2011年9月全国政协举办的“大力发展我国养老事业”提案办理会上，银监会相关负责人表示，不少国家都采取“以房养老”措施来应对人口老龄化问题，银监会也就此展开过专项调研。同年10月公布的《北京市“十二五”时期老龄事业发展规划》提出鼓励商业保险企业、商业银行或住房公积金管理机构等部门开展“以房养老”试点业务。
一、国外“以房养老”主要做法
“以房养老”在国外兴起已有20余年，最为人熟知的模式为“住房反向抵押贷款”，俗称“倒按揭”，即房屋产权所有者把房屋抵押给银行、保险公司等金融机构，后者对房屋进行综合评估后，依据估值定期给房主发放固定养老金，待房主去世后，其房产出售所得用来偿还贷款本息后，剩余部分归房主所有。
“以房养老”发展最成熟的是美国。上个世纪末，美国某些州开始尝试“倒按揭”，供年长者养老。取得一定经验后，美国议会在2005年通过了赞成法案，由住房及城市发展部具体负责制定实施细则并进行审批和管理。
（一）申请资格
美国联邦住房局规定，所有62岁以上的老人，拥有已经付清按揭、或是所欠按揭数目很少的居住房，不欠任何联邦债务（比如欠税、欠联邦学生贷款等），所抵押房产是申请人的主要自住房，就可以申请。
从技术上讲，“倒按揭”是由联邦政府作保，用自住房作抵押，帮助老年人找一家银行借贷。与买房按揭不同的是，申请者无需有工作，无需有经济来源等要求。
（二）房屋评估
住房及城市发展部和借款银行要对申请者所拥有的住房进行3次估价，以其中最低的估价为准。合格的房产包括独立别墅式住宅、单元住宅、联合式住宅等，如果房主将连体住房中的某几个单元出租，但自己也住在同一建筑中，也算合格的申请者。
（三）贷款发放
借款银行以老年夫妇中年轻者年龄为准，参考利率、房屋估值等，给予申请人相应的现金贷款。申请人年龄越大、房屋估值越高、利率越低，所能申请得到的贷款越高。申请人可以选择以终身年金方式每月定额取款，或者选择按照需要不定期取款，还可选择综合型，比如在一年中定额某几个月，在另外几个月里不定额。不过一旦申请改变原定的方式，银行将收取若干美元的手续费。
办理借款有一定手续费，大约为全部借款的2%，可算在贷款里，借款人不必拿出任何现金。借款银行将一直提供现金到老人不再居住在所抵押的房产里，或是不再符合联邦政府规定的借款人条件，比如有非法行为的时候为止。
对于这笔通过预支自家房产而得到的现金，联邦政府规定了相当宽松的使用范围，老人可以用之满足他们在生活和医疗上的需要，但不能用于非法交易。
（四）贷款偿还
借款人在世时，房屋为借款人所有；在他们离世后，房屋收归住房及城市发展部所有。由该部出售房屋后，如果在还清借款银行款项后尚有盈余，该部将把这笔钱交给老人的遗产继承人；如果不足还款，住房及城市发展部将出钱补足欠缺部分。因为政府提供担保，借款人不用担心贷款无法偿还。
虽然美国的社会养老保障体系比较健全，但大多数美国老年人依然以此方式作为补充。除美国之外，加拿大、新加坡等国也通过此方式来解决养老问题。
二、国内开展情况及存在的困难
2003年，时任中国房地产开发集团理事长的孟晓苏将“倒按揭”理念引入中国。2007年，上海市公积金管理中心曾试推“以房养老”模式，试点因符合条件的申请人很少，不得不停办；同年，孟晓苏成立了幸福人寿保险公司并亲自参与“倒按揭”产品的研发，但至今没有实质性进展。中信银行于近期在北京等城市试点“养老按揭”业务，推出针对中老年人的专属借记卡“信福年华”，但因设置了比较严格的规定和较高的准入门槛，目前总体业务量不大。
虽然各方针对“倒按揭”的尝试都进行了符合中国国情的改良，但在实施过程中可谓步履维艰，存在较多的困难。
（一）传统养老观念根深蒂固
长久以来，中国就有“养儿防老”的传统观念，表现为一种情感维系，如若让老年人以房抵押去获取贷款度过余生，不仅自己在心理上很难接受，同时其子女易被人认为没有尽到孝心，不在情理之中。“以房养老”仅适用于极少数老年群体，比如无子女的，或者子女在国外的空巢老人等。而国外一些已经很成熟的做法，在国内可能会遭遇水土不服。
