摘 要：本文通过分析吉林省农村养老保险的发展历史及现状，指出了这项工作取得的成绩和存在的问题，提出了解决问题的政策性建议，旨在促进吉林省新型农村养老保险健康有序地发展。
关键词：养老保险；现状；建议
中图分类号：F84 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0097-01
一、吉林省农村养老保险的沿革
吉林省从1986年起就开展了农村养老保险的试点工作，1992年按照民政部《县级农村社会养老保险基本方案》对农村养老保险进行规范（即“旧农保”），2009年底又按照国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》对旧农保进行了一系列改革（即“新农保”）。新农保采取个人缴费、集体补助和政府补贴三种筹资渠道相结合的模式，由中央财政和地方财政直接补贴，是继我国取消农业税之后又一重大的惠民工程。开展新农保是我国社会经济发展到现阶段的一个必然趋势,有助于缩小城乡差别，解决了农村制度化的老有所养问题，维护了广大农民的根本利益。千百年来，农村普遍奉行的是“养儿防老”的“自保险”养老策略。将养老职能由单一家庭转为由社会补贴，到最终转移到社会行使，是社会主义制度的优越性所在。
大量的农村劳动力涌向城市，加快了农村人口老龄化的进程，提高了农村的老年抚养比率。因此，农民养老问题已成为吉林省面临的亟待解决的问题。
二、吉林省农村新型养老保险的发展现状
吉林省是个农业大省，全省农村人口约为1236万，其中60岁及以上人口为135万左右。2009年12月吉林省开始新农保险试点，到2011年11月底，在试点地区的覆盖范围达到88.3%，比国家规定的60%高出28个百分点，已经为39万符合条件的农村老人发放养老金2.9亿元。新农保成绩显著，但仍存在一些问题，具体表现在：
（一）农民的实际收入水平不高和集体经济支持力度不够。尽管吉林省粮食产量连年提高，农民家庭人均纯收入连年增长，但按可比价格计算，实际收入水平不高。农民的收入用于购买必需的生活资料和生产资料之后所剩无几，导致养老保险的支付能力不强。据了解，吉林省的村级收入只有3万元左右财政的转移支付，除去用于义务兵优抚、供养“五保”人员和维持运转外，无力提供新农保的资金补充。（二）自愿参保的“逆向选择”。逆向选择是指越是低风险的人群越缺乏参保动力，越是高风险的人群越是踊跃参保。根据2010年5月国家审计署对全国9个新农保试点省份实施情况的调查发现，44岁及以下的中青年参保率只有36.12%，远低于45岁以上人群的参保率水平。在这种情况下，如果青年一代的缴费比率低下，在不远的将来当大量符合养老金申领资格的退休人员停止缴纳养老保险，转而开始领取养老金的时候，我们将面临巨大的资金压力。（三）低层次统筹管理的“规模不经济”。根据国务院规定，当前新农保基金暂时实行县级管理。这种低层次的资金管理无论在效率上还是规范性上都存在着潜在风险。在效率上，过小规模的资金管理无法获得规模效应。在规范性上，基层政府部门集农保基金管理与投资运营为一身，担负着自身的财政压力，往往会滋生违法乱纪现象，势必对农民切身利益和社会稳定造成一定的负面后果。（四）新农保基金保值增值难。新农保基金肩负着保值增值的使命。但根据现行规定，它只能用于银行存款和购买国债，不得投资于股票、衍生产品等其他资产。与此相对应的是，最近几年通胀率一直较高。在这种情况下，缺乏合理的投资工具、采取过分保守的投资策略就会造成农保基金价值的实际缩水，面临着保值增值难的问题。（五）基础养老金标准设置的不确定性。根据国务院和吉林省政府的规定，基础养老金的发放标准为每人每月55元，并根据经济发展和物价变动等情况进行适时调整。我们认为，调整期限、挂钩经济指标这两个关键问题仅仅是一个模糊的政策预期，并没有通过法规的形式加以确定。同时，按照收入水平调整或按照物价水平调整是两种截然不同的调整方式，面临着政策的不确定性。这种不确定性无疑会影响到农民参与养老保险的热情。
三、解决问题的政策建议
（一）拓宽农民和集体经济的增收渠道。发展生产是农民和集体经济增收的根本途径。要进一步调动农民种粮积极性，扩大农作物特别是经济作物的种植面积。要加快农村第二、三产业发展和进一步加强农村剩余劳动力转移力度，增加农民收入。要从根本上提高农民参与养老保险的积极性和支付能力。农村集体经济组织在农村社会保障体系中扮演着重要的角色，必须大力发展农村集体经济。要大力兴建村办集体企业，在增加农民收入的基础上，增加村级集体经济的收入，进而提高对新农保的支持力度。（二）扩大参保人员范围。参保人员的广泛性是新农保政策成败的关键。必须从我国的国情出发，首先要采取鼓励措施提高农民投保积极性，包括加大宣传规模，使农民充分认识到新农保的巨大优越性；扩大政府补贴力度，使农民切身体会到参加新农保的好处。其次要借鉴城镇养老保险的经验，将缴纳养老保险作为长期居住该地的甄别手段之一，与购买首套房优惠等其他政策相挂钩。（三）将新农保基金在更高层次上进行统一管理。要将新农保基金的管理层次由县级提升至省级，甚至由中央成立统一的部门进行管理。从效率上来看，数以亿计的新农保基金是个庞大的现金及资产池，在交易费用、管理费用上可以获得巨大的折扣。从规范性上来看，统一的资金管理才会实现征收――管理――使用的“三线分离”，杜绝地方政府的行政干预，最终实现专户专用、统收统支、保值增值，同时更便于监管机构的监督。（四）采取有效的保值增值措施。要将新农保基金采取组合方式投资保值。有3种比较好的投资方式：一是参与银行间同业拆借。其收益率高于国债收益率，是一种近乎绝对无风险，又具有较高收益率的资金管理手段。二是进行简单的资金管理后，以5年或5年以上的期限存入银行。5年期的利率势必高于1年期，可以获得一个远高于1年期存款的收益率。三是购买5年期或更长期的国债。有相当一部分资金在较长期限内不会被使用，完全可以购买利率更高的5年或更长期国债，以获得更高的收益率。（五）要将基础养老金标准与当地农民平均收入或物价水平挂钩。对于基础养老金标准，我们建议与农民平均收入或物价水平挂钩，并规定调整期限（例如每年调整一次）。这对强化农民的政策预期具有重大作用。养老金标准与收入或物价水平挂钩是社会保险区别于商业保险的一个重要特征。从世界范围来看，绝大多数的商业保险产品并不提供与物价水平挂钩的养老保险产品。也就是说，长达数十年的通胀风险只能由商业保险投保人自行承担。只有由政府提供的社会养老保险能够着眼于养老金的购买力，因为社会养老保险很大程度上具有社会福利性质。
作者单位：吉林财经大学信息经济学院
科研项目：本文为吉林省教育厅2010年“十一五”研究项目“吉林省新型农村养老保险研究”的阶段性成果。