摘要：新能源产业是国民经济的基础产业，对于经济持续快速发展和人民生活水平的提高，有着十分重要的保障作用。国家十一五规划中将甘南州划为限制开发区，同时也加大了对藏区的投资力度，因此发展新能源产业是甘南州实现生态保护和经济发展双赢的最佳选择，对甘南州新能源产业发展的对策研究具有十分重要的现实意义。
关键词：新能源产业；法律对策
一、甘南州发展新能源产业的必要性与重要性研究
（一）甘南州新能源产业现状
1.新能源产业概述。新能源，包括太阳能、风能、地热能、海洋能、生物质能和其他可再生能源。合理地开发利用新能源，可以改善和优化能源结构，保护环境，提高人民生活质量，促进国民经济和社会可持续发展。新能源开发利用主要包括新能源技术和产品的科研、实验、推广、应用及其生产、经营活动。新能源产业是新能源利用具体化，是一种充分体现自然资源价值和生态价值的产业。
2.甘南州发展新能源产业的优势概述。甘南州具有发展新能源产业的独特优势，据统计：在地广人稀的甘南，人均水资源占有量14503m3，为全省人均水资源占有量的12倍，全国人均水资源占有量的6倍。人均和面积平均水资源占有量均为全省之最，属于甘肃省水资源相对丰富的地区。甘南藏族自治州水务水电局局长杨志才在接受记者采访时曾介绍：“甘南州水能资源丰富，理论蕴藏量361万千瓦，可开发量247.902万千瓦以上，占全省水能资源技术可开发量的23.33%。若全部开发利用，年发电量可达到148.74亿千瓦时，年销售收入可达26.77亿元，年利税可达11.51亿元。由此可以看到，水能资源的开发是振兴全州经济的立足点和突破口。”除了利用水资源发电以外，对于太阳能的利用、沼气利用以及生物质能的利用是发展当地新能源的有效手段。近年来，随着当地新农村和新牧区建设力度加大，农村沼气项目开始建设。目前，当地沼气等清洁能源建设的力度进一步加大，将有更多群众享受到清洁能源带来的便利。
甘南州新能源建设主要从太阳灶、沼气池、节能灶、太阳能光电板的推广，日光节能温室建设、小型水电站建设等方面入手，加大建设推广力度，积极落实“以电带薪”工程；目前甘南州依照国家法律以及当地政府的引导下已经大力发展了小水电、沼气、太阳能等新能源产业，还有一些新能源产业有待于进一步发展。
（二）甘南州发展新能源产业的必要性及重要性
甘南藏族自治州位于青藏高原东北边缘，是“黄河蓄水池”、“中华水塔”的重要组成部分，其生态功能和地位可以用“天然长城”、“生态门户”来概括，由于地理位置的特殊，气候恶劣，该地生态环境很脆弱。因此，国家十一五规划中将甘南州划为限制开发区，旨在保护当地生态环境。2011年10月25日，甘南州第十一次党代会胜利召开。会议全面总结了过去五年的工作，对今后五年的发展做出了战略谋划，提出了“生态立州、旅游兴州、文化撑州、产业富州、稳定安州”五大战略和建设生态甘南、旅游甘南、文化甘南、多元甘南、幸福甘南的目标。此次会议提出的战略和目标是研究州情基础上对党的全会精神的创造性贯彻，为本州今后发展指明了方向。因此转变经济发展方式，大力发展新能源产业将成为今后一个时期的重要战略任务，对改善甘南州脆弱生态环境和加快当地社经济发展的具有重要的现实意义。
二、甘南州新能源产业发展的现状
（一）甘南州新能源产业发展取得的成果
1.甘南州在水能利用上的成就。甘南境内河流众多，水能资源得天独厚。近年来，全州立足水电资源优势，招商引资，水电开发取得历史性突破。为了进一步加大水电资源开发力度，州委、州政府按照“以水兴电、以电兴州”的开发思路，制定了《关于甘南藏族自治州水电业实现跨越式发展的实施意见》，省内外客商纷纷投资甘南水电开发，水电业已经成为甘南经济发展的先导产业。
2.藏区清洁能源建设项目。根据国家有关政策，由省农村能源办统一组织，州农林局向农业部编制上报了包括本州七县一市和天祝县在内的甘肃省藏区清洁能源发展规划，其中本州规划投资1.687亿元，建设内容为推广太阳灶73666台，完成1056处乡村小学、卫生院房屋的太阳房改建，推广户用太阳能光伏电源系统27184套，在有条件的地方扶持建设日光温室943座，新建户用微水电系统151处，推广户用小型风力发电系统6462户，在半农半牧藏区示范建设“一池三改”户用沼气池1900户，推广藏区节能炉63753台，新建高效节能灶连炕9119户，扶持建立村级农村清洁能源利用服务网点253个，完成65259人（次）农牧民的清洁能源利用技术培训。
3.藏区太阳能温暖工程。藏区清洁能源规划同步编制了甘南州临潭、卓尼、玛曲、舟曲、碌曲、迭部及天祝县在内的甘肃省藏区太阳能温暖工程发展规划，申请国家投资1500万元，建设内容为向86个乡（镇）610个行政村示范推广太阳灶4万台，为73所小学改建太阳户24375平方米，为150个缺电村配套建设150套太阳能光伏科技书屋。
4.《规划》中关于新能源建设的意见。目前《甘南黄河上游重要水源补给生态功能区保护与建设规划》已被列入国家“十一五”规划，于2007年12月4日，获得国务院正式批复实施，项目总投资44.51亿元。批复后的“规划”实施期从2006年到2020年，共计15年。“规划”包括生态保护与修复工程、农牧民生活生产设施、生态保护支撑体系3部分内容，投入资金分别为19.78亿元、22.44亿元和1.63亿元。规划要求引导农牧民转变传统的畜牧业生产方式，顺应自然规律，主要利用自然力恢复和重建已被破坏的自然生态系统，恢复其循环再生机制。
