摘 要 本文在分析绩效管理工具――平衡计分卡的基础上，结合《税收征管法》对税务机关职能的相关规定，以依法治税贯穿主线，从保障纳税人利益角度出发，对税务机关的绩效评价进行探讨。
关键词 税务绩效评价 平衡计分卡
中图分类号：F812 文献标识码：A
本文在分析绩效管理工具――平衡计分卡的基础上，结合《税收征管法》对税务机关职能的相关规定，以依法治税贯穿主线，从保障纳税人利益角度出发，对税务机关的绩效评价进行探讨。首先明确了税务机关的使命和战略目标是在为纳税人提供优质服务的基础上提高税收效率；其次，用平衡计分卡的核心思想――“平衡”和“因果”分析，指出税务机关的绩效应是税收收益最大化和纳税人满意之间平衡的结果。然后按照平衡计分卡的财务、顾客、内部控制、学习与成长等四个层面对战略目标进行层层分解，通过因果关系链，找出推动税收收入指标（内部指标）和纳税人指标（外部指标）背后的若干要素，分析其中对实现其战略目标影响最大的核心推动因素，据此设计关键绩效指标体系，形成了税务机关特定绩效评价方案。
一、平衡计分卡理论
平衡计分卡（Balanced Score Card，以下简称BSC），是一种综合绩效管理体系。平衡计分卡的概念是由哈佛商学院教授罗伯特?卡普兰（Robert Kaplan）和诺朗顿研究院（Nolan Norton lnstitute）的大卫?P?诺顿（David Norton）提出并发展的。它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部过程、学习和成长，将组织战略分解为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列的指标体系，这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了一个有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。
二、基于平衡计分卡的税务绩效评价方案应用设计
将税务机关的战略目标按照平衡计分卡的四个层面进行分解，并对每一层面目标达成的因素进行考察，应用实例：
2010年开始，某地方税务局开始对实施绩效考核的可行性进行调研，并在通过对多个绩效考核方案的论证后，吸收了国内外绩效考核的经验成果，引入了平衡计分卡Balanced Score Card，简称BSC和关键绩效指标Key Performance Indicator（KPI）两个绩效管理工具，推行了全新的绩效考核方案体系：
（一）主观性考核转向客观性考核。
实行分类分项、加权量化分解描述性指标，实现对非客观性内容的细化考核。该局从纳税人、财务、内部流程和学习与成长四个纬度将德、能、勤、绩、廉五方面内容细化为20多项指标，实现对非客观性内容的细化考核。
从顾客纬度即纳税人的纬度，将考核内容分为服务程度、服务质量、对服务改善贡献度、服务及时性等细化指标；
从内部流程纬度，将考核内容细化为劳动纪律、工作能力和工作态度、工作规范流程、与他人的团队协作等细化指标；
从财务纬度，将考核内容细化为工作质量、工作数量、工作效益和贡献、个人工作成本大小等；
从学习与成长纬度，考核工作人员持续学习与创新、个人前途发展目标、工作满意度和离职意向等。在将德、能、勤、绩、廉分类分项地细化成各项指标后，按照各项指标的重要性程度分配不同的权重，同时给予考核人一定的分数平衡权力。
（二）定性考核转向量化考核。
一方面，该地方税务局各绩效考核单位在市局的统一框架下，根据各自实际情况，结合IS09000标准化管理和目标考核，设计了1000多个量化考核指标，建立了覆盖面较广、结构相对合理、具有可操作性的考核指标体系，把执法责任制考核和行政管理质量目标考核结果直接导入到绩效考核中。
另一方面，利用税收电子征管手段自动提取关键绩效指标。该地方税务局依托中国税收管理信息系统简称CTAIS提取有关考核数据，如申报率、处罚率、存根联采集率、接收申报量等，既提高了考核数据的采集效率，又保证了考核数据的权威性、准确性和便捷性。避免了多重考核，提高了考核效率。
