在十七届中央纪委六次全会提出以完善惩治和预防腐败体系为重点，整体推进反腐倡廉各项工作，启动惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划的起草工作之际，如何引入利益冲突概念，运用防止利益冲突理论完善惩防腐败体系，通过防止利益冲突预防和控制腐败，是一个重大而现实的课题。本文拟对防止利益冲突引入惩防腐败体系的必要性、可行性和具体路径作一些粗浅探讨。
一、防止利益冲突引入惩防腐败体系的必要性
本文所指的防止利益冲突，和预防腐败一样，是一个特定的政治概念，它20世纪五六十年代发端于加拿大、美国，随后盛行于欧美国家，并推延至亚非一些国家和地区。利益冲突是指国家公职人员的私人利益，与其行使公共权力、履行公共职责时所代表的公共利益，相违背、相矛盾、相冲突的情境或状态。而腐败，根据国际上流行的定义，则是指国家公职人员滥用公共权力谋取私利的行为。国家公职人员在腐败时，背叛了公共职责，损害了公共利益。
利益冲突与腐败关系密切，两者的主体都是国家公职人员，都出现在国家公职人员行使公共权力、履行公共职责这个关节点上，核心问题都是利益问题。两者的不同之处在于，腐败是已经发生以权谋私的行为，而利益冲突是一种可能发生以权谋私行为的情境或状态。如果对利益冲突的情境或状态处置不当，国家公职人员就可能背叛公共职责，滥用公共权力谋取私人利益。所以，利益冲突是腐败的根源，腐败是利益冲突的结果。换言之，利益冲突是以权谋私的或然状态，腐败是以权谋私的已然行为。从国内外的诸多案例看，所有的利益冲突形式都存在腐败的可能，甚至已经发展为腐败。
既然利益冲突是腐败的根源，腐败是利益冲突的结果，那么防止利益冲突就是预防腐败的前提，避免和控制利益冲突，就能从总体上控制住腐败。我们应当把防止利益冲突作为预防腐败的前置性措施。“防止利益冲突管理制度安排就是要在机构利益和个人利益之间设置一个‘防火墙’或‘隔离带’，让利益冲突不能发生，从而起到预防腐败的作用”。
例如，如果在公务员录用、官员选拔任用中，设置职务回避、亲属回避、地域回避，明令禁止任人唯亲、裙带关系，有明确的处置措施和违规问责处罚手段，并且严格执行，“萝卜招聘”、突击提拔调整干部、私自干预下级或原任职地区和单位干部选拔任用工作等用人上的不正之风就会少些，“跑官要官”、“买官卖官”腐败行为就会有所收敛。若明确禁止领导干部的配偶、子女及其他近亲属，在该领导干部管辖的地区或业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业及其他经营活动，并严格检查监督，在一定程度上也能遏制由此引发的收受贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪，以及利用影响力受贿犯罪。
二、防止利益冲突与完善惩防腐败体系相衔接的可行性
防止利益冲突和完善惩防腐败体系相衔接不仅是必要的，而且具有可行性。
(一)中国自古有官员任职地域回避和亲属回避等防止利益冲突的传统
我国官员任职地域回避和亲属回避历史悠久。据学者考证，西汉武帝时，朝廷在任命地方行政长官时，不用本地人当本地官，即刺史不用本州人，郡守不用本郡人、县令长丞尉不用本县人。到东汉桓帝时，已经有了明确的回避制度即“三互法”――“婚姻之家及两州人士不得对相监临”，表明当时已经开始实行官员任职亲属回避和地域回避。
在亲属回避方面，既有血缘、姻缘之亲，也有门生、官幕之亲。如唐朝规定，亲族不能监临，如宰相之子不能任谏官，兄弟不能在同省任职，中央高官不能任京师府县官。
在地域回避方面，禁止官员在本乡本土为官，或在与本乡本土相邻接壤的地区为官，甚至在自己或者父辈曾经在一定时期内生活过或曾经任职、经商、作幕僚的地方做官也不行。明代洪武年间，实行“南人官北、北人官南”。清代规定，原籍“500里以内，均行回避”。
官员任职回避，在一定程度上防范了官员结党营私，值得我们在当前的反腐败制度设计中继承和发扬光大。
(二)一些国家和地区、国际组织将防止利益冲突运用于防治腐败的有益经验可供我们借鉴
