摘 要：社会管理创新是我国经济社会发展到新阶段的战略性任务，转变政府职能，建设公共服务型政府是社会管理创新的基本前提。本文分析了社会管理创新实践中政府转型的必要性，明晰了政府转型的两条主线，并对建设公共服务型政府的着力点进行了探讨和论证。
关 键 词：社会管理创新；政府转型；公共服务；公共服务型政府
中图分类号：Ｄ６３０－１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－０００１－０５
收稿日期：２０１２－０１－０８
作者简介：孙德厚（１９６４―），男，山东蓬莱人，中共烟市委党校行政管理教研室主任，教授，研究方向为行政管理。
基金项目：本文系山东省软科学计划项目“‘十二五’时期山东社会管理创新研究”的子课题，项目编号：２０１１ｋＲＧＢ３０５６。
近几年来，社会管理已经提到中国政治的最高议程，社会管理创新已经成为我国进入改革发展关键时期构建和谐社会的重大而紧迫的战略性任务，政府在社会管理中的主导地位决定了政府在社会管理创新中的关键性作用。因此，正确界定政府与社会的关系，明确政府的职能边界，转变政府职能，加速公共服务型政府建设具有重大的现实意义。
一、我国经济社会的深刻变化需要政府加速转型
（一）公共需求快速增长需要政府强化公共服务职能
按照国际经验，一国的人均ＧＤＰ在１０００美元向３０００美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。我国人均ＧＤＰ已突破４０００美元，在１０００－３０００美元阶段，虽然公共需求快速扩张，但我们的公共需求供给并没有做到适时有效提供，欠账过多过大。因此，人均ＧＤＰ突破４０００美元之后，我国公共服务需求总量与实际供给之间缺口的进一步扩大，已成为我国的主要社会矛盾之一，其引发的诸多严重的社会问题也是我国急需强化社会管理和创新社会管理的根本原因。在我国各级政府的公共服务职能中，其主要精力和大部分财力都投放在了发展经济方面，造成了社会事业建设和公共产品供给方面的投入严重不足，公共服务不到位，基本公共产品供给短缺。一方面，面对公民日益增长的公共需求，其提供的基本的教育、医疗、社会保障等社会性公共服务有限；另一方面，不能有效地提供经济社会发展所必须的产权保护、市场规范、法律法规等制度性公共服务。即使是在经营多年的经济建设领域，为满足企业公共需求所提供的宏观调控、基础设施、市场经营环境等经济性公共服务也仍有诸多不尽如人意之处。社会管理和公共服务是政府的主要职能，面对我国转型时期尖锐的公共服务供需矛盾，强化政府公共服务职能，加速政府转型就成为摆在各级政府面前十分紧迫的任务。
（二）贫富差距急剧扩大需要政府守护公平正义
我国３０多年的高速经济增长积累了大量的社会财富，但由于政府在收入分配方面的顶层设计不到位以及严重缺乏制度性公共产品供给，致使我国贫富差距急遽加大，“城乡之间、地区之间、行业之间以及社会成员之间的收入分配差距仍然巨大，并且还在继续扩大。２００９年，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入差距为３．３：１，达到１９７８年以来最高水平”。［１］如把教育、医疗等因素考虑在内，我国实际城乡收入之比为５．６：１。利益分配不公问题的不断加剧，外加近年频繁发生的土地征用、房屋拆迁、环境污染、劳动关系、医患关系、食品药品安全等等问题，对我国社会稳定造成了极大的影响。要有效解决收入分配差距扩大问题，一方面，要依靠市场化改革，规范初次分配，提高劳动报酬比重，降低资本收入比重；另一方面，政府要秉持公平正义原则，强化再分配功能。这就需要政府给市场和社会提供必要的制度和法律法规等方面的公共产品。
