其他方面的评估指标，比如工作任务的完成情况、跟居民联系情况等。”
王金华透露，在加强和创新社会管理工作中，民政部负有重要职责，目前也正在研究贯彻落实的措施，铜陵试验也是其中的一个方面。目前贵州省的贵阳全市、湖北省的黄石市一个区也在试点撤销街道办的工作，各地做法在改革的具体细节上可能会有差别，但主要的思想就是减少管理层次，优化管理结构，提高管理效率，强化社区的功能，把管理中心下移到社区，使社区管理到人、到物、到事、到位。“我们会在对铜陵改革效果评估总结的基础上，再决定是不是推广，毕竟上升到民政部层面，影响的就不是一个省一个市，而是涉及到全国整个管理层次架构的一个改革，还是要非常慎重的。”王金华表示，如果最终评估效果好的话将会在全国推广，但街道办取消是一个趋势，“这是肯定的。”
厘清政府管理服务和居民自治的边界更重要
撤销街道办，铜陵的这次“试水”在全国引起的不仅仅是轰动。不可否认，整合后的社区服务性更强，也切切实实给老百姓办了不少实事。但是，在这场大刀阔斧的改革中，也存在着一些争议，不少专家学者认为“铜陵模式”只适合中小城市，上海、广州、江苏等地的民政部门也表态称，当地不适应“铜陵模式”，暂不考虑撤销街道办事处。看来，“铜陵模式”是否值得推广还需要时间。
1. 专家：“铜陵模式”只适合中小城市
民政部官员接受媒体采访时称，“铜陵模式”若最终评估效果好，有望全国推广。消息一出，争议不少。广州市民政局负责人称，广州暂时没有撤销街道办、推广“铜陵模式”的计划。目前广州基层政权建设的重点，是理清区、街道办、社区居委会的工作职责，逐步加强街道和社区的社会管理服务。上海一名资深社区工作者认为，上海的社区结构呈多元化和复杂化，除了居民区，社区中还有许多金融机构、政府机构、商业机构等，这些机构的服务和管理职责，目前还不可能由区一级政府或者居委会来承担。江苏省民政厅则公开表态，尚未打算撤销街道办，而是准备全省推广“一委一居一站一办”的社区组织架构，在这一架构下，居委会有望从原先承担的繁重行政事务中解脱出来，集中精力组织发动群众，搞好社区自治。
还有不少学者对在全国范围内推广“铜陵模式”发表了不同意见。香港城市大学高级副研究员吴木銮撰文指出，没有自上而下的通盘改革思路，光撤销街道办未必是好办法。撤销街道不一定会提高政府服务效率、减少财政负担。吴木銮分析发现，铜陵改革后，原街道人员仍在花名册上，自上而下派遣干部，财政负担没有减少，撤销反而强化了基层组织向上负责的倾向。他还认为，加强基层治理的关键是要减小上级政府的影响力，但在“铜陵模式”下，“下变上不变”的情况并未消失。中国社科院政治学所研究员史卫民在评估“铜陵模式”时也明确表示，撤销街道在中小城市是必要的方向，但“在直辖市或较大的城市没有可行性，应该把较大城市的街道做实”。他认为，较小城市可把区以下的街道一级取消。
如何防止机构瘦身后反弹、合理的安置分流人员、进行正确的职能调整、真正的实现社区自治等是推广“铜陵模式”首先要考虑和解决的问题。有专家认为，无论撤不撤街道办，关键要厘清政府管理服务和居民自治的边界和关系，通过明确管理职能、工作程序和办事规程，合理划分基层行政管理和服务机构的职责权限。综合专家学者的观点来看，撤销街道不一定会提高政府服务效率、减少财政负担，只有自上而下的通盘改革、因地制宜的建立适合的发展模式才可以真正转变政府职能、实现政府工作中心下移，改革的最终目标是将街道办和居委会从原先承担的繁重行政事务中解脱出来，集中精力组织发动群众，搞好社区自治。
2. “铜陵模式”改革还不彻底
2011年9月13日的《青年时报》刊文，就“铜陵模式” 提出四问：