美国《行政部门雇员道德行为准则》除了“禁止职员索取或者接受来自被禁止的途径的礼物，或由于他们的职务而予以提供的礼物”外，特别在第四部分对“冲突的经济利益”作出专门规定。在利益冲突方面，美国的法律规定还有很多，甚至规定违反利益冲突规定的，可处以1至5年监禁或最高25万美元的罚款，或者两者并罚。加拿大《公职人员利益冲突与离职后行为准则》的立法目的就是“制定适用于所有公务员在利益冲突时以及离职后的明确的行为准则”，以“尽量减少公职人员私人利益与公务之间的可能冲突并制定在发生冲突时以有利于公共利益的办法解决冲突”。
在我国香港地区，也有防止利益冲突的规定。根据香港公务员事务局有关利益冲突的通告，公务员有责任提高警惕以避免任何会导致真实的利益冲突或被视为有利益冲突存在的情况。他们应(向部门首长或上司)申报任何利益冲突情况，并应避免处理有关事宜或遵照上司的指示行事。公务员如没有避免或申报利益冲突，可遭受纪律处分。
一些国际组织，如联合国、经济合作与发展组织(OECD)、亚太经合组织(APEC)、透明国际等，也很重视防止利益冲突。2003年10月31日第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》中多次使用“利益冲突”概念。经济合作与发展组织在2003年发布了《公共服务中的利益冲突管理：OECD的指导原则与评述》。亚太经合组织2009年10月在北京举办反腐败研讨会，会议的主题就是“APEC廉政准则――防止利益冲突”。而透明国际设计的国家廉政体系，除了包括制度性支柱外，还有“规则和实践”支柱，“公私利益冲突规则”就是其中核心的“规则”之一。透明国际还对利益冲突的具体表现――裙带关系、任人唯亲以及公务员离开公共部门后的利益冲突问题进行了分析，并提供了避免、防止利益冲突的方法，如公开、处罚及再就业限制等。
世界上这些防止利益冲突的成功经验，为我国建立防止利益冲突制度并且运用于惩防腐败体系提供了有益借鉴。
(三)当今我国的很多廉政规定已经体现了防止利益冲突思想
事实上，自新中国成立以来，特别是改革开放后，中国的廉政法规中有许多规定，实际上已经体现了防止利益冲突的基本思想。
作为公务员管理的基本法律，《中华人民共和国公务员法》第11章“交流与回避”，就是对防止利益冲突的专门规定；作为国家基本法律的三大诉讼法，都有关于回避的规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》专门以一章规定“回避”。在民事诉讼法、行政诉讼法中，也有审判人员有利益冲突情况必须回避的规定。
就党内法规和具体的反腐倡廉工作而言，我们党也是非常重视公职人员的公私利益冲突问题治理的。20世纪80年代中后期，全国出现党政机关和领导干部及其家属经商办企业热，党中央和中央纪委逐步认识到这 种行为的危害性，明确提出领导干部不准经商办企业，不准从事有偿中介活动，不准利用职权为配偶、子女和亲友经商办企业提供优惠条件，不准在各种经济实体中兼职，不准在公务活动中接受礼金和各种有价证券，不准接受下属单位和其他企事业单位赠送的信用卡。中央要求，党政机关一律不许经商办企业，已经经商的，必须彻底脱钩。
随着对利益冲突问题认识的深入，改革开放后的20多年间，我国相关的防止利益冲突制度开始建立。在礼品方面，国务院1988年制定了《国家行政机关及其工作人员在国家公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》；1993年，出台了《国务院关于在对外活动中赠送和接受礼品的规定》；1995年，中办、国办下发了《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》。在收入申报及相关事项报告方面，1995年4月30日，中办印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》；1997年，中办印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。在综合性防止利益冲突方面，1997年，中共中央出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》等。