（三）统一考核转向分类考核。
根据工作性质的不同，将考核对象划分为综合部门和业务部门进行考核。由于综合部门工作内容较为复杂、工作难以准确量化，所以适当加大综合部门主观指标所占的比重；而业务部门具有工作相对单一、业务较好量化、客观评这定标准较好掌握的特点，加大业务部门客观评定的比例，减少主观评定的比例。
以两个代表性的做法为例：其中的一种做法是，综合部门的客观指标和主观指标的比重为66%和34%，业务部门两者的比重为80%和20%。其次充分考虑工作难度对绩效的影响，根据责、权、利相统一的原则，确定每个工作职级的考核基准分和每项主要工作的难度系数。另一种做法是，规定正科长、副科长、科员的考核基准分分别为：110、102和100分。工作难度系数主要根据工作任务量化八大评价要素包括基本素质、工作经验、工作量大小、工作复杂性、承担责任、工作规律性、吸引力及影响范围，确定难、中、易三个档次，并通过计算确定每项工作的难度系数，作为计算考核结果的依据之一。通过确定工作难度系数，可以更准确地反映工作业绩，也有助于工作人员更关注主要工作和重点工作。
（四）片面考核转向立体考核。
建立了一体化考核模式，就是将原有的一次性考核分解为日常考核、季度考核和年度考核。季度绩效考核的依据是各单位的日常考核结果如个人工作报告、考勤记录、顾客满意度等量化指标的日常记录，而年度考核的结果，是综合全年前三个季度的绩效考核结果和年终360度考核结果计算生成，克服了一次性考核的弊端，增强年度考核结果的准确性和信服力。
引入360度考核方法，将考核面拓宽为上级、平级、下级互评窗口单位还包含顾客一纳税人的多角度评价模式，三者的评鉴各以一定的比例计入总分，实现了从多方面收集考核信息，增强考核结果的合理性。
在绩效考核中导入顾客满意度指标，以考核工作人员的服务态度和服务质量。开发推行了客户评价系统，在该分局所有征收窗口安装纳税人评价器，评价系统可以双向接收评价指令，工作人员每处理完一项业务，可主动要求纳税人进行评价，纳税人也可主动进行满意、不满意的评价选择。该系统重点考察纳税人对征收前台窗口人员纳税服务的满意率，按满意评价次数在被评价总次数中所占的比例换算考核分数。
（五）考核结果与薪酬挂钩。
首先，在规范原有的奖金发放办法的基础上，实行可浮动的绩效考核奖励。按等级分配法、系数分配法、提取部分奖励再分配法、预发与年终结算相结合分配法、连带责任分配法、捆绑式分配法等分数计算办法，依托奖励计算子系统，将每位工作人员绩效考核结果转换为绩效奖励。
其次，建立绩效考核奖惩机制，工作人员如在廉政建设与违法乱纪、税收征管与服务承诺、执法责任制、行政质量管理、遵守工作纪律等方面发生违规、违纪等行为，将按文件规定的标准扣发相应的绩效奖励，达到奖优罚劣、奖勤罚懒的目的。该地方税务局将原来平均发放的奖金福利改为与业绩挂钩的绩效奖励，打破了分配上的平均主义。以2011年第四季度的数据为例，全局绩效奖励高于、等于和低于平均标准的人员比例分别为44%、12%、44%，其中绩效奖励最高额为平均标准的1.4倍，最低的被全额扣除绩效奖励。
三、结论
纳税人满意和提高税收效率是保证税务机关战略目标实现的两个关键要素，两者之间应达到一种平衡状态。通过对该地方税务局各评价指标间因果关系分析，我们发现，推动这两个目标实现的最核心因素是人员素质。人是最根本的动力，税务机关只有加强教育培训，使人员素质提高、意志勃发、内部信息系统的质量和部门协调合作得力，才能提高组织的整体创新能力，从而达到在征管手段和程序上不断创新。一方面，从税务机关内部来说，加强征管，势必为税收收入的完成提供保障；另一方面，税收服务质量的提高和程序的完善则会促使纳税人满意度和纳税人主动纳税积极性的提高，从而更加推动税收效率的提高，以促使税务机关职能实现和管理的良性发展。
（作者单位：山东财经大学MPA研究中心）