分类促解决? 合力抓劝返 全面处置非正常访 ? ———浅谈**县如何开展非正常访劝返处置工作 ? **县是一个有60万人口的省级扶贫开发重点县，经济基础差，工业企业遗留问题多，农村土地问题复杂，包袱沉重，尤其在经济转型和体制转换时期，随着各项改革的逐步深入，各种新老问题集中显现，引发了一批突出的非正常越级访的信访“老大难”问题。对此，我们将非正常访处置工作作为信访工作的重中之重突出出来，实施县主要领导挂帅，突出县级干部包案，强化各级领导干部的劝返工作责任，在全县上下切实建立起了定位重点搞突破，分类实施促推进，全力以赴抓劝返的处理非正常越级访工作机制，经过几年的工作，实现了非正常访量的大幅下降，促进了信访工作秩序的日益规范。
一、划类别，实施分类推进 概括地讲，非正常访是指信访人没有到各级政府行政机关信访机构指定接待场所反映问题和表达诉求，而是到各级政府、行政机关办公场所和公共场所上访的信访活动。非正常访不仅不利于信访人快捷、顺畅地反映问题，也增加了信访人信访费用和各级政府劝返行政成本，同时也影响各级政府、行政机关办公秩序和社会影响。劝返工作错综复杂，必须因地制宜，因人制宜，既要掌握原则性，又要把握灵活性。在工作中，我们将非正常越级访人员大致分为三类：一类是上访人所 反映的问题基层业已按照政策法规处理到位，但其始终进行缠访闹访，情绪激烈，行为过激，长期通过扩大影响给基层施压，以此达到自己的目的；
一类是上访人所反映的问题已经处理到位，但其对处理结果始终不认可或不满意，多次越级上访，但缠访不闹访，没有违法行为；
第三类是在外居住或务工人员未到基层反映问题或在基层未做出处理意见之前，借外出之机直接越级上访。针对这三类人的心态和行为，我们划定信访类别，实施多策并举，取得了显著的劝返成效。一是对于缠访老户实行思想感化。对坚持无理缠访，但没有造成恶劣影响的信访案件，采取做上访人过细的思想工作，坦诚交换意见，引导其全面了解政策，彻底罢诉息访。对确实困难的，在信访事宜得到妥善解决后，主动回访，全力帮扶，尽力为他们出点子、找项目，让他们感到致富有门路，生活有出路。如我县多年缠访老户山泉镇农民毕海珍，在省有关部门已经确定其为无理访的情况下，仍继续到省进京上访。对此，有关部门在积极对其所反映的问题进行重新核定的同时，针对她家生活十分困难的实际，多次为其送去生活必需品以解燃眉之急，并帮助她寻找致富出路，研究致富措施。组织上的行动最终感化了上访人，多年缠访、越级访的老户息诉罢访。二是对于闹访老户实行依法治访。我们对那些长期缠访、无理取闹、煽动群众等严重触犯治安管理规定和信访条例的信访案件，坚决依法进行治理。杏山乡农民杜凤琴缠访9年，多次上省进京缠访闹访。针对这种情况，我们对其反映的14个方面问题进行重新梳理。对其中8项涉及土地等问题进行重新核实，并由上访 人参与调查，对调查结果由杜本人逐一签字认定。同时，专门召开由人大代表、政协委员及上访人所住村领导、邻居及其本人参加的听证会，就其反映的6起案件进行公开调查听证，最后认定全部为无理访，但上访人仍旧不服，继续闹访。在这种情况下，根据其上访过程中的违法事实，经说服无效，通过司法程序，果断对其进行二次劳动教养。近年来，我们共对2个违法无理闹访人进行了劳动教养，对7名违法闹访人员进行了治安拘留，起到了较好的警示和震慑作用。三是对于在外居住或务工人员直接越级上访的实行快捷调处。在外居住或务工人员流动性大，上访的随机性也很大，有些上访人未到基层反映问题或在基层未做出处理意见之前，趁外出之机直接越级上访，甚至代理上访反映问题。针对这一现象，接访人员在及时与上访人约谈的同时，立即将其所反映的情况向县里反馈，马上研究解决措施，最后通过电传的方式将处理结果及答复意见反馈给上访者，真正做到了信息反馈及时、调查处理到位、结果沟通快捷。我县原县食品公司职工怀桂杰，2003年以来一直在京务工，2006年国家“两会”期间到国家信访局上访，我县驻京劝返工作人员得到信息后，立即与怀桂杰取得联系并于当日赶到其在**区的住所进行约谈，通过约谈得知其上访主要反映原县食品公司拖欠其丈夫工资问题。经县经贸局认真调查核实，最终认定其所反映的问题不属实，县食品公司已进行了产改，单位根本不拖欠职工工资，只有怀桂杰的产改经济补偿金共计6524元因始终联系不到本人至今尚未领取，县经贸局按照驻京劝返工作人员所提供的上访人地址将该补偿金 电汇给本人。劝返人员将处理意见告知怀桂杰后，上访人非常满意，表示不再上访。
