作者简介：刘治峰；南京师范大学公共管理学院2010级行政管理硕士；研究方向：公共行政；政治文化 摘 要：近年来，伴随着快速的城市化进程，我国城市管理过程中出现了越来越多的暴力执法行为。这种粗暴、野蛮的执法方式加剧了官民关系的紧张对立、对我国的经济社会的和谐发展造成了巨大的负面影响。城市管理理念的偏颇、管理法规的不健全、城管队伍素质的偏低以及不合理的绩效考评制度是催生这一系列非人性执法方式的重要诱因。因此，更新城市发展理念、完善立法工作、加强城管队伍建设 、推进城管工作责任的制度化就成为减少乃至杜绝城管暴力执法行为的必然选择。
关键词：城市管理；执法；暴力冲突
近年来，伴随着快速的城市化进程，我国城市管理过程中出现了许多不尽如人意的地方，城市管理中的暴力执法现象就是其中一个十分严重的问题。在网络媒体中，城管人员暴力强拆民居、驱散和殴打小商小贩的新闻不绝于耳，社会舆论对城管人员的“血泪”执法行为进行了强烈的声讨，城管工作严重影响了党和政府在人民心目中的形象。本文拟对这种城市管理中的粗暴执法现象进行原因分析，并据此提出适切性的改善对策。
一、城市管理中暴力执法行为的成因分析
（一）城市管理理念偏颇
当前许多城市发展与城市管理的理念、方式有很大程度上追求豪华与规模、富贵与排场，体现了被极度奢侈的“权贵”理念所支配。城市管理者为了向国际大都市迈进、大幅提高城市生活的“品质”，禁止影响城市整体观感的小商贩活动。其结果必然导致城管与小商贩间矛盾日益尖锐。一方面是各城市好大喜功的“形象工程”、长官意志的“政绩工程”，不顾长远益和严重后果的短期行为，只顾眼前利益、涸泽而渔的城市建设，特别是城市用地和各种经济行为的违规操作，严重忽视城市弱势群体利益和市民公众利益；另一方面是因苦于没有畅通的渠道和有效的形式，城市居民或弱势群体为表达自己的意见、捍卫自己的利益和提出自己的申诉，常常被迫采取群体自发组织的方式和愤怒的过激行为，表现为种种冲突或对抗。这样，处于“夹心层”的城管队伍就被推到了官民冲突的最前线。
（二）法律法规不健全
就目前而言，我国在城市管理综合执法领域的专项立法依旧处于空白状态。没有专门和独立的法规，城管综合执法只能参照其他相关法律。1996年颁布的《行政处罚法》，是最早肯定综合执法的法律文件。其中第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。也就是说，城管只有对“物”的处理权，没有对人身进行限制的权力。行政处罚权的设置和配置存在一定弊端，特别是法律、法规之间还存在一定的冲突，往往出现相同层级的规范相互抵触的情形。城市管理领域的方方面面都与人民的生活质量密切相关。城管执法领域的多头执法、交叉执法、重复执法、暴力执法等现象普遍存在，各执法部门对有利、有油头的事大家抢着干，无利、费力不讨好的事就相互推诿扯皮，效能极其低下。损害了政府在人民心中的形象，破坏了群众对社会主义法制原则的信任。城管查抄无证商贩、清理马路市场之后，对于如何处理那些没收的物资，没有统一的规定，无法可依。与法律规范缺失相对应的，却是城管执法范围的不断扩大。［1］
（三）城管队伍建设不规范
城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。国办发［2000］63号文件明确指出：“为了进一步推行行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”从以上文件可以看出，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。在我国，公务员是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权，履行行政职责的人员，公务员具有与一般公民不同的法律关系及法律地位，有着“公民”与“公务员”的双重身份。［2］而现今纳入行政编制的城管人员绝大多数却是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。各地城管执法队伍业务素质也参差不齐。
（四）城管绩效考核不合理
目前，很多城市都在为取得“文明城市”的称号而努力，在这个冠冕堂皇的理由下，城市与普通百姓的生活越来越远。在城市政府中，城管行政执法部门担负着维护城市设施、保护城市环境、维护城市秩序、促进社会经济发展的重要责任，他们的行政执法权是与老百姓关系最密切的权力。但是，由于在城管部门内部存在片面的绩效考核体制，以及将管理责任“包办”的不合理的行政包办制，促使城管执法人员片面追求高效率，特别是部分城管执法人员只注重一时的执法效果，使得暴力执法这种“高效”却违法的执法方式呈现泛滥之势。很多城管队伍虽然是事业性质，但工资低、福利差，硬件设施不配套，甚至业务经费都没有保障。这就必然导致一些部门和执法人员不能摆正位置，将追求利益最大化的思想引入城市管理之中，把本部门的生存放在首位，利用法律赋予的职权进行违规操作，轻管理、重罚款，单纯追求经济指标，甚至增设收费项目，提高罚款标准，“放水养鱼”的违规行为时有发生。
二、遏制城市管理中暴力执法行为的对策
（一）转变城市发展理念