一问：“一把手”全是公务员？此次调整，铜陵市撤销了10个街道办事处，把原来61个社区整合为23个社区。由于对原街道工作人员分流采取的政策是“身份不变、待遇不变、级别不变、福利不变”，这就意味着，原街道层面的领导到了社区，基本上还担任领导。而居委会主任一职，虽说是由居民直接选举出来，但铜陵市23个社区的居委会主任也是由原街道的工作人员构成。至于原来小社区的书记和主任，到了大社区后，最多只担任副书记或副主任。对此，铜陵市铜官山区的一位负责人解释，街道办的工作人员经常下社区，群众基础比较好，再加上工作能力相对强一些，在居委会主任的选举中，更受居民认可。对此，北京大学社会学系教授夏学銮认为，这样的改革还不彻底。他认为，公务员担任社区“一把手”增加了社区的行政色彩，社区应有的自治性被弱化了。而中国社会科学院政治研究所史卫民则认为，完全自治只是一种理想，目前我国城市的社区都不是严格的自治，多少带有一些行政化色彩。与其强调去行政化，不如规范行政化。史卫民认为，目前的社区还是政府管理的下延，其领导职位由公务员身份的人员来担任并无不妥。
二问：服务中心混同居委会？铜陵市撤销街道办后，把街道办原有的公共服务职能平移到社区，成立了社区公共服务中心，主要承担综治维稳、民政事务、人口计生、市容城建等职责。社区公共服务中心的主任通常是由社区党委书记或居委会主任兼任，对此，铜陵市铜官山区社区建设办公室主任毕茂东解释，社区公共服务中心是政府服务的“末端”，主要是协助政府处理居民事务。它是在党委和居委会领导下的，其负责人自然由社区党委书记或居委会主任兼任。铜陵市民政局副局长王世平认为这种“混合”是必要的。在他看来，如果把居委会和社区公共服务中心分开，居委会只是负责唱唱歌、跳跳舞，容易导致居委会没有手段、没有权力，从而边缘化。“自治主任弱化，居委会也就成了空壳子。”王世平说。史卫民也认为，城市的社区没有共同资产，居委会自治本身就是个难题，倒不如让居委会有一些行政色彩。
南开大学教授唐忠新认为，社区公共服务中心的性质和功能定位需要厘清，它应该属于社区居委会的专业服务机构，而不是政府设在社区的社会管理和公共服务机构，否则就可能让人们认为撤掉了6个街道办事处后又建立了18个“小街道办事处”。
三问：工作人员同工不同酬？铜陵市调整后的社区，工作人员的身份主要有三类，一类是公务员编，一类是事业编，还有一类是聘用制。其中公务员编和事业编的工作人员都是来自原来的街道办。在工资待遇上，这三类人员有着天壤之别。铜陵市民政局副局长王世平不否认这样的现象。据他透露，现在社区工作人员月收入最高能达到三四千元，低的只有一千多元。夏学銮认为，这是旧体制留下的痕迹，既然是“自上而下”地派下去，原街道工作人员的工资就不可能降低。史卫民也指出，社区聘用人员工资不高在全国具有普遍性，这个问题很难在短期内解决。反而令他担心的是，社区以后再进新人，如果只有聘用制，在待遇不高的情况下，如何吸引更优秀的人才加入。
四问：社区权力变大如何监督？铜陵撤销街道办，旨在做大社区，社区的权力也相应增大。比如在经费上，原来小区每年的经费只有两三万元，整合成大社区后，每年的经费涨到30万～50万元，同时还另设了专项经费和招待费。一名社区工作人员称，现在经费怎么花，花多少基本是由社区说了算，只要党工委班子成员讨论后同意，分管财务的社区领导签字，就可以拿到区里的核算中心报销。只要财务程序规范、在经费范围内，区里都会批准。至于经费使用后需不需要财务公开，这名工作人员表示没有规定。铜官山区社区建设办公室主任毕茂东否认了这一说法，他说目前区里对社区经费的使用上仍要审核，同时，财务公开也是规定的环节。在社区工作人员的监督上，社区工作人员要接受季度考核和年度考核，考核内容有工作实绩、业务知识和群众满意度测评三部分。其中群众满意度要通过第三方机构以调查问卷的形式随即抽取，直接入户开展测评。史卫民认为，社区权力大不是问题，问题在于如何监督这份权力。这其中，自下而上的监督更为重要。“社区工作人员不仅是对上负责，更要对下负责。”史卫民说。夏学銮也强调，社区干部干得好不好，应该由居民代表大会说了算，当居民有权力罢免社区干部的时候，他的参与意识、自治意识自然也就提高了。
贵阳、广东、北京等多地试点“区直管社区”
1. 贵阳、广东试点改革城市基层管理体制，实行扁平化管理