（三）多元化社会需要政府树立公共服务和公共治理理念
转型时期的中国社会呈现出鲜明的多元化特征。一是社会结构的多元化。随着社会发生空前变革，我国社会结构由单一转向多样、由固定转向流动、由封闭转向开放，人口结构、家庭结构、城乡结构、区域结构、就业结构及阶层结构等均发生了有史以来最大幅度的变动。单从社会阶层结构来看，已经从改革开放前的“两个阶级、一个阶层”结构转变为十个阶层结构。二是利益格局的多元化。三是思想的多元化。四是社会矛盾的多元化。五是社会管理主体的多元化。伴随着我国社会向多元化结构转变的趋势，我国政府的职能定位也在不断地发生变化，从上世纪初期的直接组织经济建设和实施社会管理，到９０年代末期的经济调节、社会管理、公共服务，再到２１世纪初党在十六大报告中指出的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。每个时期都把社会管理作为政府的一项主要职能，但由于观念落后，在长期实践中只重视经济建设，轻视社会建设，政府社会管理和公共服务职能并未真正得到足够重视和充分履行。尤其是公共服务理念和公共治理理念的落后，已成为严重制约政府有效履行社会管理和公共服务职能的主要因素。在政府社会管理和公共服务两项职能中，公共服务职能的缺位又直接制约了社会管理职能的履行。针对多元化社会，提升政府公共服务意识和公共治理意识水平，强化政府公共服务职能，加速政府向公共服务型政府转型，已经成为政府强化社会管理和推进社会管理创新的首要因素。
（四）政府转型对社会管理的决定性作用需要政府加速转型
党的十六届四中全会提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，对各个社会管理主体的地位、作用和相互关系做出了明确界定。政府在社会管理中的主导地位决定了政府在推进社会管理实践中对社会管理创新具有决定性的影响。政府的主导地位和决定性影响是由政府掌握公权力和掌控社会主要行政资源以及作为国家的执行系统的地位决定的。３０多年的改革开放，已从根本上改变了我国社会的面貌，社会管理主体多元化趋势已然形成，社会结构、社会思想、利益格局、社会矛盾和社会管理主体的多元化日益明确，尤其是社会管理主体的多元化。党的十六届四中全会明确提出的社会管理要“社会协同、公众参与”，是对社会管理主体多元化的高度概括。要真正实现社会管理主体多元化，改变政府在社会管理实践中包打天下和大量缺位、越位、错位现象，加速政府转型，强化政府的公共服务职能，加快政府向其他社会管理主体转移相关职能，充分调动和发挥其他社会管理主体的积极性就成为必然选择。通过转变政府职能和转移相关职能，既可以把政府从繁杂的具体社会管理事务中解脱出来，把精力集中于必须由政府承担的社会管理领域以及对其他社会管理主体进行监管上，又可以合理调配资源，调动其他社会管理主体的积极性，释放全社会的社会管理活力。这样就会从根本上保证我国社会管理创新的有序平稳进行，为社会管理创新营造出良好的体制与社会环境。因此，我们认为，加速政府转型，强化政府的公共服务职能是我国社会管理创新的基本前提和重要保障。
二、政府转型的两条主线
（一）政府要加速实现从经济建设主体向公共服务主体的转变
