近年来，随着社会主义民主政治建设的发展，地方组织法的修改完善列入了立法机关的立法计划。从实际情况看，各方面对于修改完善地方组织法都有比较高的期待。适应民主政治发展的规律修改好地方组织法，对于进一步扩大社会主义民主，扩大人民群众的政治参与度，积极有序地推进中国特色社会主义民主政治进程，具有十分重要的意义。党的十七大报告明确提出“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”，并强调要“扩大人民民主，保证人民当家作主”。在新的历史起点上，各方面应重视研究解决地方组织法实施中的重大问题，从立法上回应人民群众政治参与的新期待。
一、地方政权机关应按照宪法地位分别制定地方组织法
地方组织法是关于我国地方政权的组织、产生、职权和工作程序的基本法律，是地方政权建设和人大工作的重要法律依据。现行的地方组织法是1979年五届全国人民代表大会二次会议通过的，1982年12月、1986年12月、1995年2月、2004年10月，全国人大及其常委会又分别对该法作了修改完善。地方组织法主要规定地方各级人民代表大会、县级以上地方各级人大常委会、地方各级人民政府的组织、职权和工作程序。从宪法规定上看，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，县级以上人民代表大会的常设机关是人大常委会；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，两者的权力来源、组织、职能和工作程序有本质上的区别，在一部地方地方组织法中对两者的组织、职能和工作程序作规定是比较困难的，也是不适宜的。
从地方国家政权机关演变发展的历史看，现行地方组织法之所以如此规定也是有原因的。一是当时立法依据的宪法在地方组织法通过的同一次会议上作了修改，规定县和县级以上的地方人民代表大会设立常务委员会[1]。此前，县和县级以上的地方人民代表大会没有设立常设机关，“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权”[2]。早在制定1954年宪法时，就曾有人提出地方各级人民代表大会也应当和全国人民代表大会一样设立常务委员会。当时考虑到地方各级人民代表大会没有立法权，且由于区域较小，容易召集会议，另外设立人民代表大会的常务机构，反而会使机构重叠，造成不便，所以没有设一个机关进行经常性的工作。因此，从1954年宪法到现行宪法，都是将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府作为宪法国家机构一章中的一节作规定的[3]。1979年制定地方组织法时将地方各级人大、县和县级以上地方人大常委会和地方各级人民政府一并放在一部法律中作出规定也是有依据的，在当时情况下也是可行的。二是改革开放伊始，加强立法和健全法制的任务很重，立法工作的指导思想就是按照邓小平所说的，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”这也就出现了前所未有的全国人大在一次会议上通过七部法律的情况。应当说，当时的立法主要是解决无法可依的问题，立法总体比较粗，就地方组织法而言，至今已作了四次修改，可以说仍然把地方国家权力机关和地方行政机关放在一起立法是欠考虑的。
改革开放30多年以来，人民代表大会制度取得重要进展，不论是从宪法法律上、还是从理论学术上，执政者和各方面对人大制度定位都很高。一是人民代表大会是国家权力机关。二是人民代表大会制度是我国根本政治制度。三是胡锦涛明确指出：“人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。”[4]四是人民代表大会制度是我国民主政治建设最大的制度平台。党的领导和执政的实质，是支持和领导人民当家作主，而人民当家作主的基本实现形式是人民代表大会。五是人民代表大会制度是我国各种政治制度中法治含量最高的制度，是担负法制建设任务最重的制度。实现依法治国的必经通道，就是坚持和完善人民代表大会制度。因此，对地方各级人民代表大会、县和县级以上地方人大常委会组织、职能和工作程序进行专门立法很有必要，这也是新形势下民主政治发展的客观要求。
