[摘要]美国最低工资有联邦与州之分。由于适用普遍性与合理工资水平之间的内在紧张难以消除，最低工资呈向下发展趋势。为了补足最低工资的低水平，20世纪90年代，一些地方政府启动了生活工资立法，形成新的最低工资形式。我国最低工资实施的背景与美国有相似之处，可考虑借鉴其经验，构建多元最低工资结构，这种多元结构应建立在劳动者“参与中心型”的立法机制之上。
[关键词]最低工资；生活工资；多元结构
[中图分类号]F244 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)02-0175-04
一、美国最低工资的制度内容与内在紧张
(一)美国最低工资的制度内容
美国最低工资最初是在州政府层面推行，早在1938年联邦每小时25美分的最低工资被采用前，马萨诸塞州1912年就制定了州最低工资。全美范围内的最低工资由1938年的“公平劳动法案”(FLSA)确立。该法案提出联邦最低工资的目标是维护工人的身心健康，而不仅仅是最低的生理需求。这是个生活工资的标准，即最低工资应能达到维持生活的水平。提高联邦最低工资需要由总统提出议案，然后以联邦劳动法修正案的方式由国会通过。当下美国联邦最低工资由2007年5月制定的《公平最低工资法》规定，每小时为7.25美元。
在适用范围上，联邦最低工资实行排除列举，除列举的排除项外，最低工资遵循普遍适用原则。目前，列举的排除项有：20岁以下的雇员，从被雇佣的日期算起，按照日历顺序连续的90天内，每小时的最低工资可以是4.25美元。某些职务依法享有豁免最低工资或超时工资的规定。例如：行政、管理和包括教师及中小学教学管理人员的专业雇员；在外销售人员和一些熟练的计算机专业人员(根据劳工部相关规定的界定)；一些季节性的消遣和娱乐机构的雇员；一些小报纸的雇员、小型电话公司的电话总机接线员；外国船只雇佣的船员；从事捕捞作业的雇员；送报的雇员；在小农场就业的雇员(小农场指那些每一日历年的每一季度都雇佣少于500人的农场)；临时保姆和老人或体弱人士的陪护人员。在某些情况下，对全日制的学生、学员、学徒以及残障人士，可予以支付低于最低工资的薪酬，但雇主必须具有劳工部所颁发的特许证。
在执法方面，联邦最低工资由美国劳工部工资工时处负责管理，其有多种监督执法手段可以保障《公平最低工资法》的实施。首先，当发现违法行为时，他们会建议雇主改正，并要求雇主支付拖欠雇员的工资。故意违法行为可能会被追究刑事责任和最高1万美元的罚金。第二次违法可能会入狱。雇主故意或者多次的违反最低工资要求的行为要承担每违反一次最高1100美元赔偿的民事责任。
(二)美国最低工资的内在紧张
美国最低工资实行议会立法机制，劳动者和资方都可以通过代表其利益的议员反映各自的诉求，从应然的角度，在劳资双方实力相对均衡的格局下，最低工资应能保持在一个合适的水平，基本保证劳动者的生活。美国自1937年《全国劳动关系法案》施行以来，工人有权组织工会，工会成为代表工人阶层利益的重要政治力量，获得了与资方博弈的权力。当然，其影响力在不同的经济发展阶段有所波动，但总的趋势是工人与资方渐渐取得了平衡对抗的实力。表现之一是即使在经济危机期间，例如，2008年金融危机，美国最低工资依然实行了上调。但就最低工资总的发展水平来说，美国的最低工资相对于平均丁资、相对于通货膨胀率，呈现的是下降趋势，导致这种下降的根本原因是蕴含在美国联邦最低工资目标之间的内在紧张。
