[摘要]公众舆论对美国外交政策的影响备受关注，因此对这一问题进行探讨有其深刻的理论和现实意义。公众舆论能不能发挥作用，公众舆论通过哪些途径发挥作用，公众舆论又能对外交决策发挥何种程度的作用?这一问题没有一个确切的答案，文章梳理了3组关系，希望能加深对这一问题的理解。
[关键词]公众舆论；外交决策；民主；选举
[中图分类号]G912 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2012)01-0100-02
民主通常被定义成一套程序和制度。通过这一套程序和制度。政治权力的拥有者能够对广大的选民负责。而对民主的评估一般也是看公众能够在多大程度上影响政治。正如埃里克森，莱特和麦基沃这样写道：“我们通常是以政治决策制定者对公众偏好的回应度为标准来评估一个民主政府的民主化水平的。”美国是最早实现西方式宪政民主体制的国家，也是民主制度最积极的推动者。按理说。美国的公众对政策的制定应该是很有影响力的，但是，考虑到美国还存在着其他几股力量，比如说思想库，利益集团，政党以及作为第四种权力的大众传媒等，它们的力量更强大，发挥的作用也更直接，在这样的决策环境下，公众舆论还能不能发挥作用，怎么发挥作用，发挥多大作用呢?本文将从外交政策的角度来对这些问题进行分析。
一、公众舆论影响美国外交决策的必要性和重要性
与其他几股力量相比。公众舆论的力量似乎单薄了些。利益集团可以通过政治捐款和游说来影响决策过程：大众传媒可以通过设定政策议题、提供政策方案等方式影响政策的制度；思想库可以利用个人影响力，通过直接接触等方式对决策人施加影响。这样比照的话，公众舆论好像只能是在外围呐喊，是不是能对决策层中心造成波动呢?国内外专家的研究结果表明，公众舆论是影响美国外交政策国内环境的主要因素之一。归纳起来，理由如下：
1.民主体制。公众的同意也是民主政府运行的基础。如果没有公众的支持，任何内、外政策都难以成功。曾当过美国副国务卿的纽瑟姆就深有体会地说：“虽然政府的某些程序是不对外公开的。但在美国民主体制下成功的决策最终有赖于公众的接受和支持”。
2.选举政治。在美国，高级官员比较注重民意。而低级官员则持有一种怀疑态度。这是因为低级官员作为事务类公务员，职位终生，而高级官员是政务类官员，受选举影响较大，更加重视民意。总统是由民众投票选举产生的，这就决定其政策必须代表多数选民的意志。因此，民意在某种程度上总是制约着总统的政策，民众的不满不仅制约着总统权力的运用，而且还会导致总统竞选的失败。
3.外交资源。公众的支持对于外交政策成功与否非常重要，决策者在制定外交政策时必须考虑公众的态度和反应，努力使政策被公众所接受，民意在某种意义上可以说是外交政策制定者执行外交政策的一种资源。
二、公众舆论影响美国外交决策的途径
公众舆论是美国外交政策的依据，决策者在制定或改变外交政策时，不能不考虑公众舆论。否则。政策可能因得不到公众支持而难以执行或继续。但是舆论必须形成强大的声势并通过各种渠道到达决策者，才能引起决策层的重视而对决策产生影响。在美国。公众舆论主要通过四种途径发挥影响。
首先是投票。选票是公众手中的一张王牌。美国选民希望选出跟自己意见尽量相一致的领导，最好价值观和需求相同。领导人产生并执政一段时间后，选民当然期待他们对自己的意见有所回应。在就某一具体决策投票时，议员们也要考虑选区的公众舆论，选民的选票也会对他们的政治生涯产生影响。
其次是民意测试。民意测验是公众表达自身观点的一个途径，也越来越成为影响政策制定的一个方式。美国国务院早在第一次世界大战之前就成立了信息处，对公众舆论的了解和引导成为美国外交决策程序的一部分。二战以后，各种民意调查机构纷纷建立，新闻媒体也不定期进行公众舆论的调查，美国芝加哥对外关系委员会(CCFR)是这方面的一个权威机构。从1975起。CCFR每4年以“公众舆论与美国对外政策”为题就内政外交选择、大国关系和重要的地区问题进行一次民意调查并予以公布。
第三是大众传媒。公众舆论与媒体舆论并不是一回事。大众传媒并不是简单的传声筒的角色。它也有自己的考虑，通过它本身的过滤，忽视一些观点，同时强化另一些观点。大众传媒还能左右公众舆论，它对国际信息的选择和编排直接影响公众对国际问题的关注程度。换言之。大众传媒控制着美国民众的舆论内容和方向。
第四是利益集团。一个人的声音是单薄的，为了使自己的观点能被决策层知晓并产生影响。一些人就会组织起来。以集团的力量向决策者施压游说政府。跟大众传媒一样，利益集团的存在也是增加了一条影响的途径，但是，鉴于利益集团的多元化。它们表达的观点并不相同。
