【摘要】 随着小城镇的扩张与发展，其人口构成和结构都发生了重大变化，流动人口逐步成为其重要组成部分。流动人口的涌入，在为小城镇带来劳动力资源的同时，也冲击着小城镇传统的社会结构和社会秩序。加强小城镇流动人口管理服务，不仅是小城镇社会经济发展的必然要求，也为大中城市流动人口管理服务创新积累经验和提供试验。
【关键词】 小城镇 流动人口 包容性管理
一、从“排他”到“包容”：现代流动人口管理的人文转向
1、包容：中国文化的特性，中国式管理的人文关怀
中国文化的包容性来自于儒家求同存异的宽广胸怀。《论语?学而》：“子曰：弟子入则孝，出则悌，谨而信，泛爱众，而亲仁。行有余力，则以学文。”这“泛爱众”便演绎成后来的“四海之内，皆兄弟也”。正是这种包容，使中华民族生生不息，使中华文化具有了无尽的魅力，使“和”文化不断得到新的诠释，“亲睦众生，和合万邦”。给予流动人口应有的关爱和尊重，是对优秀传统文化的继承和弘扬，也与今天所倡导的人本精神是一致的。“排他”与今天所倡导的“和”文化和人本精神相背离，也与市场经济的基本精神相背离。
2、包容：“包容性增长”的内在要求
“包容性增长”是科学发展观的最新成果，其基本思想就是发展成果惠及所有群体。胡锦涛指出“我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍”。流动人口在全社会范围内参与人力资源配置和社会财富创造，理应融入当地社会、共享社会经济发展成果。但当前流动人口的“排他”性制度非但损害了流动人口的切身利益，更成为了地方经济社会发展的一大制度“瓶颈”――流动人口“用脚投票”，导致全国范围的民工荒。不论是从科学发展观的“包容性增长”视角，还是从当下社会经济可持续发展的人力资源视角，对流动人口实行包容性管理都势在必行、刻不容缓。
二、承载与缓冲：小城镇促进人口有序性流动的功能优势
1、从静态上看，小城镇对流动人口的承载功能日趋强大
据预测，2050年我国流动人口规模估计可达3.5亿人左右。但是随着城市化进程的加快，大城市的土地承载能力和社会承载功能已接近极限，在短时间内还很难满足规模如此庞大的外来流动人口。按照国家规划，未来要把城镇化发展的重点放到中小城市和中心镇，大城市主要是优化结构，提高质量，增强辐射带动能力，提高在国际经济竞争中的地位，这就给小城镇发展带来了战略机遇。首先，建制镇的成长方式从原来的数量增长型转变为规模扩大型，空间承载能力扩大。其次，随着大中城市化的扩张和城市群的拓展，一些小城镇也顺势被纳入到大中城市化的辐射范围。最后，现代城镇化已开始由规模扩张型转向生活品质型，功能也逐步由乡村型服务型转向城镇复合服务型，对流动人口的吸纳逐步增强。目前，小城镇吸纳流动人口的比例已超过40%，帮助农村劳动力在本镇域范围内实现了由第一产业向第二、三产业的转移。
2、从动态上看，小城镇对流动人口的梯度转移和流动缓冲功能日趋强大
人口流动通常呈现梯度转移的势态，既遵循“农村―小城镇―中小城市―大城市―特大城市”转移方式。这种梯度转移对城市化质量起到两个方面的作用：一是筛选功能，将优秀的人力资源向更高一级的区域输送，提升大中城市的人口质量；一是缓冲功能，通过这种转移可以避免大中城市人口数量的大幅起落。在这五个环节中，小城镇是关键的一环。因为，城镇与农村毗邻，在生活生产方式上既有一定的传统性，又与大中城市具有相近性，介于传统社会与现代社会之间。由于现代小城镇建设已开始注重生活品质和服务功能复合，在功能上由乡村型服务功能向城镇复合型服务功能转变，因此小城镇可以承上启下，使农村转移出来的人口可以在这一环节得到教育和适应，经过过渡和缓冲为向高一级区域转移打下基础。
三、包容性管理：义亭镇流动人口管理理念和机制创新
1、政治包容：消除人口管理的制度歧视