联邦最低工资有两个立法目标：一是覆盖面要广，二是工资水平要能保持在一个足够劳动者“自给自足的标准”(self-sufficiency standard)。对于地域面积较小、境内经济发展相对均衡的国家来说，这两个目标并不相悖，但美国作为一个大国，且境内经济发展存在较大差距，这两个目标之间会形成一种互相牵制。首先，覆盖面广要求除特定豁免外，最低工资普遍适用于全美境内的雇员，立法者假设这种普遍适用可以最大范围地保护劳动者权益，更大限度地发挥最低工资消除贫困的目标。然而，这只是个理想的假设，其能否实现尚取决于第二个目标，即最低工资的合理水平。最低工资水平依赖于诸多变量，其中重要的因素有两个：一是企业承受力，二是经济发展情况，后者影响前者。在地域经济发展存在较大差距的情况下，企业的承受力波动幅度巨大。为了求得立法的普遍适用性，联邦最低工资只能向下取值，以经济发展较弱地区的较弱企业的承受力为限。
这种向下取值直接影响了最低工资的水平。1939年美国最低工资为每小时30美分，2009年最低小时工资为7.25美元，最低名义工资是71年前的24.2倍。依此计算，年平均增长率不到4.6％。由于名义最低工资在71年间增长缓慢，实际最低工资在20世纪70年代以后还持续地降低了20％左右，以至于当今美国的最低工资标准已接近贫困线。。就如美国学者Figart所言：“从1938年到1960年，最低工资长期徘徊在平均小时工资的50％，自从70年代以来，联邦最低工资的实际购买力越来越低。”2007年每小时7.25美元的最低工资直接影响的劳动力人数大约只有7％。最低工资低水平削弱了其实现解决贫穷问题的能力。美国学者Sabia，Joseph J.与Burkhauser，Richard V.的研究揭示，仅有11.3％的处于贫穷状态的工人可以满足生活所需，其结论是仅靠提高联邦最低工资并不足以帮助在职贫穷工人。
为了克服联邦最低工资的低水平，也为了符合各州实际，美国一些州也制定各自的最低工资标准，但从实际的效果看，州立法能发挥的补充功能有限。在目前制定有最低工资的45个州中，有27个州采用了联邦最低工资水平，6个州的最低工资低于联邦水平，只有12个州的最低工资高于联邦最低工资。根据FLSA的规定，当联邦政府和州政府的最低工资标准不统一时，适用二者中较高的最低工资标准。。据此，有超过3/4的州适用联邦最低工资。在这些地区，州立法并未能缓解联邦最低工资内在紧张引致的低水平。
二、补充性机制：生活工资立法的崛起
(一)启动生活工资立法
1995年，克林顿总统在他的国情咨文里呼吁国会将“最低工资”变成“生活工资”，从官方的角度承认了一个事实：在数十年的发展过后，最低工资已不能满足“自给自足”标准，最低工资不再是生活工资。由于将联邦最低工资大幅提升至生活工资水平受制于诸多变量，因此，一个可行的选择是将生活工资独立出来，作为一种新的最低工资形式。为了摆脱联邦最低工资内在紧张引致的困局，生活工资采取了缩小适用地区、缩小适用对象的立法模式。 立法最先在巴尔的摩市启动，1995年巴尔的摩市的教会、社区组织改革联盟(简称ACORN)以及工会等共同推动了生活工资立法。教会是美国生活工资立法的重要推动力量。美国生活工资一词的正式来源就是约翰?瑞安神父1906年所著的《生活工资》。巴尔的摩市生活工资立法是当地宗教领袖成功地说服了城市议会，将城市合同下工人的工资从联邦最低小时工资4.25美元提高到6.10美元。ACORN是美国最大的面向中低收入群体的草根组织，从1970年起，ACORN一直致力于社会和经济正义，其成员在各个城市为提高最低工资或者制定生活工资政策而努力。工会也是生活工资立法重要的推动力量，工会对于生活工资的必要性有切实的观察。在巴尔的摩市生活工资运动中，就是供职于市无家可归人员庇护所和施粥处的工会成员率先发现许多前来申领救济的人都是全职工人，这一情况对于宗教向议会的呼吁至关重要。
继1995年巴尔的摩市立法后，底特律、旧金山、圣保罗、奥克兰、明尼阿波利斯、芝加哥、圣莫尼卡、圣克鲁兹等八个城市相继制定了《生活工资条例》，到2007年，美国已至少有140个城市、县、州和学校区通过了生活工资法令。
(二)生活工资制度的主要内容
生活工资制度的内容主要包括两个方面：一是适用范围，二是工资水平。