“以房养老”在美国等国家之所以流行，与其征收高额的遗产税和超前消费观念有很大关系，是缴纳大笔税金把房屋当作遗产留给子女，还是在有生之年通过预支房屋价值享受美好生活，在两者之中，很容易做出选择。我国目前尚未开征遗产税，在对个人私有财产保护意识越来越强的今天，“但存方寸土，留予子孙耕”，对房屋这类极具价值的不动产，中国老年人更愿意将其留给子孙后代，而不会接受将其抵押给银行、保险等金融机构。而在中国这个以勤俭节约为美德的国度，老年人普遍比较节省，因而也较难适应超前消费。
（二）养老贷款存在诸多不确定性
房屋估值是确定养老贷款金额的关键，在房地产市场运行稳定时，房屋价值容易评估，而房地产市场运行起伏不定时，房屋价值随市场好坏而变化。房价上行时，不排除有部分早年抵押房屋的老人悔约；房价下行时，抵押房屋的贬值给金融机构带来风险。房地产市场的变数不可控，使得双方对房屋估值难以达成一致。自2007年以来，国内房地产市场一直处于非理性攀升期，政府多次出台政策进行宏观调控，在这种不稳定的市场环境下，今后房价是涨是跌难以判断，致使各方顾虑重重，难有积极性。
与买房按揭不同的是，“倒按揭”一般是根据老年申请人的寿命来确定贷款年限，而预测寿命是个难题，贷款年限的不确定性致使每月发放的养老金数额也难以确定。如果养老贷款发放到期，而老年人还健在，无法偿还贷款致使抵押权实现，老年人不仅将失去房屋，而且将面临生活失去经济来源的困境，这就隐藏着风险。
另外，城镇化快速推进过程中房屋拆迁几率的增加、国内房屋平均30年寿命、住宅建设用地使用权70年到期等，作为贷款客体所存在的诸多不确定性，都将使“以房养老”变得更为复杂，从而增加相关的交易成本。
（三）政策配套建设相对滞后
与“买房按揭”制度的完善相比，“倒按揭”目前在国内应该说还停留在理念上，政策配套建设相对滞后，更缺乏实质性的操作。
从目前各方的尝试来看，符合“倒按揭”条件的申请人并非实际真正所需者。以中信银行的“养老按揭”为例，要求申请人最好有两套或以上住房，且抵押给银行的房屋不能是其唯一的自住房，事实上，如果拥有两套房，申请人完全可将其中的一套房出租，靠收取租金来养老。相比之下，以房贷款养老就显得较之麻烦而没有优势。而现实中，真正用得上“倒按揭”的是那些仅有一套住房并且缺少生活经济来源的老年人。
值得注意的是，“以房养老”多服务于城镇居民，并未涉及农村居民，其主要原因在于农村宅基地不能抵押，也就无法开展“倒按揭”。然而，我国农村人口数量庞大，养老问题也日益突出，农村居民除了“土地养老”之外，是否适合“以房养老”也是值得探讨的问题。
“以房养老”涉及房地产、银行、保险、社保及行政管理多个领域，其推广需要各方共同的配合和协调。国外之所以能顺利推行，与其有完善的金融贷款、担保、资产评估等机构及个人的信用系统完善健全有关，相比之下，国内还不具备这种适宜“以房养老”发展的成熟环境。
三、建议
近些年来，虽然政府在积极完善社会养老保障制度方面做了不少努力，但随着老龄化高峰期的到来，有限的公共财政可能无法兜底所有养老问题，在这种情况下，可尝试将“以房养老”作为养老制度的一种补充。
（一）构建符合中国国情的制度环境
“以房养老”业务所涉部门较多，政府应发挥其引导和协调的作用，通过统筹形成合力。作为实务的具体操作者，银行、保险等金融机构实质上为政府承担了一部分养老义务，必然承担着一定的风险，建议政府提供担保以消除前进步伐中的各种顾虑，增加他们开展此项业务的积极性。不妨借鉴新加坡的经验，由有政府背景的公益组织如住房公积金管理中心来开展“以房养老”业务。
（二）明确重点服务的老年群体
老年人之所以有需于“以房养老”，无外乎缺少生活经济来源，或者缺少关爱，因而对于那些有房屋但生活困难的，或者有房屋的孤寡老人或子女在国外的空巢老人，应作为服务的重点。另外，农村老年群体，特别是失去土地的农村老年人，也值得重点关注，因此“以房养老”的服务对象不应局限于城镇居民，应向农村居民进行延伸，与基本养老保险制度一样实现“全覆盖”。
（三）积极开展相关试点
符合中国国情的“以房养老”业务模式的成熟和完善，需要政府鼓励银行、保险等金融机构积极开展试点，探索具体做法，特别是如何解决当前出现的难点问题，如贷款年限和金额的合理确定、风险防范等，从中总结成功经验，形成一套切实可行的操作路径，为广泛开展夯实基础。
（鲍家伟，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心助理研究员、博士）