摘要：文章从国外市地整理的概况出发，总结了国外市地整理的主要模式。同时，文章结合国外开展市地整理的模式和开展条件，分析了广东省当前开展“三旧”的条件，并在此基础上，提出了对广东省“三旧”改造的启示。
关键词：市地整理；“三旧”改造；启示
一、引言
市地整理是许多国家建设用地深度开发利用的重要措施。在广东省已有一定的实践、理论基础，但由于其内涵跟国外差异较大，特命名为“三旧”改造。目前，出现了一系列如征地拆迁困难、整理资金短缺、利益分配不均等问题。本文试图从国外市地整理的成功经验入手，探索广东省开展“三旧”改造的途径。
二、国外市地整理的概况和组织形式
（一）国外市地整理开展情况简析
市地整理的概念起源于德国。市地整理是指将一定区域内的属于不同所有者的城市土地（有时可以包括农用地）集中起来，进行地块的合并或重新组合，同时，修建和改建道路等基础设施，增加绿地等公共用地，从整体上改善区域内的土地利用结构和环境，再将该区域内的土地或相当于土地的价值按一定的原则分配给原来的土地所有者。
19世纪末期开始，市地整理作为城市规划的一种工具，在德国得到了广泛的应用，并有效地推动了城市的发展和重建。从20世纪中后期开始，市地整理已经成为世界上许多国家城市发展和建设中的一种重要工具，如法国、日本、韩国等国家（见表1）。
（二）市地整理的模式
国外市地整理的模式根据国情不同而多种多样，但主要有政府主导型和土地所有者主导型两种类型。
1.政府主导型，是指市地整理主要由政府来组织和管理，从发起到规划到执行的整个过程都由政府控制，该模式在德国发展得比较成熟。在德国，当一个详细的建筑计划得到批准或者正在进行之中，它就可以决定发起市地整理程序，并任命一个专门的委员会或者指派地籍或者土地整理管理部门作为执行组织者来具体负责执行这一程序。执行组织者可以决定区域范围的划定、区域内的功能分区、地上和地下建筑物限制等。所有在这个范围内的土地所有者都必须参与这个市地整理项目，他们没有权力否定这个计划，也不能退出这个项目。在这样的项目执行过程中，土地所有者必须贡献一部分自己的土地用于街道、绿化地带和其他公共区域的建设，不过，这样的建设费用由市政当局支付。市政当局作为执行者和成本支付者，拥有支配权；土地所有者可以提出自己的观点，并有权提起上诉，但很少有正式的影响，不过，他们能够得到跟其原有土地价值相当或更多的土地或补偿。这种方法在德国已经普遍实行，并被认为是城市建设的一个重要工具。
2.土地所有者主导型，是指市地整理的整个过程主要由土地所有者控制，该模式以法国为代表。在法国，市地整理的发起可以是市政当局，也可以是私人土地持有者（通常是成立一个自愿的协会来发起），而只有在全体土地所有者一致同意的情况下才起作用，同时，市地整理的实施和利润分享也掌握在土地所有者手中，因此，这一过程又称为联合开发。
在市地整理项目正式启动后，要建立一个经过授权的协会负责组织实施。由于权利主体或交易主体多，交易成本高，实施程序比较复杂，所需时间也较长。首先，要拟订一个预备计划，包含土地所有者与政府（如果有政府参与的话）的一些决定，区域边界提议和所受影响的土地及所有者的草案记录，项目的实施方案，列出所需的建设内容及其所需的建设费用和程序费用以及最后的利益分配方案。正常情况下，顾问（一般是一个私人检查员）会被选出来制定规划和管理程序。从某种程度上说，预备计划要得到公共的支持，当然，也要考虑到市政当局已有的土地利用规划。然后，地方政府会发布公告，接受一些反对此方案的意见。如果有2/3的所有者同意这个计划，同时要拥有至少2/3的总面积，或者进一步说，这个方案与土地利用规划相符并得到市政的支持，那么地方政府就会批准这个项目，并赋予协会权力去实施这个方案，协会从成员中收取实施费用后开始实施。不同意的土地所有者有权在一个月之内宣告他们希望放弃他们的财产，价格由双方协商决定或者根据征用费用决定。
这种模式耗时较多，给部分土地所有者赋予较多的责任和风险，操作起来比较困难。但同时，这种模式也给予土地所有者比较大的自主权，使得他们有可能从市地整理中追逐自己的利润，而政府部门在建设管理和市政建设投资等方面的投入可以大大减少。
三、从国外经验看广东省开展“三旧”改造的条件
从国外开展市地整理的实践来看，往往与国家的社会经济条件和面临的发展问题紧密相联，因此，推进广东省的“三旧”改造，必须要清醒地认识改造的时机和条件。
（一）国外市地整理开展的主要条件
1.完善的产权制度。国外主要推行土地私有制，产权明晰、平等保护成为其市地整理的重要基础。只有地权人合法权益受到充分保护，地权人才能取得与政府平等对话的机会，推动土地开发向着公正、平等的方向发展。