进入新世纪尤其是党的十六大之后，防止利益冲突日益受到党和政府的重视。2004年，中央纪委、中央组织部、监察部、国务院国资委联合发布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》规定：“国有企业领导人员应当以国家和企业利益为重，正确行使经营管理权，对本人及亲属有可能损害企业利益的行为，应当主动回避，防止可能出现的利益冲突。”这是“防止利益冲突”第一次正式出现在专门的廉政法规中。
近年，中国防止利益冲突廉政规定的集大成，主要体现在两部反腐倡廉的基本法规中。一个是2007年5月29日中央纪委印发的《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，另一个是中共中央2010年1月18日正式印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。这两个廉政法规分别以“八条禁令”、“八大禁止52个不准”的形式，对利益冲突及腐败的许多情况尤其是近年出现的新情况，作出禁止性规定。
防止利益冲突的具体措施，近年的廉政法规中也有规定。2010年印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，就有领导干部财产申报方面的内容。同期印发的《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》则再次使用“利益冲突”的概念，并提出了“回避”的措施，如第五条规定：“本规定适用人员办理的公共事务，涉及其配偶、子女移居国家和地区的，应当向本单位主管部门主动说明情况。存在利益冲突的，应当自行回避，或者由主管部门责成其回避。”
尽管在中国的廉政规定中，对防止利益冲突采取的是一种分散立法的形式，但中国已经初步形成了防止利益冲突制度体系，这为对防止利益冲突进行专门立法、为通过设计防止利益冲突制度来完善惩治和预防腐败体系奠定了基础。
三、运用防止利益冲突理论完善惩防腐败体系的具体路径
(一)在反腐败的顶层设计中，应该将防止利益冲突的理念贯穿整个惩防腐败体系
党的十六大以来，党和政府逐步形成了坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，提出了建立健全惩治和预防腐败体系的反腐败和廉政建设国家战略。尤其是党的十七大以来，我们党提出把反腐倡廉建设放在更加突出的位置。当前，有关方面正按照十七届中央纪委六次全会的部署，研究起草惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划。笔者认为，在反腐败的顶层设计中，应考虑建立健全中国特色的防止利益冲突制度。换言之，应以防止利益冲突为核心，进一步完善惩防腐败体系。
防止利益冲突和完善惩防腐败体系存在目标的一致性，即都注重预防――目的是从源头上预防腐败。2010年1月12日，中共中央总书记胡锦涛在十七届中央纪委五次全会上指出，要进一步加强预防制度建设，推进廉政风险防控机制建设，建立健全预防腐败信息系统，建立健全防止利益冲突制度，形成有效预防腐败的长效机制。不论是《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，还是《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2010年工作规划》，都把注重预防腐败放在突出位置。
从国际上看，防止利益冲突就是为了预防腐败。“根据国际经验，防止利益冲突是预防腐败的一个重要的预设前提，换言之，当前要把思想预防、制度预防和技术预防等结合起来，形成一个有效整体，必须重视处理利益冲突问题，以防止利益冲突为工作着力点，推进预防腐败工作”。
从国内的情况看，“中国公共生活中的许多腐败现象、不正之风、政策决策失败、政策执行不力等问题的背后都有一个共同的根源即利益冲突，换言之，利益冲突发生在先，以上问题发生在后”。因此，“如果能建立一个有效的管理和防止利益冲突的法律体系，建立一个廉政预警机制随时跟踪并发现利益冲突问题，那么我们将有可能有效地预防腐败现象的发生”。