三、公众舆论影响美国外交决策的程度
根据美国公众舆论研究专家V?O?基的“堤坝论”：在民主的领导阶层和普通大众之间的互动。一种观念告诉我们。公众舆论好比一座堤坝。它预示了公众行为的方向，而政府层次的辩论和行动都必须在这个堤坝下谨慎地进行。公众的同意是民主政府运行的外围堤坝。任何决策都要圈定在这个堤坝范围内。根据V?O?基的理论。公众舆论的作用就是为决策的制定划定方向和范围。使政策在原则上符合公众舆论。
关于公众舆论的作用，学术界还有一种见解，就是“预期”理论。该理论假设：“总统们意识到他们不能简单的引导或指望公众跟从。他们的政策选择基于对公众‘可劝说性’的解读，然后致力于使选择看上去符合民意。如果预期到强烈反对，决策者很可能放弃现行政策考虑转向能得到支持的政策；如果预期到温和的反对，官员们很可能努力向公众说教却执行所选择的政策……”。“预期”理论为决策者影响公众舆论奠定了理论基础。根据这种观点，公众舆论是可以被影响和引导的，政策制定者不是单纯地处于一种被动的位置，在不会引发强烈反对的前提下，通过对政策进行包装美化，披上国家利益的外衣或是烙上自由、民主、人权的印记，可以调动或改变公众舆论向着自己既定的方向转化。
还有一些更极端的看法，比如现实主义学者对公众舆论对外交政策的影响达成了“阿尔蒙德一李普曼一致论”：如果公众舆论对外交政策产生了什么影响，它也是非常有限的。不应该成为稳定和理性的外交政策的基础。就连著名自由主义理论家卢梭在谈及外交事务时也表示：“对于每一个公民来说，主要是监督国内法、维护私有财产和保护个人的安全。只要与这三点有关的事务进展顺利，让政府去与外国谈判和制订条约”，即民众管内政，政府办外交。这些观点对公共舆论在外交决策过程中应该发挥的作用持否定的态度，政府几乎可以对公众舆论“视而不见，听而不闻”。
就影响程度问题，学者们也进行实证研究希望能证明自己的观点，虽然研究结果有偏向，但是，研究中的一些问题也让他们迟迟不敢下定论，对这一问题做出一个规范性的结论将是不明智的。本文也并不会在这一个问题上给 出一个确定的答案，只是理清几组关系，希望能加深对这一问题的认识。
1.公众舆论――决策者：美国的对外决策形成与政府高层，主要由总统做出决定，因此，舆论作用的发挥首先要看能不能影响决策者，决策者对公众舆论的态度如何制约了公众舆论的影响程度。以民意调查为例，当民意和他们的认知、信仰相符时，他们就偏好使用民调结果；反之，则忽视甚至排斥民调结果，并会通过适当方式去改变民意，“教育”公众。可见，公众舆论在决策者那得到的反馈程度不一，直接影响了舆论的影响程度。
2.公众舆论――利益集团、政党、精英：反对公众舆论影响外交政策的最常见的观点就是：政策实际上是由利益集团、政党和精英决定的。利益集团和精英掌握的资源使他们达成所愿，即使这种愿望是与公众舆论相违背的。而政党在制定政策时也会偏向其最热情的支持者而不是普通公众。
3.公众舆论――事件突出性：事件的突出性也会与公众舆论的影响程度有关。有实证研究表明。当事件突出性增加时，公众舆论的影响程度也会随之增加。阿尔蒙德就曾说过：当公众很关心一件事的时候，政府官员对这就事采取的行动就会影响到公众选票的归属。这些事件包括战争、军费、外援、裁军等。事件越重要越突出，政府的回应度就会越高，而政府的高回应度也仅仅限于这些突出问题上。在一些不那么突出的事件上，如果官员认为事件的突出性在未来可能会有所提高，那么制定的决策也不会与民意相去太远。而有些不那么重要的问题，公众不太关注不甚了解，那决策者也就不需要对舆论做出什么回应了。由此可见，事件的突出性也是影响舆论影响程度的关键变量，不能在所有问题上都一概而论。
以上，就公众舆论对决策的影响程度梳理了3组关系，当然，还有更多细微的地方值得进一步地探讨。就程度的问题，我认为是不存在一个确切的答案的，需要具体情况具体讨论。值得研究的是，还有哪些因素会影响对舆论的作用程度。
四、结语
美国的民主政体和选举制度给予了公众舆论影响外交决策的一个合法和有效的途径，大众传媒和利益集团也可以成为公众可以借以表达观点的渠道，而美国政府的决策又在多大程度上代表了美国公众的看法呢?本文对这一问题没有一个明确的答案。只是从决策者、利益集团、政党、精英、事件突出性的角度进行了简要的分析。美国是一个民主化程度很高的国家。其政府对待公众舆论的态度可以对民主化程度不高的或正走向民主化的国家有所启发，认真处理好政府与公众舆论的关系。
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