制度歧视是“排他”性管理的制度根源，对外来人口的情感伤害和权利伤害最深，最典型的表现就是权利与户籍挂钩，将非本籍人口降低为二类公民。这种“排他性”管理与今天所倡导的“和谐”、“共赢”、“人本”精神相冲突，与市场经济的开放性相矛盾，与共产党的执政理念相背离。义亭镇突破人口管理的户籍依赖，以“大人口”理念消解由户籍差异所带来的权益差异，做到政治身份认同。义亭镇将外来人口定义为“新居民”，这比“外来建设者”的定位还要高，这种定位成为义亭镇各项政策规划的前提和立足点，它实质上就是在制度的“潜意识”里将外来人口本土化。在义亭，流动人口子女就学与本地居民享受同等待遇；在人大代表、政协委员中，新居民都有一定比例的名额；对新居民实行政府指导和社会化维权相结合的权益诉求表达和维护机制，积极开展法律知识宣传、法律知识竞赛、法律知识讲座，送法进村进企等“四个一”活动，依法保护外来人口的合法权益。通过这些制度设计，外来人口被纳入到当地的社会经济发展战略之中，在政治上与本地居民享有基本等同的地位，彰显了义亭社会制度的亲和力和包容力。
2、经济社会包容：经济社会发展事业携手共建与成果共享
流动人口是社会经济的建设者和奉献者，同样是社会经济活动的主体，理应得到主体性的人格尊重和主体性的地位保障，这就要求他们能够真正融入到当地社会经济生活中去，与本地居民交融共处、利益共享、责任共担。在共建方面，将外来人口纳入社会管理的主体范畴，与本地居民共同承担社会经济管理责任。义亭成立“和谐促进会”，吸收部分优秀的“新居民”为会员，积极参加镇、村、企三级群防治组织及相关活动；在社会经济发展成果共享方面，义亭创办“外来人口之家”，将文化俱乐部、文体活动中心、图书室等设施免费向流动人口开放，不断丰富外来人口精神文化生活；实行教育培训和就业推荐；开展新居民免费体检活动，建立健康档案，开展后续健康管理工作；实施外来人口安居工程，重点推进“两集中”居住区（点）和廉租房屋建设，并纳入城市发展和园区建设规划，为外来流动人口提供一定数量满足不同层次需求的廉租屋。通过各种措施，切实增强外来人口对工作地、生活居住地的认同感、归属感。
3、文化包容：情感交融与本土认同
“新居民”的称谓不仅是制度性身份的认同，更是心理认同和情感融通，可以说“新居民”的称谓是情感融通的外化，对外来者更具有亲和力和包容力。这种情感融通是比制度认同更适合外来建设者工作生活的和谐社会环境，它能够让外来建设者以轻松愉悦的心情参与社会经济建设，并能在社会建设中发现自己的社会价值。义亭的外来人口已经超过本地居民，地方社会经济的可持续发展对其依赖程度日益加深，这些“新居民”也日益感受到了自己对义亭的价值，在劳动力市场上也从买方市场变为卖方市场，心理上的成就感和优越感油然而生。“新居民”的这种心理与当地社会经济的依赖性和文化的包容性形成共振，使“新居民”与当地居民情感融通的心理具备了较扎实的心理基础和文化基础。
4、突出服务功能，以“新居民”便利为标准优化管理服务流程
以管理方便为标准还是以流动人口方便为标准，是决定人口管理机制和流程设计的关键。义亭在流动人口管理上突出服务功能，以服务优化为立足点优化管理服务流程设计。义亭镇成立了全市首个“一站式”服务大厅――流动人口服务管理所，设公安办证、计生服务、劳动保障、法律维权、教育卫生等十个窗口，为流动人口提供证件办理、计划生育、劳资纠纷调解、法律援助、教育卫生等“一站式”服务；对流动人口实行信息化、动态化管理。将外来人口数据从公安网《暂住人口信息管理系统》复制到专门服务器上的综合信息应用平台，再通过政府网与各职能部门连接。政府各部门通过外来人口综合信息应用平台，对外来人口数据进行综合采集、输入，在部门联动中实现管理互补、信息互通、资源共享，实现政府公共管理资源的有效整合。
5、实行条块结合，做到管理服务全覆盖
义亭镇专门成立流动人口管理服务领导小组，以镇长为组长、党委副书记为常务副组长，政法班子成员为副组长，成员涵盖了相关职能办公室负责人、工作片分管副主任，加强对流动人口服务管理工作的组织协调。以流动人口服务管理所为主体，在流动人口300人以上的21个村居和100人以上的11个企业设立流动人口服务管理站点。义亭成立一支“专业化为主，社会化为辅”的管理队伍，包括20名流动人口专管员，数名兼职协管员和联络员。按外来人口1000：1的标准配备专管员，负责开展流动人口的信息采集和服务管理工作；在外来人口100人以上的企业和治安平稳、历年委托管理工作开展较好的村（居），按照外来人口500：1的标准配备兼职协管员，实行半脱产工作；联络员由所在的村（居）民小组成员或楼幢的居民自愿担任，协助提供外来人口和出租房屋的基本情况。