二、建机制，强化人要稳住 劝返工作是一项具有艰巨性、复杂性和长期性的工作，如果没有一系列的机制作为支撑，就难以取得实效。因此，工作中，我们从建立健全工作机制切入，制定并实施了劝返工作“三项制度”，全力构筑了劝返工作的机制保障体系。一是劝返处置、案件处理“一条龙制度”。出现越级上访，我县劝返人员与上访人接谈后，当日将上访人反映的问题以及相关情况传回县信访办，县信访办当日拿出办理建议报县主管领导审批，之后，首先向劝返工作人员反馈处理建议，并落实包案县领导、责任单位、责任领导和具体责任人，十日内作出处理意见，其中：包案县领导是劝返交办的第一责任人，亲自接待劝返回来的上访人，亲自研究处理意见，对案件处理、人员稳控负总责，包案直至案件结案终结。这一制度不仅进一步规范了劝返交办案件的办理工作程序，而且纠正了以往劝返工作中出现的人虽然回去，但事未解决，始终存有隐患的问题。二是重大会节期间信访值班“两条线制度”。国家、地方的重大会节期间是敏感时期，也是越级访的高发期。对此，我县在重大会节期间，全面实行信访值班“两条线制度”，即：一方面严格落实上级重大会节期间的信访稳定工作要求，按上级要求派得力干部到省、驻京值班；
一方面成立由县级领导任组长，法院、公安局、检察院、农委、人事局、劳动局、建设局等重点单位的领导为成员到省进京劝返工作组，随时发现问 题，随时反馈信息，随时研究解决办法，为扎实有效地开展劝返工作提供了坚强了人力和组织保障。三是专人常年驻京劝返“三到位”制度。2003年我县正式聘任了一名政治敏感性强、业务素质过硬，且家住**的袁野同志常年驻京负责日常劝返工作，并全面实行了“信息反馈要到位”、“进京访人员劝返要到位”和“对上对下协调要到位”的驻京劝返“三到位制度”，从而使我县出现越级进京访时，能够在第一时间掌握信息，在第一时间了解情况，在第一时间拿出解决和处理办法，为劝返工作的有力开展创造了条件。
三、抓根本，突出事要解决 劝返不是目的，目的是解决问题；
控制越级访不是目的，目的是避免出现越级访。若要切实避免和减少群众越级访的发生，缓解劝返工作的压力，就必须抓住根本，从源头上进行治理，切实解决群众反映的信访问题，以此减少非正常越级信访总量。因此，我们在全县党政“一把手”中实施了以“亲抓办理、亲抓督查、亲抓制度、亲抓保障”等为主要内容的信访“一号工程”，以领导的表率和模范作用，既促进了交办案件的妥善解决，又为全县化解信访案件提供了坚强的领导保障。一是畅通渠道。为畅通群众反映问题渠道，县委、县政府主要领导对信访案件做到随时汇报随时听，随时有件随时批，并对每一批件逐个登记、亲自交办、亲自督促落实。同时，进一步强化了信访预警机制，严格执行信访值班制度，信访部门24小时设有专人值班，并在此基础上，进一步推行了在重点时期，敏感部位的“一把手”不能外出，且必须在单位全天候 值班值宿制度，保证了重大紧急信访信息的及时准确传递。我们还面向社会公布了县长热线电话，设专人负责接听和管理。据统计，2005年以来，县长热线共接听、处理群众反映的信访问题771件，极大地缩减了解决问题的时间。二是改进方式。我们强调，各级领导干部必须带头深入到问题复杂、群众意见多、信访形势紧张等敏感地方，变群众“上访”为领导“下访”，变被动“等访”为主动“寻访”，变无奈“应访”为积极“领访”，变“封闭调查”为“阳光办案”，主动出击，把工作做在前头，尽全力将矛盾化解在初始阶段和萌芽状态。据统计，2005年以来，全县各级主要领导实施“下访”达257次，及早解决信访问题184起；