在适用范围方面，与最低工资的普遍适用性不同，生活工资有特定的义务主体，即与政府签订公共服务外包合同的承包商。这决定了生活工资的适用对象一般需满足两个条件：一是与政府签订公共合同的承包商的雇员，或者接受政府补贴的私人公司的雇员；二是从事的行业主要是公共服务业的人员。必须承认，这是一个相当狭窄的范围。首先，生活工资仅在制定《生活工资条例》的地方政府范围内适用，这类地方政府主要是市政府或县政府；其次，生活工资仅适用于公共服务外包领域或接受政府补贴的领域，由于这类领域有公共财政的稳定支持，保证了承包商的支付能力，承包商也倾向于“做好人”。
关于生活工资的水平，鉴于适用范围的狭窄破解了类似最低工资的内在紧张，生活工资得以在较高的水平运行，使工人不依赖公共或私人援助生活。一些城市以工人家庭类型化为基础制定生活工资政策，另有几个城市将消费价格指数作为生活工资的指标，规定了一个可在社区维持体面生存的费用的百分比。采取的标准的不同，使得不同都市之间生活工资水平存在较大差异。根据ACORN的统计，生活工资立法的幅度从每小时6.25美元(例如威斯康辛州的密尔沃基)到12美元(圣克鲁兹，如果雇主不支付医疗保险，则11美元/小时)不等。一些地方政府为生活工资提供了一个区间，如波士顿2005年生活工资条例规定的合理区间是12～24美元之间――当然这是一个非常不具有确定性的表述。较高的水平决定了生活工资的实施效果，多数学者从正面肯定了生活工资对于解决特定群体贫穷问题的效应。通过对1996年至2000年数据的分析，美国学者NeumarkDavid的研究揭示，通过生活工资立法对市镇公共合同承包商的约束，加入工会的市镇工人的收入有明显提高，生活工资条例对减少都市贫穷有良好影响。FalkArmin等三位学者研究了拉斯维加斯的《生活工资条例》对雇员收入的影响，结论是生活工资的实施已使得特定行业低收入工人群体规模减少、超时工作减少、缩短了工作培训期。另有学者从工资杠杆的角度考察《生活工资条例》对工资的持续影响，认为生活工资在此方面的作用与最低工资相似：即使生活工资被取消，企业依然不得不继续支付比之前更高的工资。生活工资对于解决贫穷有积极作用。
三、美国最低工资发展对我国的启示
研究域外制度的目的是为了选择性“拿来”。我国改革开放30多年，经济发展成就瞩目，在实现“锅里有碗里也有”的同时，一个不容忽视的问题是贫富差距持续扩大，低收入群体生活困难。“十二五”规划将“实现城乡居民收入普遍较快增加”作为基本目标之一，特别提及“使低收入者收入明显增加”。由于我国最低工资的适用对象主要是低收入劳动者，因此，借鉴先行者经验，完善我国最低工资制度对于实现“明显增加低收入者收入”的目标具有现实意义。从美国最低工资的发展看，其至少有两个方面可以给我国以启示。
(一)建构多层最低工资保障结构
考察美国最低工资发展，联邦最低工资的立法目的在于通过普遍适用解决“劳动贫穷”。由于该目标蕴含的内在紧张使得最低工资难以保持在一个较高的水平，对于解决贫穷作用有限。州最低工资立法可以在一定范围内补充联邦最低工资，但对于大州而言，其同样面临联邦最低工资的困境，结果仅有1/4的州最低工资高于联邦水平。为了解决低收入工人的“劳动贫穷”问题，特定市、县政府创立了新形式的最低工资――仅在特定行业、针对特定群体实施的最低工资。地方政府希望通过生活工资立法应对日益扩大的不平等以及由此产生的工人的被剥夺感。如此，美国最低工资实际呈现了三元态势：联邦层面的最低工资、州层面的最低工资、市县政府层面的生活工资。
需要特别指出的是，美国的生活工资在欧洲并不流行。据美国学者考证，在传统社会福利政策方面有高水平支出的国家不太倾向于采取生活工资，生活工资水平与福利支出占GDP的百分比之间有着紧密的联系。在欧洲许多国家，由于其最低工资是在生活工资意义上使用，生活工资不具有单独立法的必要性。而这些国家最低工资之所以可以维持在一个较高水平，或者因为其最低工资建立在集体协商而非立法之上，如德国；或者因为其地域经济差异较小，企业承受力相对均衡。美国最低工资的多元结构归根结底是取决于联邦最低工资的水平，如果联邦最低工资水平较高，则其它形式的最低工资将失去存在的必要。如果联邦最低工资水平趋低，则多元最低工资更有利于保证劳动者的收入权益。
