公众参与社会管理是我国政府当前的一个新的重大议题，而国际社会已有这方面的成功模式和经验。从巴西、美国和北欧公众参与社会管理的模式中可以看出，一定程度的社会民主、政府信息的公开透明和公民社会?织的存在与发展对公众参与社会管理具有不可替代的作用。这些成功经验对我国政府推动公众参与，完善社会管理格局有着重要的启示和借鉴意义。
一、关于我国公众参与社会管理要求的提出及公众参与的内涵
2004年中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求。
2006年中共十六届六中全会进一步强调加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。
2007年中共十七大重申，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”
2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，中共中央总书记胡锦涛再次强调，加强和创新社会管理，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。
2011年7月1日胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话中又指出，要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。
显而易见，以上几则报告包含的内容为我国当前社会管理体制创新指明了方向和路径――即社会管理体制创新需要包括公众在内的所有单位和个人的通力参与协作。公众参与社会管理是我国政府当前面对的一个新的重大议题，如何正确理解公众参与，又特别是借鉴公众参与社会管理的国际社会成功经验就显得至关重要。
俞可平教授是比较早就涉足公众参与研究的学者，他认为，公民参与又称公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。从百度百科搜索可知，公众参与泛指社会群众、社会?织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。笔者认为这类概念表述性都过于宽泛，在本文中强调的“公众参与”应该是指社会公众通过各种有效的方式亲自参与到和自身利益密切相关的社会管理活动中去。依靠公众参与，是人民当家作主的有效实现形式，是我们党一切为了群众、一切依靠群众的群众路线的生动体现。充分依靠人民管理国家和社会，是我们国家性质的必然要求。人民群众中蕴藏着无限的智慧和力量，依靠公众参与是有效进行社会管理的基础，社会管理与公众切身利益密切相关。只有公众充分参与到社会管理的过程中来，社会管理才能取得实效。
二、公众参与社会管理的几种国际模式概述
(一)巴西公众参与模式
20世纪80年代之后，巴西开始摆脱军事独裁和政治混乱的局面，国民逐渐认识到权利的重要性而要求政府民主化，社会发起了诉求民主化的运动。进入新世纪以来，尤其在2002年卢拉当选为巴西总统后，巴西更是转而实行以推动社会发展为核心的发展模式，社会的各种政治力量和各个阶层的诉求和主张都能够通过比较广泛的途径自由地表达。其中，最明显的做法有两点：一是公众参与在巴西具有宪法的保证背景。巴西宪法第十四条规定了公民参与的权利，包括全民公决、公民创制等。根据巴西宪法，地方政府主要是通过四种方式来保障公众参与，即公众会议、公众咨询、市政委员会和参与式预算。这几种方式给予了巴西公众在公共事务中充分的参与权，加强了政府与公众之间的契合。二是鼓励媒体和公民社会批评、监督政府。一方面巴西政府致力于通过政务公开来建立起更为透明的政府；另一方面，又鼓励公民社会的力量，特别是一些致力于社会管理的公民社会?织来积极地批评政府、监督政府，保障了新闻媒体和社会公众对公共权力充分的知情权、批评权和监督权。
总的来说，巴西能够进行有效社会管理有赖于建立了一个公正、透明、廉洁的巴西政府，也离不开良好的社会监督机制。另外，通过发展基层自治和基层民主来提升公民的民主能力和公民意识，也是巴西实施更加有效的社会管理的重要保障。近年来，巴西政府积极创造条件鼓励社会公众的有序政治参与并取得了显著的效果，既避免了国内矛盾的积累激化，也为巴西赢得了良好的国际声誉。
(二)美国的公众参与模式