先后62次派案件责任单位的“一把手”引领上访人到市、省和国家有关部委进行咨询，使一些缠访户息访罢诉；
县法院共召开了15次听证会，有12起信访案件由上访人参与调查，均取得了良好效果。三是严明责任。信访工作本身就是领导干部的工作。领导责任不落实，信访工作就难以见成效。我们从强化各级“一把手”的责任入手，将信访案件逐一落实了责任单位，确定了包案县领导，并突出了案件归口单位一把手的责任主体地位，明确了“一案一组、一案一包、一案一结、一案一责”的思路，各包案领导对所包案件亲自安排、亲自办理、亲自把关，做到包调查、包处理、包结案、包稳定，在“一事一问责”、“一事一处理”的责任框架下，各级领导干部抓好信访工作的责任感、危机感和紧迫感被极大地激发出来。同时，我们运用一票否决、通报批评以及诫免谈话、黄牌警告、免职等行**组织手 段，根据造成群众上访的原因，追究有关领导责任，有力促进了各类信访案件的妥善解决。2005年以来，由于信访工作处理不到位，全县有2名乡镇党委书记和3名乡长被免职、有6名副局级干部被调整工作，有4名干部在电视上被公开曝光，并给予全县通报批评。
四、建网络、打造信访平台 为从源头上预防和减少信访问题，把信访矛盾纠纷化解在萌芽状态和初始阶段，县委、县政府高度重视“调访一体化”建设，全力构建“调访一体化”三级网络平台。2006年，县委、县政府构建了以县调访工作领导小组为统领，以县群众问题调处中心、乡（镇）调访办公室、村（社区）调访站为基本模式的“调访一体化”三级网络平台。目前，我县共成立群众问题调处中心1个，调访办公室14个，调访站168个。全县共有信访干部216名、信访信息员2500名。群众问题调处中心、乡镇调访办公室、村（社区）调访站全部实现人员选派到位、设施配备齐全、制度机制完善。我们在 “调访一体化”三级网络平台建设工作中始终坚持“三高”：一是建设标准高。为保证三级网络平台做到高起点建设，我们始终严格标准，确保取得实效。在人员配备上坚持高标准。县群众问题调处中心各办主任在全县副局级后备干部中公开选拔担任，2007年4月初，经过笔试面试，9名后备干部在108名考生中脱颖而出。乡镇调访工作领导小组依托乡镇司法所设立调访办公室，人员全部是懂法律晓政策的精兵强将。在投入上坚持高标准。对县乡村三级平台机构和人员经费给予全额保障，信访人 员全部发放信访补贴，县乡都专门设立了办公场所。二是运行效率高。信访平台搭建后，我们不断完善职能，健全机制，确保平台高效运行。在工作职能上科学定位。县调访中心、乡镇调访办公室、村（社区）调访室明确了分工，各负其责。在工作机制上实现“四化”。一是信访机构设置科学化；
二是信访案件办理规范化；
三是矛盾排查调处制度化；
四是接待来访群众人性化。三是群众满意率高。通过三级网络平台建设，使信访工作作风有了根本性的转变，各级信访工作人员都变“上访”为“下访”。变“等访”为“寻访”变“应访”为“领访”，不但有效排查了信访矛盾，更有效地理顺了上访人的情绪。2007年，三级网络平台建设以来我县到县访量、越级访量分别比2006年下降了32.4％、18.3％，2007年县级信访机构受理案件的一次性办结率从2006年的83.5％提高到87.6％。上访近十年的上访老户杨秀珍、刘红波等上访老户也经大量工作息访稳定，群众对党和政府的信任度明显增加，满意率显著增强，三级网络平台的作用发挥日益得以显现。
回顾几年来的工作，我们深切感到，如果认识不到位，就会把一些个体问题演化为群体事件，社会问题就会转化为政治问题。如果地方领导不重视，不保持一以贯之抓的工作态势，就很难见到成效，甚至耗尽来之不易的工作成果，滞缓经济社会发展进程。如果上级不支持，我们就不会获得强大的外力支撑，劝返工作就会举步维艰，很难取得新进展和新突破。总之，劝返工作是一项长期的政治性很强的工作，需要各级各部门长期努力的工作。
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