美国社会学家波普诺说：“确定一个地方是否为城市的最重要的因素，不在乎其规模，而在于其居民的谋生方式”。［3］从城市产生的过程来看，城市中最基本的谋生手段就是摆摊设点提供各种手工业和商业贸易服务。因此，手工艺者和小商贩也就成了最早的城市居民。要关爱弱势群体、文明执法，在执法时要把无证商贩当成朋友，要学会换位思考，在管理上要区别对待，疏堵结合，对于摸清底细，确属生活困难的要给予低保或规定摊位，降低门槛，给予一定的优惠政策。客观地说，“摆摊设点”不仅仅是一种市场行为，对于中小城市的经济状况来说更是一种市场需求。摆摊设点小买小卖既能“增加就业，消除贫困”又能“繁荣市场，方便群众生活”，进而成为城市经济中不可或缺的部分。因此，市场导向下产生的摆摊设点现象就只能借助“市场之手”来疏导，试图靠单一的行政手段去清理、去禁止已经被实践证明是行不通的。
（二）进一步完善立法工作
笔者认为，从杜绝多头执法、重复执法出发，我们的法律应当制定以下几个层次的规定：
1.明确城市管理综合执法的主体资格
首先，明确行政主体资格有利于对行政机关或组织的法律地位进行定位。不同的行政机关或组织其在法律关系中的地位是不同的，具备行政主体和不具备行政主体资格更是大相径庭，因而有效为行政机关或组织定位是后续环节的必要前提。其次，明确行政主体资格有利于对相对人权利的保护。如果行政行为实施者不具备行政主体资格，其行为就是不合法的，相对人可以拒绝服从，而行为的实施者具有行政主体资格，其行为无论对或错，相对人必须服从，至于因此损害相对方权益，相对方可以在以后采取救济手段解决。再次，明确行政主体资格有利于确定行政诉讼被告。“在行政诉讼中，一概以行政主体为被告，即行政机关或组织只有取得行政主体资格后才能成为行政诉讼被告，否则一般的机关或组织是不能成为行政诉讼被告的。
2.明确城市管理综合执法的执法范围
在立法的过程中，为了更好地体现相对集中行政处罚权的优势，国家应根据“权责统一”的原则，将城市管理行政执法机关的职权列举出来，并严格限定可集中的行政权的范围。但应遵循两个原则。首先，合理原则。合理原则的突出要求就是行政权的设置要合理适当，符合市场经济的客观要求。行政权的设置目的和对象必须是公共利益，行政权必须有明确的界限，对行政权要有制约。集中行政权力的原则必须与实行权力制约和分解的原则紧密结合起来，相对集中的各个权力之间要合理配置，防止权力滥用。其次，整体划转原则。为了减少行政权限不清造成的行政低效问题，集中的各项职权，要尽量实行整体划转，不要部分划转。如果不能整体划转，应不予划转。因此，集中各项权力，要事先做科学、合理的立法、划分和配置权力的准备，从立法上对城市管理相对集中行使的处罚权作出保障。
（三）城管队伍建设规范化
培根有句名言说得好“一次枉法裁判的罪恶甚于十次犯罪，因为犯罪污染的是水流，而枉法裁判污染的是水源”。由此可以看出建设一支规范化的城管队伍的重要性。目前，地方的城管执法机关和执法人员违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题比较突出，例如利用执法职权乱收费、滥罚款、强行征收征用和强制拆迁，已严重影响到政府与群众的关系。城市管理的执法工作要从后果导向转向原因导向，实施超前预测、把城市管理由以往的随意性粗放型转变为系统性科学型，进行综合的、全方位的城市整体形象的经营管理。现代管理正向着民主化、法制化、信息化、系统化、科学化的方向迅猛发展，城市管理工作者如果不懂现代科学管理，不能把管理工作从传统经验管理型转变到现代科学管理型上来，还按照以前的老思想，单纯地追求整齐划一、井然有序的城市，就不可能使自己所从事的城市管理工作更好地适应社会主义市场经济建设的需要，更不可能很好地做好各项服务工作。
（四）城管执法责任制度化
加强城管执法人员责任意识，要推行执法责任制，把责任落到实处。就建立城管执法责任制而言，必须按照城管执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺城管执法责任体制，科学配制城管执法主体的职责，建立城管执法责任制和执法过错追究制。为此，必须对执法机关的职权与职责进行科学分解，建立起科学完整的岗位责任体系，并积极采用电子信息化手段来推进城管执法责任制，从而将执法责任制由传统的单纯事后监督并追究责任转型为事前、事中、事后的全过程动态监督并追究责任，以减少行政损害和社会成本。还要必须建立健全城管执法举报、控告、申诉受理等制度，逐步完善和推行引咎辞职制度。［4］要建立责任政府、完善城管执法责任制必须建立科学合理的城管执法评价体系。城管执法评价体系面对各类城管执法主体，其内容是城管执法主体及其工作人员依法行政、严格执法、政务公开、工作效率、服务质量、服务态度等方面的情况，以及有关行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿的情况；其评价体系的重点是对违法执法、暴力执法、无视执法程序等方面系统评价。使城管部门主动接收社会和百姓的民主监督，加大社会监督在考核中的比重，通过民主的力量推动和完善城管执法责任制。（作者单位：南京师范大学公共管理学院）
参考文献：
［1］ 张耕：《暴力执法与暴力抗法的博弈》，［J］设，2006，10，第51页。
［2］ 钟瑞友著：《行政执法的理论与实务》，台州市人民政府法制办公室编，第221页。
［3］ ［美］波普诺著：《社会学》［M］ （第十版）李强等译，中国人民大学出版社，2003年，第321页。
［4］ 莫于川.《城管执法工作法制化的基本路径》，［N］ 北京联合大学学报，2006年第4卷第1期。