鉴于以上理由，笔者认为，在完善惩防腐败体系时，一方面，有必要把防止利益冲突作为预防腐败的一个核心概念，非常清晰地提出来。明确什么是利益冲突，利益冲突主要表现在哪些方面，发现国家公职人员存在利益冲突该如何处理，如何在国家层面、组织层面及个人层面防止利益冲突。另一方面，围绕防止利益冲突这个核心概念，完善惩防腐败体系顶层设计。对腐败的各种形态进行分析，寻找具体的利益冲突根源，设计预防腐败制度安排时，优先考虑如何防止利益冲突；把能否防止利益冲突作为预防腐败措施是否科学、合理、管用、有效的标准，对现有的预防腐败各种措施进行梳理、规范；对惩防腐败体系的框架结构、长远目标和阶段目标进行审视，围绕防止利益冲突，重构体系框架，科学确定目标。
总之，要把防止利益冲突作为预防腐败的关键和核心问题，融入整个惩治和预防腐败体系中，进一步明确预防腐败工作方向，构建预防腐败制度体系，整合预防的各种资源力量，综合运用预防腐败的各种手段措施。
(二)在操作层面上，可以将防止利益冲突的手段运用到完善惩防腐败体系的六项工作格局中
2008年5月，中共中央颁布的《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》，作出了教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等六项工作并举的惩防腐败总体布署。教育、制度、监督、改革、纠风、惩治，对于惩防腐败体系来说既是关键环节，也是支撑点。世界上通行的防止利益冲突做法，如职业操守教育、财产申报与公开、回避、资产处理、离职后就业限制，都可以借鉴运用到我们六项反腐败工作中来。
1 在廉政教育中突出以防止利益冲突为核心的行为准则和道德规范教育。针对领导干部的廉政教育，要力戒空洞的说教，要让领导干部明白利益冲突的概念、利益冲突的具体情形、不能正确处理利益冲突的严重后果，清晰地知道自己什么必须做、什么不该做。当自己 的私人利益和公共利益发生矛盾冲突时，领导干部应将公共利益放在优先考虑位置，甚至为了公共利益放弃一些私人利益，而不是以私人利益损害公共利益。
2 围绕防止利益冲突设计反腐倡廉法律法规制度体系。从目前的情况看，在国家法律法规体系中，我国缺乏一部专门的反腐倡廉基本法律，甚至宪法这一国家根本大法中也没有国家工作人员廉洁奉公、禁止腐败的明文规定。鉴于防止利益冲突是预防腐败的基础，有关方面在制定惩防腐败体系下一个五年工作规划时，全国人大常委会在制定立法规划时，非常有必要在宪法中增加防止利益冲突、反腐倡廉的内容。同时，以防止利益冲突为核心，将《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》等防止利益冲突规定的基本精神，上升为国家法律，制定统一的“防止利益冲突与反腐败法”。整合现有法规制度中关于防止利益冲突、防治腐败的规定，形成统一的法律制度规范。从防止利益冲突人手，将防治腐败关口前移，改变疲于应付腐败新现象的被动局面，走出治理腐败制度设计相对滞后的困境。如上述建议难以落实，可考虑以“利益冲突”为核心，对现有法律法规进行清理和梳理，制定一套便于操作的防止利益冲突基本制度规范。
3 把监督是否存在利益冲突作为监督制约公共权力运行的关键。反腐败，监督是关键。在完善惩防腐败体系时，有必要把利益冲突情况作为监督的重点内容。对领导干部违反规定接受宴请、免费旅游、性服务、免费或过度优惠的房屋装修服务，收受礼品、礼金、有价证券、支付凭证和收受干股，违反规定插手市场交易活动，利用职务上的便利获取内幕信息进行股票交易，利用职权或职务上的影响为配偶、子女个人从业提供便利等利益冲突情形，进行严格监督。
除了在内容方面将监督利益冲突前置外，在监督主体上，我国应强化专门机构和社会公众的监督作用。我国还缺少一个像美国政府道德署、俄罗斯公务员遵守职业行为准则和利益冲突协调委员会那样的防止利益冲突的专门机构。笔者认为，我国也应当设立防止利益冲突的专门委员会(或公务员职业道德署)。如果条件不成熟，或为了保证行政机构的精简高效，既然防止利益冲突是为了预防腐败，而国家预防腐败局(及地方预防腐败机构)专职腐败预防，那么，审核官员报告的财产情况，以及其他利益冲突情形的监督工作，不妨由其来承担。一旦发现国家公职人员存在潜在的利益冲突，就及时给予提醒、警示；对已经构成明显的利益冲突的，作出禁止性指令、限制性指令或回避性指令，从而避免利益冲突发展为现实的、严重的以权谋私腐败；对于媒体和社会公众有关利益冲突的质疑，进行调查和认定，及时回应社会关切。