2.组织和管理方式灵活多样。可以由政府直接进行，也可以由土地所有者自发进行，还可以由两者共同进行。不过，从发展的趋势来看，更加强调土地所有者、社区成员以及其他的利益相关者的共同参与，承认他们的权利，保护他们的利益，同时也调动他们的积极性，确保市地整理的顺利进行。
3.整理程序灵活。大部分的市地整理项目是在参与者的协商下进行的，可以通过协商灵活地选择适用的程序。整理过程可以用于现成规划的实施和所有者自己或相互之间密切的合作计划的实施。由于此方法有利于政府、开发商以及土地所有者，许多国家对它产生了浓厚的兴趣，并广泛地使用。特别是有很多的财产所有者和利益相关者被牵扯到的时候，整理模式便逐渐成为其他方法的替代品，也更加显示出它的优越性。
4.可以避免土地投机和腐败。一般情况下，土地所有者并没有积极地进行基础设施重建，更不想放弃自己的土地，只是等着周围设施环境的改进而促使其土地价格上涨，获得投机收益。市地整理是政府、土地所有者、开发商等多方参与、协商的结果，可以互相监督、互相促进，可以有效地抑制土地投机和腐败。
（二）广东省开展“三旧”改造的有利条件
1.产权制度的进一步发展，对合法私人财产的尊重和保护。国外市地整理的重点在于调整土地权益人之间的产权关系。2007年3月，《中华人民共和国物权法》审议通过，土地所有权和使用权被首次定义为物权，意味着一种长期稳定的财产权利，将有助于限制政府通过强制性行政指令而造成他人财产受损的行为。同时，对各类财产实行平等保护，为土地所有者和使用者参与“三旧”改造、获得公平的土地收益提供了机会，客观上为广东省“三旧”改造创造了必要的法制环境。
2.社会主义新农村建设的推动。2006年，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》出台，该《意见》要求“开展村庄治理试点”，并“切实维护农民的民主权利”。这不仅为广东省的“三旧”改造提供了政策动力，同时也与国外市地整理强调保护地权人合法权利的理念取得一致，有助于改变目前广东省“三旧”改造中过于依赖行政推动的局面，为广东省“三旧”改的开展提供了政策保障。
3.节约型社会的建设和节约集约利用土地的国家战略实施。“建设节约型社会、推行土地节约集约利用”是近几年来国家在新的历史时期重要的战略选择。从国外经验看，通过市地整理，可以起到土地保值增值的功效，实际上成为集约高效利用土地资源的一种重要方式。节约、集约用地理念的贯彻和推行，为广东省转变土地利用模式、加强“三旧”改造创造了良好的社会环境。
四、对广东省“三旧”改造开展的启示
参照国外市地整理的主要运作模式和开展条件，对广东省现阶段“三旧”改造的开展有以下启示。
第一，政府主导，多方参与，利益共享。在广东省“三旧”改造所需法律基础和规划基础还很薄弱的现实情况下，应采用政府主导的模式，根据城市总体发展需要，合理规划整理区域，引导城市有序发展，同时，鼓励企业和地权人参加，建立多方合作、利益共享的整理模式，改变过于依靠政府单方面行政推动的局面。
第二，以点带面，重点突破。国外经验表明，在城乡结合地区往往容易取得成功。为减少整理阻力，提高整理效果，广东省的“三旧”改造在近期应选择改造效益明显、改造动力较强的地区和土地类型先期开展，在地方自愿和省政府支持的基础上设立整理试点，在条件适宜的地区积极探索广东省的“三旧”改造模式。
第三，循序渐进，逐步推进。广东省的“三旧”改造开展的理论研究和实践还处于起步阶段，还没有形成一套规范的操作程序和有效的利益平衡机制，而且整理涉及方面较广，牵扯到原有土地所有者和使用者的切身利益。因此，“三旧”改造的推进必须是一个循序渐进的过程，应当在广东省现行的法律制度下，采用逐步推进的方式，逐步引导广东省城乡土地利用方式的转变。
第四，制度保障，使“三旧”改造工作有法可依。将“三旧”改造计划纳入土地利用总体规划和城市总体规划考虑的范畴，赋予整理计划法律地位，同时建立“三旧”改造计划公示制度和相关法律诉讼制度，加强对土地所有权和使用权的保护力度，为地权人平等参与整理项目提供制度和法律保障。
五、结论
“三旧”改造是广东省推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施，在当前城镇化进程加速的形势下，开展“三旧”改造对于提高土地集约利用水平，增加城镇建设用地供给具有特殊重要的意义。因此，应当从土地利用的现实情况出发，积极探索适合于广东省的“三旧”途径，以适应社会经济发展的需要。
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（作者单位：广东卓越土地房地产评估咨询有限公司）