改革开放以来，我国始终以经济建设为中心。经济建设型政府是以经济建设为中心国策的阶段性产物，与计划经济体制下的政府职能相比，这无疑是一个巨大的进步，经济建设型政府对我国经济建设产生过有力的引导与推动作用。但历史已经进入到一个新的阶段，与改革开放初期相比，我国经济社会已发生深刻变化，经济建设型政府已无力适应新的经济社会发展的需要。一是在履行经济建设职能，扮演经济建设主体角色的同时，产生了向利益主体演变的倾向。政府为了满足财政增收的需要，常常在土地征用、房屋拆迁等施政过程中出现与民争利的行为，既严重损害了政府形象，又成为影响社会稳定的根源。二是政府常常不恰当地把教育、医疗、农村公共卫生等本应由政府提供的公共产品推向市场，由此滋生了大量的社会问题，造成了社会矛盾，扰乱了社会秩序。三是经济建设型政府扮演了市场经济“审批者”的角色，弱化了服务者的角色和功能。在社会主义市场经济条件下，政府不能有效地为市场经济发展创造优良的环境和维护市场经济秩序，为市场经济提供法规政策等制度性公共产品的能力和宏观调控能力就会大大降低。四是从国际经验看，日本、韩国都曾为政府主导型市场经济付出过昂贵代价，因此，政府主导型市场经济向市场主导型经济转变是市场化改革的必然趋势。
改革开放初期是我国经济发展的转轨时期，政府在经济发展中的作用十分重要，但时至今日，政府主导型经济已经远离了它的适应期。由于社会问题日益增多，社会不确定性因素的大量增加对经济社会的影响日益明显，政府在解决社会问题，维护社会稳定，为经济社会发展提供良好环境上面临着越来越大的的压力。因而政府适时转型，强化社会管理和公共服务职能，扮演好公共服务的主体角色，建设公共服务型政府已是当务之急。
（二）政府要加速实现从以ＧＤＰ增长为中心向供给制度性公共产品为中心的转变
以经济建设为中心是我国的基本国策，追求经济高速增长是经济社会发展的需要。但长期以来，各级政府以招商引资和经营城市为目标，“项目市长”、“项目县长”等现象的存在相当普遍。在干部考核体系中占比重过大的是经济建设指标，且一些地方的ＧＤＰ指标可以对干部的升迁一票否决。长期只重经济增长，忽视社会建设，弱化公共服务的结果，导致了公共服务长期缺位，公共产品供给不足，催生了大量的社会矛盾，尤其是收入分配差距的持续扩大，使越来越多的社会成员不能享受经济社会发展带来的福祉， 我国改革的社会原动力的快速流失，使我国经济社会可持续发展面临着中断的风险。因此，对ＧＤＰ，我们应有清醒的认识，一方面，ＧＤＰ很重要，绝非可有可无，它是发展生产力，增加就业，维持社会稳定的重要方面；另一方面，我们也要看到，保持ＧＤＰ的稳定增长和引进资本的制度环境更重要，更具有长期性和稳定性。“世界银行发布的《２００５年世界发展报告》提出，政策性风险是发展中国家企业最关心的主要问题，政府仅仅提高政策的可预见性，就能使社会新增投资的几率提高３０％以上”。［２］（ｐ１５４）所谓政府提高政策的可预见性，就是政府适时提供经济社会发展的相关制度性公共产品，特别是在现阶段，我国处于经济社会的关键转型时期，政府已经处在从以ＧＤＰ为中心向以提供制度性公共产品为中心转变的关键甚至是最后关头，因此，政府必须立足现实，展望长远，为经济发展和社会发展适时提供充足的制度性产品。
三、建设公共服务型政府的着力点
（一）把提供公共产品和公共服务作为政府的第一职能
从２０世纪９０年代初期至今，虽然我国政府的职能定位有所变动，但社会管理一直是各级政府的主要职能，而社会管理的核心就是政府公共服务职能的强化和公共产品的提供。在政府从经济建设型政府向社会建设型政府转变、从经济建设主体向公共服务主体转变、从以ＧＤＰ增长为中心向供给制度性公共产品为中心转变的大前提下，政府职能转变的首要前提就是在观念上把提供公共产品和公共服务作为政府的第一职能。我们必须充分认识到，我国经济社会发展已进入转型期，改革成败的关键不在经济领域，也不在社会领域，而是政府自身的改革。能否提升对这个问题的认识高度，根据经济社会的转型需要，转变旧观念，以政府职能重新定位的新观念引领改革的实际行动，不仅是建设公共服务型政府的着力点，也是社会管理创新的着力点和基本前提。没有观念上的转变和切实的职能转变，其它改革都将是不切实际的。
