摘要：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（后文简称《条例》 ）的出台，昭示着《条例》在中国立法史和民众生活中的特殊意义。 关键词：《国有土地上房屋征收补偿条例》 解析
一、《条例》与先前《拆迁条例》相比的改变
一是法律关系性质的改变。在《拆迁条例》下，拆迁人为取得房屋拆迁许可证的单位，是普通的民事主体，拆迁人与被拆迁人之间是普通的民事关系。而依据新的《条例》，征收人为市、县级人民政府确定的房屋征收部门，是经授权的行政主体，征收人与被征收人之间是行政法律关系。
二是征收前提的改变。根据先前的《拆迁条例》第七条之规定，拆迁人要获得拆迁许可证，只需向房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。而根据新《条例》第二条、第八条之规定，房屋征收必须是基于法定的公共利益而作出。不是基于法定的公共利益的需要，不得对当事人的房屋实施征收。如此，公共利益需要成为征收的法定前提。
三是征收程序的改变。根据先前的《拆迁条例》之相关规定，拆迁人依法取得房屋拆迁许可证后即可进行拆迁，被拆迁人难以合法表达其利益诉求。而新的《条例》不但在实体上客观界定了“公共利益”，设计了“补偿机制”，还通过一系列程序性规定，为被征收人了解征收决定，表达利益诉求，实现公正裁决争议，确定了公开、公平、公正的运行机制，为征收补偿制度的顺利实施提供了程序保证。
四是补偿机制的改变。先前的《拆迁条例》尽管也确立了市场补偿原则，但由于房屋评估机构的选择、补偿方式的选择等方面受到限制，这一原则并未能得到落实。为此，新的《条例》设定了更为科学和公平的补偿机制。首先是引入独立第三方评估制度，保证补偿机制客观、公正；其次，明确提出房屋价值的补偿不低于被征收房屋类似房地产的市场价格；再次，明确了被征收人对于补偿方式的选择权；最后，为被征收人设立了完善的法律救济途径，被征收人对补偿决定不服的，可依法提起行政复议和诉讼。
五是强制执行方式的改变。依据先前的《拆迁条例》第十七条之规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。如此，就容易出现房屋拆迁管理部门既当运动员，又当裁判员的情形。为此，新的《条例》取消行政强拆。被征收人不履行房屋补偿决定的，房屋征收部门必须依法申请人民法院强制执行。
六是设定了严格的法律责任。先前的《条例》虽然也有相关的法律责任条款，但在法律责任的主体、违法情形、法律责任的形态等方面都存在不周延之处，实践中诸多违法行为难以据此进行问责。为此，新的《条例》设定了严格的法律责任条款。如实践中饱受诟病的非法逼迁行为，《条例》予以明确禁止，并规定了严格的法律责任。对于被征收入以非法方式阻碍房屋征收工作的，也规定了相应的刑事责任和行政责任。
二、《条例》要实现预期之制度功能面临的挑战
尽管《条例》已经出台，但就制度规范本身而言，《条例》要实现预期之制度功能，尚需面临挑战：
首先，公共利益的判断与反思。《条例》第八条规定了属于公共利益需要的六种情形，这是《条例》的一大亮点。对于《条例》所列之公益条款，应当进行严格解释。对于征收决定之程序制度和救济制度，应当严格遵守，通过民主、行政和司法的三重机制，确保公益需要之真正实现。
其次，征收决定程序之遵守。《条例》第十条、第十一条、第十二条对征收决定做出前的论证、听证、社会风险评估等程序做出了具体规定，但是这些规定不够细致，可操作性有待加强。首先是征求意见的方式并不明确，没有明确的法定方式，民众的知情权、申辩权很难得到保障；其次，“多数被征收人”、“涉及被征收人数量较多”等界定缺乏量化指标，解释权在地方政府，这就可能使得民众意见难以得到尊重，使得该规定的立法本意难以贯彻；最后，听证会的程序没有明确规定。因此，在实践中，应当通过更具操作性的细则规范，防止《条例》所规定之程序被虚置。
再次，法院之独立性。《条例》取消了行政强拆，将强制执行权交由法院统一行使。但司法机关能否承担这样的使命很值得怀疑。在实践中，受制于人、财、物的限制，法院的独立性有待增强。法院是否具备足够的资源和能力来对市、县级人民政府作出的征收决定和补偿决定进行审查，这将直接影响《条例》之实施效果。
最后，省、直辖市、自治区在诸多操作性细则的制定权能否合理行使将严重影响《条例》之制度功能。《条例》作为行政法规，难以对许多具体事宜作出细致规范。各地在政治、经济、社会、文化等多方面都存有较大差异，统一的制度规范在实践中也难以得到落实。为此，《条例》将诸多操作性细则的制定权都交由省、自治区、直辖市统一行使。如对被征收人优先住房保障的办法、房地产价格评估机构的选择办法、停产停业的损失补偿办法。但省、自治区、直辖市能否合法、合理地行使这些操作性办法的制定权?在此过程中是否会存在限制和剥夺被征收人合法权益之行为?这些都不无争议。而这些争议的存在，将严重影响《条例》的制度初衷。
没有一部行政法规，像《拆迁条例》引发如此激烈的矛盾和冲突；它牵动着亿万国人的心，引发如此广泛的社会讨论和争辩。可见，《条例》在中国立法史和民众生活中的特殊意义。