公众的民主参与是美国地方政府最有特色的治理内容之一。美国在公众参与方面已形成了较为完善的制度，美国公众也具有较为普遍的参与意识。美国的公众参与受到个人主义价值观的重要影响，显得积极而主动。在美国人的传统观点里，他们一直倡导以志愿服务为特征的社区?织和非政府?织等，由此，这些?织构成了公众参与的主要渠道。美国公众参与主要表现为在政府治理过程中，公众时刻都在参与、关注和监督等。经过多年的实践和发展，美国出现了多样化的公众参与方式，主要表现在：首先，在发现问题阶段的参与。如在美国城市管理中，政府充分调动利益相关者参与发现城市的问题。许多被列为市政府或市议会的议题，从形式上看是由政府官员或市议员决定的，实际上他们只是利益相关者的代言人。他们的问题可能是联邦政府的指示或建议，可能是某政府官员为了政绩而提出的发展报告，或某议员为了选票采纳的选民的要求，也可能是为某个利益集团服务的媒体提出和渲染的问题。-引其次，决策过程中有公众的参与。一项政策的制定过程涉及到多方面的利益，因此需要各利益相关者共同参与决定。以城市规划为例，在美国，城市规划不是政府或设计师单独的工作，而是经由公众各方的共同努力以实现城市发展的重要事业，公众参与是政府决策的重要步骤，并贯穿在城市规划的全过程中。一总的来说，政府不是唯一的决策者，而是还要协同交通、环保、公共服务等相关领域的各种?织和团体参与，最后还要通过公众投票等方式来对决定进行表决并提出异议。再次，政策实施阶段也存在公众参与。在这个阶段政府或直接雇佣公众代表到社区的官方机构工作，又或者通过教育和培训等方式训练公众，并设立咨询中心或热线来解答公众问题，听取公众意见，从而使公众对政策方案的实施采取更合作和支持的态度。同样，政策的实施还离不开公众监督，政府部门一般 在收到公众的举报或申诉后对各种违规或违法行为进行调查和处理，并最终告知公众，保障了公众的知情权和监督权。
概括起来，美国公众参与社会管理具有以下两个显著特点：一是公众参与具有法律支持和保障。特别是在城市规划案例中，法律明文规定要有公众的参与，并且公众的意见能够起到决定性的作用。二是公众参与面广，参与程度深。在美国，公众参与表现为市民的普遍参与，他们参与政策决策和实施等各个阶段的工作，并最终还对政府起着督促的作用。
(三)北欧国家公众参与模式
与美国模式相比较，北欧各国公民参与的方式和形式等也大同小异。雍博瑞指出，政府能够听到不同的声音，这是社会稳定的保证。瑞典政府鼓励所有的市民参与社会发展，让所有的市民有能力在政府管理中有发言权，保证稀缺的资源用在最重要的方面。瑞典有很多论坛可供市民参与，他们的要求与抱怨能够通过这些论坛表达出来。阿斯尼斯指出，挪威的公民社会非常强大，必要时能够立刻提出政策要求，保证政策根据社会公众的需求来制定。维特博格也指出，公众参与非常关键，公众参与机制促进社会健康和谐发展。北欧国家鼓励所有的公民参与社会发展，所有的公民都有权力对政府管理发表意见，包括对各级政府提出建议和意见。
但是，由于北欧国家长期受到“民主、自由、平等”价值观的强烈影响，所以北欧公众参与社会管理的模式也呈现出与美国模式非常不同的特点，其中比较重要的特征有：普遍性、社会公民权和平等主义等原则。最后，以瑞典为代表的北欧国家的改革便走上了一条与英美等国并不相同的道路，其改革的根本目的是为了提高公共服务的质量，形成公众更加能够参与的机制，并最终创造出了社会企业这样的最能体现这种价值观的新型组织。他们认为公民除了作为国家提供的一系列公共服务的使用者之外，同时还对这种服务的提供方式和提供结果具有决定权。也正因为如此，瑞典等国出现了员工、志愿者等公众合作的社会企业。这种企业的基本特点是大大增强了公民的参与权，使得公民不但成为公共服务的用户，同时也成为共同生产者。
三、公众参与社会管理的国际经验与启示
总结以上几种国外模式，虽然各自有所不同，但对于我国创新社会管理机制，推动公众参与来说，都有一些共同的经验值得学习与借鉴。
(一)一定程度的社会民主是公众参与社会管理的前提要件
从以上几种模式不难看出，各国公众之所以能够顺利参与到他们的社会管理中去，社会民主是其中不可缺少的前提，也是最重要的条件。如果没有一定程度上的社会民主，也就根本谈不上公众的参与。
在我国，不断完善的社会主义民主制度为公众参与社会管理提供了前提。在目前的阶段中，我国公众参与的基本上只是基层事务，因此发展基层民主对于公众参与而言就显得尤其重要。但在我国民主化进程中，基层民主建设还存在很多问题，政府必须大力加强和完善基层民主，进一步扩大基层民主的范围。首先，要完善基层民主制度。制度建设是带有根本性、长远性的问题，是做好各项工作的根本保证，是一个系统工程，需要全体公众的共同参与协商，不断地探索新思路。要进一步完善选举制度，健全议政制度，强化民主监督机制。其次，严格按照《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》等规定，保证农村基层群众和城市社区居民依法直接行使民主权利，依法管理自己的事务，实行自我管理、自我服务。