另一个方面，地方组织法第六十九条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。”从实践来看，地方基本都制定了执行地方组织法的地方性法规，但法规所涉及的内容大多是人大及其常委会职权范畴的事项，对政府组织和职权少有涉及，从立法上来说，这是不全面的，但对于本质性质上职能和运作都不相同的两个主体合并进行立法，这也是有很大困难的。因此，从这个方面来说，分拆地方组织法，对地方政权机关分别进行立法是必要的。
二、进一步改革和完善人大选举国家机关领导人员制度
选举制度是一个国家民主程度的重要标尺，选举已成为现代民主、文明国家的基础。改革开放30多年来，我国经济、政治、社会发展取得了很大进步，要建立现代文明，政治体制的改革和政治制度的文明是应有之义，选举制度的进步是政治体制改革的关键和核心问题。
地方国家机关领导人员的选举制度主要是由地方组织法规定的。就选举制度来说，地方组织法既是实体法，又是程序法，但毋庸讳言，现行的地方组织法在这方面不少规定过于原则，还是有许多值得完善之处，实践中许多地方提出的不少问题都是依据全国人大常委会法制工作委员会的询问答复办理的，操作上也不尽一致。因此，修改地方组织法应当在这方面有一个比较大的动作，只对个别条款修改完善是很难适应民主政治发展要求的。在当前人民代表大会选举权行使日益形式化、走过场，广大人民群众以及人大代表深感困惑的形势下，改革和完善地方组织法相关制度具有特别重要的意义。
一是要全面实行差额选举制度。1979年地方组织法将地方各级国家机关的领导人员，由实行等额选举改为基本实行差额选举，这是民主建设的重大进步。1979年地方组织法对选举地方国家机关的领导人员规定：“候选人名额一般应多于应选人名额。如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数人意见，确定正式候选人名单。”1982年修改地方组织法时又将上述规定修改为：“选举可以采用候选人数多于应选人数的办法；也可以经过预选产生候选人名单，然后进行选举。”这一修改比过去的规定有所退步，即由过去的实行差额选举原则改为可差额选举，也可通过预选实行等额选举，这也导致了这以后的实践中以等额选举取代了差额选举。1986年修改地方组织法时对差额选举制度作了较为刚性规范，以改变过去放任等额选举的做法，即选举国家机关正职领导人员时，“候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举”。选举国家机关副职领导人员时，“候选人数应比应选人数多一至三人”。“如果提名的候选人数超过上述差额，由主席团将全部候选人名单提交全体代表酝酿、讨论，根据较多数代表的意见，确定正式候选人名单”。时任全国人大常委会秘书长、法工委主任王汉斌在修改地方组织法的说明中指出：“对地方国家机关领导人员实行差额选举，实践证明，有利于代表行使民主的选举权利，对干部也有监督作用。”[5]至此，从法律规定上来说，选举国家机关领导人员实行差额选举原则基本定型。尽管实践中，多数地方为了保证党组织推荐的人选能够选上，为了省事、减少麻烦，选举国家机关正职领导人员时基本实行等额选举，但这与地方组织法的立法原意是有一定差距的，更有部分同志想修改地方组织法，意图选举国家机关正职领导人员时，想等额选举就等额选举，想差额选举就差额选举。因此，1995年修改地方组织法时，法律草案修改稿将选举国家机关正职领导人员差额选举的规定修改为：“候选人数可以多提名一人，进行差额选举。”[6]这样修改与当时的选举实际是相符的，即愿意等额选举就可以等额选举，愿意差额选举就差额选举。但这样的修改与差额选举制度确立的立法原意是相违背的，也与民主政治发展方向是相悖的，最后根据一些委员的意见，维持了地方组织法原来的规定，对该条未作修改。
党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命。”“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”因此，人民代表大会选举制度应随着时代的发展而发展，随着时代的进步而进步。就地方组织法而言，国家机关正职领导人选举是一个重要的关节点，现阶段能够把差额选举的立法原意贯彻到底，国家机关正职领导人实行真正差额选举，这对社会主义民主进程将是一个有力的推进，这个问题解决好了，其他的选举问题就迎刃而解了。当前，民主选举的发展存在较大的困惑，一方面要求依法律程序和民主程序办事，保证选举实现民意，要求民主选举和依法办事的法律意识越来越强；另一方面要求按组织的意图进行选举，保证领导和组织意图的实现，有组织控制选举结果的做法也越来越强，使选举工作越来越流于形式，选举的实践发展不能满足人民群众对民主选举的期望，各方面对此都有不少意见。因此，修改地方组织法时，在选举国家机关领导人员时应实行彻底的差额选举，不仅是选举国家机关副职领导人员实行差额选举，选举国家机关正职领导人员也应当实行差额选举。