（二）培育和孵化社会组织，搭建政府职能转变的社会承载平台
加速政府转型，建设公共服务型政府，必须有大量社会组织承接政府转型过程中析出的部分职能，因此，培育和孵化社会组织，搭建政府职能转变的承载平台就成为建设公共服务型政府的强有力的着力点。
以培育和孵化社会组织为着力点可以产生多重叠加效益。一是为社会管理中的政府职能转变提供更多的社会载体；二是可以搭建更多更好的社会管理服务平台；三是更多的社会管理主体可以分担更多的社会管理责任，把以往集中于政府一身的焦点和矛盾全面合理地分解到各个社会管理主体，既可以提高社会管理服务质量和水平，又可以减轻政府负担，改善政府形象；四是社会组织的发展可以快速地提高公众的参与意识、参与水平和责任意识，为社会管理创新奠定更坚实的思想基础和社会基础。
培育和孵化社会组织要以改善法制环境为基础。任何组织的生存与发展都以其是否具有完善的法律法规环境为基础，社会组织在我国仍处于初级发展阶段，法制环境的基础作用尤其突出。由于长期忽视社会组织管理，法制建设不能及时跟进社会组织的发展，我国现存法律体系已不能适应社会组织发展的现实需要。一是在全国层面没有一部统一的、完整的有关社会组织发展和管理的法律，立法工作落后于现实发展需要；二是已有的法律法规过于原则化，可操作性不强，缺乏配套的管理办法；三是已有的各项法律法规之间在社会组织的发展规划、资格认证和监督管理等问题上缺乏协调性和一致性；四是法律法规制定者缺乏对社会组织在社会管理中的重要地位与作用的前瞻性认识。因此，我们必须对现有法律法规集中研究和清理，结合各地社会组织发展的实际状况和实际需要，制定结合本地实际、具有本地特色、满足本地需要的社会组织管理规章，为培育和孵化社会组织营造良好的法制环境。
培育和孵化社会组织要以平台搭建为重点。一是建立社区民间组织服务中心，发挥孵化器作用，对较小规模社会组织进行孵化。社区内民间组织分为两种，自下而上形成的社会组织（如各类文体团队和义工组织）和自上而下成立的社会组织（如社区妇联、社区计生协会等）。前一类组织由社区共同体内具有相同爱好和兴趣的居民自发组成，居民参与的积极性比较高，但是组织化和规范化程度不高；后者有一定的行政色彩，需要承接一些政府职能，组织化程度高而居民参与不足。社区民间组织服务中心可为规范和引导社会组织参与社会治理提供服务平台，这将会加速基层社会管理主体多元化的进程。二是创建孵化园区，对规模较大，可以提供公共服务和产品的社会组织进行孵化。对这类社会组织的培育和孵化不能盲目进行，应当以社会需求和社会管理需求为导向，在起步阶段，政府应当发挥主导作用，对社会需求和社会管理需求认真研究，科学规划发展项目，有计划、有组织、有目标地创建或甄选符合条件的社会组织，并对其进行培育和孵化，从而为社会管理多元化格局提供足够的主体资源。
（三）从缩小收入分配差距入手，集中解决最突出的社会问题
我国居民收入分配差距从２０世纪９０年代中期以后开始出现快速扩大趋势。２００２年，我国居民收入基尼系数为０．４５，２００５年世界银行公布的数据为０．４７，２０１０年，我国基尼系数已跨过０．５大关，连续多年都超过了国际上０．４的警戒线，中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度，总人口中２０％的最低收入人口占总收入的份额仅为４．７％，而总人口中２０％的最高收入人口占总收入的份额高达５０％。突出表现在收入份额差距和城乡居民收入差距进一步拉大、东中西部地区居民收入差距过大、高低收入群体差距悬殊等方面。