(二)政府的信息公开和透明是公众参与的基础
在上述几个国家和地区中，政府的信息公开度和透明度相对都比较高，公众能够参与社会管理的整个流程，对政府信息享有高度的知情权和监督权，因而保障了他们的参与权。如果政府垄断了这些本质上是“公共财产”的信息，就必然加剧政府与社会公众之间的“信息不对称”，使公众失去有效参与的能力。在这个意义上，完全可以说，知情权是公众参与权的前提。缺少充分透明的信息，公众参与只能是“瞎”参与，他们所提的意见也就没有意义。
基于此，我国在推进公众参与社会管理的过程中也要确保各级政府相关信息的公开和透明，并不断扩大和丰富信息公开的内容。首先，政府要切实树立信息公开工作的责任意识。国家和各级政府对信息公开工作的各个环节有了比较全面细致的制度规范，必须高度负责的做好信息公开，不能发生疏漏和偏差。否则，各级政府的信息公开管理部门和受到影响的社会公众可以依据相关法规追究信息公开工作部门及人员的责任。其次，要进一步落实政府信息公开条例。凡是涉及公众切身利益的、重大公共事件等需要公众知晓的事项，都应当以一定方式予以全面、真实、及时的向公众公开，保障公众的知情权，接受公众的监督。
(三)公民社会组织是公众参与社会管理的载体
从上述几个国家的经验看，公众参与几乎都是通过一定的组织形式实现的，公民社会组织的存在构成了国外公众参与社会管理的基本载体，它是联结公众和政府的桥梁和纽带。这里所说的公民社会组织(civil soci-ety organizations，简称CSOS)有以下四个显著的特点。其一是非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是非盈利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标;其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府；其四是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这些组织也叫公民的志愿性组织。公民社会组织可以发挥第三部门作为政府智囊的作用，集中民情、民意、民智，把分散的个人意见和利益诉求以集中的、制度化的、理性的、合法有序的方式向政府反馈，为政府决策提供咨询和参谋，提高政府决策和管理的公开性、民主性和科学性，使政府的决策和管理更加规范、透明，符合民意和反映实际。
与西方国家漫长的公民社会组织发展相比，虽然目前我国各种公民社会组织已经兴起，但由于发展时间较短，存在的问题也就比较突出，因此还有待进一步发育和完善。
第一，进一步完善和发展市场经济。公民社会组织虽然是独立于市场经济之外，但并不能否认市场经济是公民社会组织的经济基础，正是市场经济催生了公民社会组织，它是市场经济发展到一定阶段的产物。纵观我国，市场经济还处在起步阶段，还远未成熟和完善，市场体系不完善，市场机制不健全，这些都给我国公民社会组织的建立和发展带来了阻碍。
第二，进一步改革政府治理模式，建构“强政府，大社会”的治理结构。“强政府”是指我国党和政府在全社会中处于领导和协调的中心位置；政府对社会必须进行必要的调节和干预，但政府对社会的管理并不是代替社会，而是对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行协调。“大社会”是指政府的权力来源于人民，公民社会对政府有监督制约作用，公民参与管理国家和社会事务，形成一种以政府为主导、以社会组织为中介、以社区为基础、公众广泛参与的互动过程。处在转型期的中国，由于市场经济极不完善，公民社会组织发育程度低，因而并不能完全的脱离政府的主导。一方面，政府有必要向其提供一定的经费、人员和政策等支持，使其建立之初能够正常、有效、顺利的运作；另一方面，政府可以通过招标、委托等方式与公民社会组织共享或让步一些社会管理职能，建立起两者间的合作伙伴关系。再者，促进公民社会组织“管办分离”，政府要着力做好宏观引导，减少过多的行政干预等，激发其发展活力。
第三，进一步培育公众参与意识，规范公民社会组织。大力开展各种形式的教育活动，塑造积极的公民精神，培育和提高公众参与社会管理的意识。只有让公众充分感受到自身参与社会事务管理带来的实惠，才能激发他们参与的热情和积极性。在充分调动公众参与社会管理的同时，不断提高公众自身的素质和参与能力，还要加强对公民社会组织的规范，特别是加强对有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的限制，使公众参与能够合法有序的进行。