回观我国，我国是一个大国，不同地域之间经济发展存在巨大差异。正是出于对这种差异的考虑，我国2004年制定的《最低工资规定》采取了地方政府主导型的立法模式，最低工资实际的确定主体和调整主体均是省级人民政府，不设立全国性最低工资标准。虽然劳动保障部可对省级政府报送的方案提出修改意见，但最低工资标准方案的最终批准权归属于各省、自治区、直辖市人民政府，这种模式的结果是不同省份之间最低工资各不相同，省内不同经济区域最低工资也各不相同。从2011年最新调整后的数据看，目前最低工资最高为1320元(深圳)，最低为500元(安徽、江西的某些地区)。最高与最低之间悬殊，这促使劳动力流向最低工资较高区域。东南地区的“劳工荒”，已被证明只是源于考察时间节点而生的伪命题，劳动者青睐的对象依然是“工资高 地”。而中部某些地方之所以选择低工资标准，除了地区经济相对落后的原因外，更多的是为与发达地区博弈，以低工资水平吸引企业投资，对地方政府行为模式的研究已证明了这一点。有鉴于此，本文认为，我国有必要在省级标准之上，建立全国性最低工资标准。省级政府标准可以高于全国性标准，但低于全国性标准时，需要经过特殊程序予以严格审核，这有助于最低工资的相对均衡，有助于保护劳动者权益，也助于地方经济发展差异的缩小。
全国性标准最低工资，由于仍将遭遇美国式的目标困境，难以在较高的水平运行，因此，其功能更多在于建立一个最低工资基线，在这个基线之上，由省级政府作补充。除了省级标准之外，如果地方政府发现某一行业工资长期处于低水平，也可建立针对性的最低工资标准，如在政府外包领域设立新的工资标准。我国目前地方公共服务外包方兴未艾，在此领域，可通过设立新的最低工资的形式，形成新的义务机制和激励机制，引导市场主体追随。
(二)实现劳动者对最低工资立法的实质性参与
法律的本质不在于空洞的原理或者抽象的价值。法律是什么，能够是什么以及应该是什么，取决于制定、解释和实施法律的过程的特性。从最低工资立法来看，美国三个层级的最低工资均是经同博弈产生。博弈主体分别为劳动者及其代表群众、企业及其代表群众、政府。劳动者对立法的参与，使得美国联邦最低工资尽管由于内在紧张，难以实现较高水平，但名义最低工资一直维持着增长的趋势，即使经济危机也难以阻止其上调。美国生活工资立法更是劳动者主动参与并推动的结果，劳动者及其利益的代表者经过论证，寻找企业承受力的突破口，使得生活工资的水平可以满足劳动者的基本需求。
我国目前最低工资立法采取的是政府主导型模式。虽然《最低工资规定》要求省、自治区、直辖市人民政府劳动保障行政部门会同同级工会、企业联合会/企业家协会研究拟订最低工资方案，但这种研究并不是向劳动者广泛公布，没有工会和企业各自的出价清单，加之目前工会的弱势，使得最低工资标准的制定主要是反映当地政府和企业主的意见。为了使最低工资可以真实反映劳动者的需求(同时也考虑企业的承受能力)，我国有必要改革现行的最低工资确定机制，在政府之下设立最低工资委员会，由委员会确定最低工资水平，在委员的选择上，劳动者代表与企业代表应有相同的比例，代表的意见和主张应在充分调研的基础上公开，委员会采取票决制。政府在综合委员会意见的基础上制定最低工资方案。劳动者通过委员会形式的参与可以保证其意见表达权，从而使全国性最低工资、地方性最低工资以及未来可能设立的新领域的最低工资都可以充分考虑需求因素，以及各种系统性变量。如此建立的多层工资保障结构将更能契合劳动者的需求，使最低工资能够对提高低收入者收入真正发挥作用。
[责任编辑：唐玉萍]