收入分配差距过大不仅直接影响到我国改革的可持续性，也是诸多社会问题和社会矛盾的主要源头。形成这个局面的原因是多方面的，而政府行为失范，角色扮演错位，在公共服务领域不作为、乱作为是最主要的原因。一是政府长期扮演经济建设主体的角色，弱化了社会管理和公共服务职能，履行公共服务职能不到位，造成了公共产品严重短缺，公共服务价格上涨过快，直接拉大了收入分配差距。特别是在教育、医疗、住房等方面，由于政府制度性公共产品供给不够及时合理，部分社会成员因教育、医疗、住房三大支出过重而致贫。二是政府长期扮演利益主体的角色，与民争利现象严重，过度追求地方利益、部门利益的问题普遍存在，直接导致了收入分配差距的拉大。三是政府对垄断行业的监管严重缺位，由行政因素造成的垄断行业分配不公现象大量存在。四是作为再分配主要工具的税收制度不仅没有起到缩小分配差距的作用，反而助长了收入分配不公。由于税收制度的不合理，我国工薪阶层在城市分配中的收入约占三分之一，但其所交所得税却在４５％－７５％之间，与富人的收入差距不是在缩小而是在扩大。五是政府在强势群体和弱势群体争取利益的能力上没有发挥好平衡作用。“在过去十几年的时间里，收入分配中的受益者和受损者几乎是不变的，说明这不是政策偶然失误的结果，也不仅仅是制度的某些漏洞造成的结果，其背后是不同利益群体的形成，以及在争取利益能力上出现严重失衡。”［３］（ｐ１５０）
鉴于政府在一、二、三次分配中的关键角色，承担着顶层设计的重任，针对当前我国因收入分配差距过大而引发的大量社会问题和矛盾，政府必须规范自身的行为，转换角色和转变职能，强化公共服务意识，打造公共服务型政府，以解决社会主要问题和矛盾为突破口，重塑政府的良好形象。一是转换政府经济建设主体和自身是利益主体的角色，强化公共服务意识和职能，加速打造公共服务型政府；二是提供制度性公共产品，打破行业垄断和部门垄断，建立公平合理的收入分配秩序；三是建立科学合理的税收制度，充分发挥税收在二次分配中的调节作用，缩小收入分配差距；四是加大在教育、医疗、住房、社会保障等社会事业领域的财政投入力度，救助弱势群体，全方位解决民生问题；五是发挥市场在资源配置中的作用，减少政府行为，引导资源向高效率的领域流动，为中小民营企业营造良好的发展空间，通过发展中小民营企业，达到快速发展经济和提高就业，从而提高中低收入人群收入的目的。
（四）建立农村公共服务体制，推进城乡协调发展
建立公共服务型政府，建设社会主义公共服务体制，农村是重要的突破口。一是由于农村公共产品供给的短缺程度比城镇更突出，广大农民对公共产品的需求更为紧迫和强烈 ；二是由于我国已经具备了建立农村公共服务体制的财政能力，已进入到了“以工哺农，以城带乡”的发展阶段；三是由于在农村建立公共服务体制的成本低，影响大，受益人口多，社会效益显著。
改革开放以来，广大农民由于城乡二元结构所导致的“非国民待遇”，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品，使得农村的社会发展受到了很大的制约。特别是在卫生、医疗、教育、交通等领域，城乡差别十分悬殊，矛盾十分突出。以农村卫生为例：“１９９３年，农村卫生费用占全国卫生总费用总额的３４．９％，到１９９８年就下降为２４．９％，５年下降了１０个百分点，仅占政府总投入的１５．９％，５亿城市人口享受到的国家卫生费用和医疗投入是８亿农村人口的６倍。”［４］（ｐ１６３）因此，政府为广大农民提供基本而有保障的公共服务产品，打破城乡二元结构，逐步实现城乡公共服务均等化，改变农民的“非国民待遇”，就成为推进城乡协调发展的紧迫任务，以及建立公共服务型政府的重要着力点。首先，建立城乡统一的义务教育体制。