另外，不仅要让官员报告财产情况，而且还要将之公开(公开的范围，可以是全体国家公职人员，也可以只是领导干部)，接受社会监督。充分发挥社会公众对官员利益冲突的监督作用，使利益冲突没有存在的社会空间。
4 将防止利益冲突作为当前制度改革的重要一环。在深化体制机制制度改革中，要把防止利益冲突纳入改革的总体思路和具体的制度设计。如干部人事制度改革，要建立公务员正常退出机制，防止公务员离职后再就业时利用以前的职务影响谋取私利；完善领导干部职务任期、回避和交流制度，防止其利用职权和职务影响，为配偶、子女(鉴于中国是人情社会，还应扩大利益冲突相关人员的范围，如老乡、同学、战友及其他关系密切的人)从政、经商、办企业提供不当照顾。在行政管理和社会体制改革中，应加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，防止官商不分，以公权谋私利。
除了以上改革举措外，笔者认为还有一种情况需要给予充分的重视，就是在改革开放中一些先富起来的人从政的问题。当前，富人进入地方人大常委会还是不少的，而富人进入政府部门任职，情况虽不多见，但也是有的，而且将来也不排除会有更多思想进步、有管理才能的经济界人士进入政府任职。所以，有关部门在设计改革措施时，要考虑防止这部分人的利益冲突问题，对其经营的资产进行有效剥离。
5 以防止利益冲突为基础纠正损害群众利益的不正之风。正如预防腐败的前提是防止利益冲突一样，防止利益冲突也是纠正不正之风的基础性工作。很多不正之风的兴起，都可以从利益冲突中找到根源。利益冲突在发展演化中，由个人的行为，上升为部门和单位的不正之风。一些地方的物价、生态环境保护、食品药品质量、安全生产、征地拆迁等方面的行政主管部门，社保基金、住房公积金和扶贫救灾专项资金的监管部门，具有官方背景的社会中介组织、行业协会，一些教育、医疗、涉路、涉农单位，之所以依靠公共权力为自己谋求私利，损害公共利益、群众利益，是因为这些部门的私利和公共利益之间存在冲突。换言之，利益冲突的存在，为不正之风的兴起提供了可能性。防止和控制利益冲突，不正之风也就不可能兴风作浪。所以，要从根源上治理不正之风，也必须从防止利益冲突人手，在部门利益、个人利益与公共利益之间，设置一道“隔离墙”，使其行使部门权力、履行管理职责时，无利可图；即使得到了利益，也要进入国库，而不是单位“小金库”甚至个人腰包。
6 对违反利益冲突规定的行为依纪依法处理惩治。利益冲突的情况比较复杂，表现有潜在和明显之别，情节也有轻重之分，所以在处理上，也要区别对待，分别采取提醒教育、组织处理、纪律处分和刑事处罚等措施。
除此之外，我们也可以利用防止利益冲突制度查办其他腐败犯罪，如巨额财产来源不明犯罪。官员报告财产情况，是为防止利益冲突而建立的一项制度，检察机关反贪局可以借助这一机制，对一些官员的财产或者支出明显超过合法收入，并且差额巨大的情况进行调查。只要当事官员不能说明合法来源，并且达到了立案标准，就可以追究其刑事责任。另外，如果国家对官员财产申报和公开进行立法，凡是没有正当理由不申报和公开财产的，在刑法中可以考虑设立拒不申报公开财产罪，对当事官员进行刑事处罚。
随着党和政府对建立健全防止利益冲突制度的重视，中国的防止利益冲突，已从认识朦胧、规定繁杂的初级阶段，进入概念明晰、措施有力的中级阶段，也必将发展到内容系统完备、规定明确一致、实践向更高层次更广领域拓展的高级阶段。
注释：
①有学者这样下定义：所谓“利益冲突”，是指政府官员公职上所代表的公共利益与其自身具有的私人利益二者之间的冲突――见孔祥仁著《国际反腐败随笔》，中国方正出版社2007年1月第1版，第258页。还有学者认为，顾名思义，利益冲突指的就是个人利益和政府利益间的冲突――见[美]马国泉著《行政伦理：美国的理论与实践》，复旦大学出版社2006年6月第1版，第143页。
②参见北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授为庄德水博士专著《防止利益冲突与廉政建设研究》所作的序言。
参考文献：
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责任编辑 吕学文