“铜陵模式”并不是孤案，越来越多的地方正在试点改革城市基层管理体制，其中的共同点是实行扁平化管理，由“市―区―街道办―社区”变为“市―区―社区”。《贵州日报》报道，从2010年2月开始，贵阳市在小河区、金阳新区开展“区直管社区”的改革试点，2011年将试点范围扩至全市。据《人民日报》2011年8月份报道，广东省编委也已经批准通过，东莞市和中山市两地级市全面开展市辖镇“联并升级扁平化改革”和“撤镇建区扁平化改革”，新设立的区一级政府不再下辖镇街，而直管社区，形成“市―区―社区”的三级管理格局。目前来看，各地撤销街道办的探索得到了民政部的初步认可。
2. 北京将试点撤销街道办，专家称已具撤销基本条件
在我国存在了50多年的街道办事处，或于“十二五”时期淡出北京。2011年11月8日，北京市对外公布《北京市“十二五”时期体制改革规划》（以下简称《规划》），《规划》提出进一步优化政府的组织结构，其中明确扩大区县、乡镇政府管理权限，管理重心下移，并理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。此外，《规划》明确探索撤销街道办事处改革试点。
推动管理重心下移，旨在纵向结构调整
《规划》确定了包括着力创新政府服务管理在内的七项重点改革任务，其中，要求深化行政管理体制改革，进一步优化政府组织结构。而对于如何优化政府组织结构，《规划》提出，将进一步理顺层级政府间的职责关系，合理划分各级政府职权，研究制定市、区县、乡镇三级事权目录，扩大区县政府和乡镇政府的管理权限，推动管理重心下移。此外，进一步调整和规范垂直管理体制，理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。值得注意的是，《规划》明确提出将探索撤销街道办事处改革试点。
自2003年开始，北京市石景山区鲁谷社区即成为全市唯一一个“街道级”社区，该社区也承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。然而，因为“下改上不改”等诸多体制难题尚未破解，鲁谷模式遇到了改革的瓶颈。而此次改革规划在专家眼中不再是单一的点状突破，而是系统的规划调整。中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯表示，该体制改革规划关于优化政府组织结构的阐述明确了主要思路是在未来五年将以纵向权力结构管理调整为主线，汪玉凯解释，这与横向部门的设置调整有别，纵向结构是从行政层级上进行调整。汪玉凯认为，这一调整反映在规划中，北京市下一步将扩大区县政府和乡镇政府的管理权限，推动管理重心下移。同时，还将调整垂直管理系统，汪玉凯称，现在工商、质检已经探索下放到地方管理，这也进一步加大了区县综合管理的能力。汪玉凯认为，力度最大的当属撤销街道办的探索尝试，这是纵向权力结构管理调整的一个大动作。
专家：已具备撤销的基本条件
从街道办事处本身定位来讲，其不是一级政府，是上一级政府的派出机构；从法律规定上来讲，可以派也可以不派，本身不构成一级政权。街道办事处过去主要设置在城市，不覆盖农村地区。汪玉凯认为，当下探索撤销街道办事处，具备了一定的客观条件。一方面，如今的社区普遍发展起来了，老百姓可以在一定范围内实现有效的自我管理，这也就在一定程度上削弱了街道办事处存在的必要性。另外，信息网络技术、交通运输条件等大力改善，区县一级的管理可以直接辐射到社区，并通过加大社区自治的建设，最终实现良好的管理。
目前来看，从政府纵向权力结构方面形成了两种管理模式的探索。一种是以深圳为代表的，它将区政府撤销，保留若干街道办事处，强化街道办事处的职能，使之成为市政府的派出机构。一种是以北京市为代表的，把街道办撤销，保留区政府并强化区政府的职能。但是无一例外，这两种管理模式都是强化社区自治管理的。从这一层面来讲，两种模式的探索都是有重要意义的。
实施难点
撤不动怎么办？不能全部撤就整合。汪玉凯指出，如果在一些地方不能全部撤销街道办事处，可以大范围的整合，减少数量，增加管理的范围，而不要使过多的街道办事处形成行政壁垒，制约它的管理职能和服务职能的发挥。