二是要进一步坚持和完善预选制度。地方组织法虽然规定了预选，但选举实践中基本都排除了预选，有的对代表联名提候选人设置障碍；有的做工作要求提名人撤回提名或者要求被提名人拒绝提名，使得提名的候选人不超过选举办法规定的正式选举的最高差额数；更有的事先指定代表提名竞争力较弱的作为候选人，即使代表联名提出候选人，又保证该候选人选不上，这都是违反民主原则和法律规定精神的。在修改地方组织法时也应关注这个问题，在相关条款中进一步增加规定，从法律上、程序上保证代表能够充分行使民主选举权利，推进人民代表大会选举制度不断走向进步。
由于预选关系到确定正式候选人，搞好预选意义重大。因此，地方组织法应当明确规定：预选的程序和方式与正式选举一样。实践中一些地方采用简化的方式进行预选，这是不合适的。民主是要有严格的程序来保证的，如果简化预选的程序，预选必然是一个形式化的过程，民主也必然不在其中。
三是要进一步完善补选制度。补选是指在选举产生的人员出现出缺而进行的补充选举。地方组织法第二十五条对于补选国家机关领导人员作了规定，既可以差额选举也可以等额选举，实践中基本都是采用等额选举。这主要是考虑补选只是个别情况，为了提高工作效率，经本级人民代表大会决定，补选既可以等额选举，也可以差额选举。在现实中，不少地方都出现因特殊情况增补国家机关领导人员的问题，增补是否适用补选？地方组织法没有规定，有关询问答复可按补选程序办理，地方也是按补选进行操作的。从法理上说，将增选视为补选是值得研究的。补选是在国家机关领导人员全部应选名额实行差额选举后出现出缺时的补充选举，而增选后，相应的国家机关领导人员的应选名额增加了。如果增选实行等额选举，相应的增加后国家机关领导人员的应选名额就不能认为是差额选举产生的，这与地方组织法的立法精神是不一致的。因此，对于增选，按照另行选举对待应当更符合地方组织法相关规定精神，修改地方组织法时应当进一步研究这个问题。
四是要进一步规范人大常委会决定任免国家机关领导人员制度。地方组织法第四十四条规定：在本级人民代表大会闭会期间，人大常委会决定政府领导人员的个别任免。地方组织法的立法原意是为了解决人大会议闭会期间政府领导需要任免问题，同时，为了规范闭会期间人大常委会个别任免，地方组织法释义与解答[7]对此作了明确规定。但选举实践中一些地方把人大常委会决定政府领导人员的个别任免作为常态，有的一次人大常委会会议决定两三名政府领导人员的任免，在两次大会中间也甚至多次通过人大常委会进行政府领导人员的任免。这也是不符合地方组织法规定精神的。为此，一些地方为了规范这个问题，在相关地方性法规中明确规定：县级以上地方各级人大常委会决定本级政府副职的个别任免，在本级人民代表大会任期内决定任职的总数不得超过本级人民政府副职的半数。但在操作中，这些规定执行得很不到位，各方面也是意见很大。有的地方甚至正职、副职频繁变动，出现“年年选县长，年年无县长过年”的不正常情况。这个问题在修改地方组织法时也应研究考虑，法律应有明确规定，要有刚性约束，否则很难解决选举实践中出现的问题。
五是要规范人大常委会组成人员的选举制度。地方组织法第四十一条规定：每届人大常委会组成人员的名额经确定后，在本届人大的任期内不再变动。县级以上地方各级人大常委会作为本级人民代表大会的常设机关，每届人大常委会组成人员名额依法确定后，应当保持相对稳定，这也是一件十分严肃的事情。实践中一些地方出现每届人大常委会组成人员的名额确定后，在第一次选举人大常委会组成人员时不足额选举，留有几个名额待以后干部安排时使用，有的甚至一届中人大常委会组成人员的名额一次也没有安排足额选举出来，这是很不慎重的，也是不符合地方组织法规定精神的。因此，建议
修改地方组织法时应进一步规定：每届人民代表大会常务委员会组成人员的名额经确定后，应当在本届人民代表大会第一次会议上足额选举产生，获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。每届人民代表大会常务委员会组成人员选举产生后的名额，在本届人民代表大会的任期内不再变动。