四、以包容性管理优化小城镇流动人口管理服务
1、以“人本”思维再认“人力资源”概念
人口通常被称为“人力资源”，人口管理被称为“人力资源管理”。从经济学角度讲，人是价值创造的主体，可以说是最重要的生产要素。经济效益能否实现最大化，很重要的一个环节就是对人的管理是否达到最优。但将人口仅仅视为一种资源、一种生产要素，人就被矮化成了经济的从属物，人的主体地位和主体人格就得不到保障。从“人本”精神出发，人不仅是一种生产要素，更是社会财富的创造主体，同时也应该是社会财富的享用者。在这一点上，流动人口与本地居民没有本质的区别，在为当地创造大量社会财富的同时，他们理应获得主体性地位和主体性尊严。因此，小城镇在流动人口管理上不能再延续原来“召之即来、挥之即去”的方式，流动人口已经开始用“民工荒”的形式对传统非“人本”化的管理制度表示反抗，使这种管理模式无法继续。
2、树立统筹观念，将流动人口纳入地区发展战略体系
伴随城市化进程，大中城市流动人口管理也逐步由封闭到开放，对流动人口逐步由临时性管制向战略性规划转变，流动人口逐步被纳入到当地长远战略发展规划中来。流动人口红利能否得到有效利用，关键在于将流动人口置于什么样的地位和采取什么样的管理服务机制。发达地区的很多小镇，扮演着生产基地的角色，处于产业链的最低端，属于劳动密集型产业集聚地，对低端劳动力有巨大需求，以至于很多小城镇的外来人口已经接近甚至超过本地人口，成为当地社会经济发展不可或缺的重要因素和社会肌体的重要组成部分。因此，流动人口不再是地方发展战略可以忽略的变量，而在一定意义上成为当地社会经济能否可持续发展的决定性因素。因此，政府要树立统筹理念，将流动人口管理纳入本地社会经济发展战略规划。
3、坚持管理和服务并举，突出服务功能
流动人口来源广泛，文化背景和风俗习惯各不相同，从事的行业也千差万别，稳定性差、流动性强，一部分人还居无定所、事无定事。所以，从社会治安、市场秩序和城市规划等角度考虑，对流动人口实行有效管理是必要的。但流动人口也正是因为以上这些因素而在很大程度上成为相对于本地居民的弱势群体，他们在就业、生活、教育、卫生，以及心理辅导等方面更需要帮助，以克服他们在新环境中的恐惧、浮躁和不安。因此，在强化对流动人口管理的同时，更应突出对他们的服务，在就业培训、维权、住房、教育、医疗卫生，甚至在娱乐等方面都要有专项服务措施，以优化外来人口的工作生活社会环境和制度环境，使外来人口对新环境有亲近感和主人翁意识，使他们能够放心创业、安心工作、舒心生活、开心娱乐。
4、强化流动人口管理系统化和制度化
流动人口管理服务工作是个系统工程，涉及到政治、经济、文化和社会生活等方方面面，而且各个环节紧密相连，一个环节不到位就有可能导致外来人口流失。当前很多地方出现“民工荒”、“招工难”等现象，这在很大程度上是因为当地政府缺乏对外来人口的服务理念，没有一整套系统化的服务机制，更没有形成制度化的权利保障和维护机制，缺乏对外来人口的吸引力。未来，一个地方的社会经济能否可持续发展将在很大程度上取决于能否有足够的外来人口，而这又取决于当地是否有系统化和制度化的管理服务机制。这就要求对外来人口在就业、维权、住房、教育、医疗卫生、休闲娱乐等方面提供较为全面的服务，每项服务都要有制度保证和财政资金保障，而且应在实践中不断整合优化和改进，逐步实现外来人口与本地人口的有机融合和共同发展。
（注：本文系2010年度浙江省金华市社科联课题研究成果（金社课一般（2010）26）。）
【参考文献】
[1] 胡锦涛：深化交流合作 实现包容性增长――在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞[EB/OL].新华网，2010-09-16．
[2] 侯大伟、杨玉华：我国城市土地承载接近极限农村地大量闲置[N]．经济参考报，2010-01-11．
[3] 秦凤华：小城镇建设：城乡统筹发展的重要推手[J]．中国投资，2007（5）．
（责任编辑：林志红）