人员怎么处理？职能可由政府购买。首先要对这些人员结构进行整理，如果是国家正式编制的公务人员应该通过公务员体系来安排，如果是合同制可能需要逐步解除合同。实际上，街道办现在的很多职能可以通过政府购买服务的方式，利用市场把它承担起来。探索更简化的纵向管理模式对保障北京市未来的管理是有积极意义的。
如何减少居委会行政色彩？着力加强群众自治。居民委员会和社区都是居民自治的，不是政府机构，现在街道办事处的行政干预给居民委员会增加了很多行政色彩，撤销街道办事处后，必然会减少居民委员会的行政色彩。与此同时，加强群众自治是大方向，以居民自治来削减行政色彩。
鲁谷模式遇三大瓶颈，症结在“下变上不变”
从北京街道制到社区制的城市基层治理模式探索中，石景山鲁谷社区曾充当了先锋。“街道变社区”为核心的类“大部制”改革被推广到石景山多个街道。但历经了“七年之痒”后，就在2011年8月，石景山区委办向辖区内除鲁谷外的8个街道下发了通知，就街道职责、内设机构和人员编制进行调整。这意味着，沿袭鲁谷模式而来的基层治理改革，遇到了麻烦。《京华时报》调查发现，鲁谷模式本身在运行中也出现了严重走样，几近搁浅。北京市“基层政改”，前路坎坷未卜。
发轫：被逼出来的改革
作为全市唯一一个“街道级”社区，鲁谷从成立之初便承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。2003年7月18日，北京市石景山区鲁谷社区正式成立，遵循“小政府、大社区，小机构、大服务”的模式。当时的现实是，伴随城市化进程，石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀，八宝山街道办事处管理压力“爆棚”。为此，石景山区决定增设鲁谷街道办事处。当时催生改革的现实难题是，街道承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责，致使政府部门与街道之间职责不清、条块关系混乱、运行机制不畅，政府错位、越位现象时有发生，政府的公共管理和社会服务职能难以到位。经过反复研究，石景山决定不再克隆老的街道办事处，而是下决心进行街道管理体制改革，建设全新模式的鲁谷社区。“街道”变“社区”――进行社区行政管理体制改革就成了现实的选择。
瘦身、减负、自治，鲁谷改革可以概括为这三项内容。通过改革，鲁谷将内设机构由传统街道的17个科室，改为“三部一室”，机构数量减少了73%；当时北京市同等规模的街道一般在90人左右，鲁谷在公务员编制人数上，减少为39人。根据最初的制度设计，鲁谷将劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法等职能进行了剥离，归还给区有关职能部门。同时撤科设所，将专业性强又相对独立的统计科撤销，由区统计局垂直领导，向鲁谷派驻统计事务所。将城管分队原双重领导体制改为职能部门垂直领导；还把社会人员高考工作归位于区教委，将过去由政府直接管理的文教体卫等部分社会事务交给社区民主自治组织和社团组织承接等。
改革之初，鲁谷要实行“条专到底”。鲁谷改革中，独具特色的莫过于成立了全市首家“街道”层面的社区代表会议，当时选举产生了社区代表233名，并由驻区知名人士和居民代表37人组成了鲁谷社区委员会，下设执行机构――社区委员会办公室。居民自治组织在“街道”层次上进行民主自治，把过去由政府直接管理的部分社会事务交给了社区自治和社团组织，希望由此甩掉政府的部分职能，真正成为自治组织。当时有评论称此举仿佛“基层民主自治的春风拂过”。在机构设置上，当时鲁谷进行了“三部一室”的改革。包括党群工作部――履行原街道党工委职能；社区事务部――履行原街道民政、计生职能及劳动、文教体卫的行政协调职能；城市管理部――承担原街道城建科和综合治理办公室的职能；综合办公室――为原街道工委办、行政办、财政科、监察科的综合机构，并履行其全部职能。这一机构设置模式，在随后的2004年，开始逐步在石景山全区街道推广。
现状：街道机构“合”了又“分”