（二）甘南州新能源产业发展中存在的不足
从总体上看，甘南州新能源产业发展还处于初级阶段，存在产业整体实力不强，市场发育不成熟，建设资金不足，技术落后，对外依存度高，缺乏有效的激励政策等问题。主要体现在以下几个方面：
1.未确立新能源产业发展总体思路及相应的法律政策。新能源产业的发展，很大程度上取决于国家的产业政策。我国能源局负责制定的新能源产业规划迄今仍未出台，没有法律作保障势必会影响新能源产业的发展。甘南州属于相对落后地区，在新能源利用方面，政府还没有确立将新能源作为产业发展的整体思路，未能把新能源发展放在战略高度，也缺乏相应的法律政策为其做保障。
2.政府引导性投资偏少且缺乏有效的激励政策。近年来，我国在鼓励新能源发展方面制定了一系列政策法规和激励机制，明确了加快发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源，并制定了中长期总量目标与发展规划。但从现状来看，目前我国家支持可再生能源发展的政策体系还不够完整，相关政策之间缺乏协调，各级政府对新能源产业的政策扶持力度还远远不够。新能源产业是高投入、高风险的行业，需要政府加大投资以及相应激励政策的实施。甘南州新能源利用还未形成相对稳定的产业，在开发利用中缺乏政府给与引导性投资及有效的优惠政策扶持。
3.技术落后。甘南州境内有丰富的可再生能源，如太阳能、风能、生物质能和其他可再生能源。但由于技术的限制，对这些能源的利用大多处在原始阶段。如当地群众对生物质能的利用，仅限于直接燃烧获得热量，这些直接获得的热能利用效率很低而且污染了当地环境；太阳能发电也还在初级利用阶段，局限在一家一户太阳能热水器的使用上，实际上太阳能的范围远不止这些，集中太阳能的规模利用还没有形成规模。技术的落后导致了新能源利用率低下，新能源产业发展缓慢，因此技术的提高已迫在眉睫。
4.公众参与不足，新能源利用不广泛。甘南州境内，只有政府加大力度普及的地区才有太阳能、沼气、水能等新能源的利用，但总体说来新能源利用不广泛。在新能源使用地区，由于群众文化层次低，对新能源利用的不了解，导致了新能源利用不广泛。
三、甘南州发展新能源产业的对策
（一）新能源产业发展总体思路
以保护生态环境为前提，坚持可持续发展战略，确立新能源产业发展总体思路。加大投资力度，加快发展步伐。提高省结构调整资金向新能源配套产业项目投入的比重，各地应加大对新能源配套产业发展的财政资金扶持力度，积极引导社会资金投向新能源配套产业，推动新能源配套产业的快速发展。甘南州应以国家《可再生能源法》、国家发改委《可再生能源发展“十一五”规划》等法律法规为依据指导，结合当地实际，研究制定支持鼓励新能源产业发展优惠政策，提高参与新能源研发使用的积极性；建立政府管理、公众参与与社会制衡相结合的新能源立法及执行机制，为新能源产业的发展营造良好的外部环境。
（二）加大财政投入和税收优惠力度
新能源和可再生能源资源潜力大、环境污染低、可永续利用，是有利于人与自然和谐发展的重要能源。因此，中央和地方财政应当安排必要的财政资金支持新能源和可再生能源发展，根据不同技术给予有区别的优惠。结合新农村建设和整村推进项目，对农牧村能源建设，从人力、物力、财力和技术等方面给予支持，推动甘南州新能源建设和生态保护的近期和远期规划。政府可设立绿色能源发展基金，加大对绿色能源产业的财政补贴、降低税率、实行低息贷款、扩大信贷，来推动绿色能源的发展。同时，进一步完善有利于激发绿色能源发展的定价机制，调动投资者的积极性。政策上的扶持将吸引大量资金投入，对新能源产业发展起到实质性的推动作用。
（三）引进利用和借鉴国外先进的科技法，推进新能源产业的发展
甘南州水资源丰富，但利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的消费浪费问题，用水效率不高，节水潜力很大。世界各国特别是发达国家，不论在工业节水、农业节水，还是在生活等领域里的节水，都重视开发节水新工艺、新技术和设备、依靠科技进步节约水资源。在水资源保护过程中引进利用和借鉴国外先进的科技法对于甘南水资源的保护有着重要的意义。此外，在帮助农牧民建设沼气池的同时，甘南州正在探索发展适宜的生态模式，因地制宜开展“猪-沼-菜”和“猪-沼-果”等生态农业模式的示范建设，使沼气为农牧民带来环保效益的同时，带来更多的经济效益。甘南州利用先进技术推广沼气池建设，要解决的不仅仅是农牧民的能源结构问题，更重要的是实现生态环保和生产效益的双赢。由此可见，先进的技术应用对新能源产业的发展具有重要意义。
（四）加强能源法律宣传
要加强对农牧村能源法律法规的宣传和科技知识的培训，使群众比较全面地了解农牧村能源基础知识，使广大群众了解新能源，掌握利用新技术；要把新能源建设工作列入推进新农村建设战略的重点内容，加强领导，加强督查和考核力度；培养一支技术过硬的农牧村能源技术队伍，确保其在当地能开展技术指导和服务，提高广大群众的参与度，使新能源利用及新能源产业的发展有广泛的群众基础和消费市场，进一步促进其稳步发展。
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（作者单位：李纲，西北民族大学；李雨兰，甘肃省甘南州纪委执法监察室）