一方面，加大中央财政对农村义务教育的支持力度，改变目前乡镇政府和农民自身承担教育费用的现状，真正把教育当作公共事业和公共产品，最终做到由政府向全社会提供；另一方面，要赋予农民工子女和城市居民同等的受教育权利，将其纳入当地教育发展规划，统一管理。其次，建立农村公共卫生保障制度。一方面，办好新型农村合作医疗，扩大新农合的覆盖面，直至覆盖全国农村；另一方面，政府应当认识到，公共卫生是公共产品，不适宜完全市场化，必须以政府为主导，以社会目标优先为原则，动员全社会力量，逐步建立农村公共卫生应急体系、农村公共卫生救助体系和农村公共卫生责任追究体系。三是加快建立农民工权益保障制度。我国农民工数量庞大，相当于一个中等国家的总人口，是我国城市建设的主力军，他们为我国城市化建设做出了巨大贡献。如此庞大的群体，在就业、医疗、教育、住房等领域的权益得不到保障，必然会影响到城市和农村的稳定。四是建立和完善农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是满足农民需求的最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利的要求，是政府应尽的义务。近年来，各地农村在最低生活保障方面已经进行了一些改革和尝试，取得了一些积极的成果。但仍然存在救济标准混乱、手段单一、资金短缺、工作管理粗放、操作不规范等诸多问题，其根本原因是在整个农村救助工作中缺乏统筹规划和长远设计。因此，政府必须根据各地农村的社会救助现状，科学论证，总体规划，制定科学、严密的最低生活保障制度，并将其纳入法制化轨道，增强其稳定性和可操作性。
（五）建立以公共服务为取向的政府绩效考评体系
政府绩效考评体系是政府行为的旗帜，是政府行为的“指挥棒”，有什么样的考评体系就会有什么样的政府行为。长期以来，政府始终以ＧＤＰ为中心，主要扮演经济建设者的角色，关键就在于政府绩效考评体系中始终把ＧＤＰ增长作为最重要的刚性指标。因此，政府转型能否成功，能否成功打造出公共服务型政府，关键就在于能否建立以公共服务为取向的政府绩效考评体系。具体而言，就是将公共服务绩效评估与干部选拔和任用必须联系起来，将公共服务指标纳入政府绩效评估体系并作为重要指标，为建立一个以公共服务为核心的政府绩效评估体系奠定坚实的基础。首先，在考评内容上，改变“重ＧＤＰ增长，轻公共服务”的倾向。在绩效考评体系中把能反映公共服务的内容如义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、公共就业服务等基本公共服务项目纳入其中，强化对基本公共服务项目的考评。其次，绩效考评体系的建设要在科学化的基础上实现法制化。所谓科学化，是指政府绩效考评体系不单单是只重视考评内容的体系，还必须在调查研究的基础上充分考虑目标制定、任务执行、结果评估等环节以及评估主体、评估方法和沟通反馈等过程，增强考评体系的科学性、严密性和可操作性。同时，无论多么科学的考评体系，缺乏制度和法律的保障都不会得到真正有效的执行，都不会真正取得实效。我们必须清醒地认识到，法制化是以公共服务为取向的政府绩效考评体系真正能够取得实效的坚实基础和有力保障。三是评估方法必须具有公开性、透明性和民主性。以公共服务为取向的公共服务型政府，其服务的对象是社会公众，社会公众满意与否是衡量政府职能是否有效履行的最直接标准，政府只有建立完善的信息公开制度，保证公众的知情权，才能真正保证公众的参与权，提高公众的民主参与程度。
【参考文献】
［１］中共中央报告选［Ｃ］．２０１１－０４－１４．
［２］［３］［４］直谏中国改革［Ｍ］．中国经济出版社．
（责任编辑：牟春野）