其他街道向鲁谷学习后，街道的机构设置仿效了鲁谷的“合”，但目前各街道的结构设置又改回原来的“分”。2011年以来，石景山几次召开会议，就全区所有街道办事处主要职责、内设机构和人员编制改革进行讨论。据悉，单从机构设置上，改革的指向是从“鲁谷时代”的“合”，改回原来的“分”。召开会议时，曾经试水的鲁谷却未被要求参与上述会议。机构设置重新“拆分”的文件发放，也不包括鲁谷社区。有知情人士称，上级领导认为，作为北京唯一的一个街道级社区，鲁谷的大旗需要继续扛，改革需要继续摸索、探索。
瓶颈：破冰试点遇“三座大山”
瓶颈1：减负后任务翻番
曾经为减负而进行工作任务剥离，但鲁谷在八年间职能“翻番增加”。2003年，鲁谷承担的行政职能约368个小项，但在鲁谷体制改革中最初只剥离、转出、整合了其中的28小项，仅占街道实际承担职能的极少数。即便是已调整的28项职能中仍有部分并未彻底剥离。转出的18项职能，只是从社区的行政机关转入了社区所属的事业单位，对外仍由鲁谷社区行政事务管理中心负全责，总体上的工作任务和上级考核并未实质减少，大部分的职能剥离只是“从左手换到右手”。即使在职能调整的项目中，很多调整在现实中根本无法达到预期效果。比如计划生育方面，改革时提出两项职能调整方案，要将“地区人口学校的指导工作由社区卫生服务中心负责”，“计划生育技术指导工作由区卫生局负责”，但实际上由于社区卫生服务中心没有相应机构，而区卫生局又没有计划生育技术指导职能，所以最后根本没有实现。如此，新体制运行以来，有的职能虽然按照改革方案进行了转出，但由于区有关职能部门现行体制并未相应与之衔接，导致部门职能翻番，使这些已经转出的职能又重新由社区事务部直接包揽承担。鲁谷社区的元老级人物郑丽(化名)称，当时单纯按照简单的工作对口、按“块”划分进行职能调整归位，没有考虑到“条”对“块”的制约。这是导致实际运行中一些职能剥离停滞或翻番的主要原因。
瓶颈2：瘦身后身量反弹
除了转出职能复归、翻番，随着社会公共服务职能需求的增加，2008年奥运会开始后对城市管理标准的提高，安全生产监督管理、流动人口管理、应急指挥等许多新的职能陆续进入街道层面。实际运行过程中，社区各部门职责大量增加。以文教体卫工作为例，最多的时候曾经2名工作人员上对文委、教委、科委、科协、卫生局、政府教育督导室、人大教科文办公室、农委、体育局、区文明办、区语委办、区校外办、区社区学院、区疾控中心、红十字会等15个局处单位。再加上鲁谷社区与小街道相比，辖区面积大、人口多，在这种情况下，实际上当初的瘦身出现了反弹。八年间，虽然鲁谷的行政编制增加不明显，但事业编制则出现猛增，从当初的十几个人，增加到如今的40多人。尽管如此，鲁谷社区同其他同等规模的街道相比，行政编制还是少的，有消息说上级部门在考虑增加编制。
瓶颈3：自治与行政难分
独具特色的鲁谷社区代表会议，在设计之初，定位既是一个 “地区小人大”，又是一个自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。但鲁谷社区的另外一位元老级人物谭华(化名)发现要做到“人大和自治”兼顾在实践中困难重重。当初的设想，这个自治组织要有决策权。但实际上操作了大概一年时间左右，“决策”就再也不提了，改为“政府的辅助和帮手”。
谭华说，如果进行对比，人大代表的权力是人民赋予的，社区代表的权力是社区居民赋予的。尽管模式相仿，但能量根本无法同日而语。“比如人大有对政府财政的审批权，社区能有吗？我们的财政是靠上级批的，就连我们也拿着政府的工资。”这与国外自治组织的资金独立有根本的不同。限于目前代表的参政素质水平，会议中常常出现“自说自话”的现象。某小区门前有个蔬菜摊，该小区的人认为扰民，要求政府轰走。但稍远一点的小区居民认为轰走了买菜不方便。如果不能基于大多数人的公共利益，而是从自身利益出发，决策在实际操作中很难实现平衡。当然，从最初的设计考量看，社区代表对社区各项工作的参与、对政府行政部门的监督，还有畅通民意的诉求渠道这些目的都已经实现了。最明显的是便民工程的选择上。通过社区代表会议，政府能够知道居民生活中真正需要的是修路、装晾衣杆还是添石桌石凳。哪些呼声高，哪些比较急，政府的注意力就要往哪边倾斜。
总结八年改革经验，郑丽认为改革瓶颈的症结所在是“下变上不变”。