三、进一步规范人大及其常委会的重大事项决定权
长期以来，如何行使好重大事项决定权的问题，是地方各级人大及其常委会十分关注的问题。宪法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权有原则规定，地方组织法第八条、第四十四条分别规定了县级以上地方各级人大及其常委会行使讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项权。如何进一步明确界定重大事项，是修改地方组织法应当解决的一个重要问题。
从法律层级以及法律适用上，地方组织法是地方人大及其常委会组织、职权及运作的基本法，是地方人大及其常委会行使讨论、决定本行政区域内各方面工作重大事项的法律依据。因此，地方组织法应当在这方面有进一步明确的规定，现在关于地方人大及其常委会讨论、决定的重大事项在宪法和一些法律中有具体规定，而在地方组织法中却没有作全面的规定，这实在是立法中值得检讨的问题。如宪法第九十九条规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。人民检察院组织法第三条规定：检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。城乡规划法第十六条规定：城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。教育法第十六条规定：县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。预算法第十三条规定：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算。审计法第四条规定：县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。村民委员会组织法第三十九条规定：地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。社会保险法第七十六条规定：各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等。
也正是由于地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权没有全面系统的规定，一些地方人大常委会根据相关法律规定，制定了讨论决定重大事项的地方性法规，以规范、推动地方人大及其常委会行使重大事项决定权，但囿于法律对重大事项的界定和规范总的来说还是过于原则。因此，地方性法规也难以作出更具体的、可操作性的规定，即使有一些看似具有可操作性的规定，但实施起来也是难以掌握的。例如省级人大常委会立法比较周全的为广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定，该法规规定由人大常委会审议决定的重大事项有十一项，其中有五项比较明确、具体的事项都是相关法律明确规定的，其他有六项都是比较原则的规定。例如贯彻执行宪法、法律、法规和本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；推进依法治省，加强社会主义民主与法制建设的重要决策和部署；教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展规划；涉及人口、环境、资源等方面的重大措施；本级人民政府提请或者人民法院、人民检察院建议人民代表大会常务委员会审议并作出决定的其他重大事项等等。由人大常委会讨论的重大事项有十七项，其中有五项比较明确，也是相关法律明确规定的，其他有十二项是比较原则的规定。例如国民经济建设布局和产业结构的调整；土地利用总体规划和年度利用计划、城镇体系规划和城市规划的执行情况；有财政性资金投资的，对经济发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项；水、电、煤气、医疗、公共交通等公用事业服务价格标准的调整，对学生、农民及企业等收费标准及收费项目的调整；华侨、归侨和侨眷权益保护情况；主要江河流域、沿海滩涂的开发利用和资源环境保护情况；省级以上风景名胜区、历史文物古迹和自然保护区的保护情况；重大自然灾害、给国家集体和公民生命财产造成严重损失的重大事件及其处理情况；本级人民政府、人民法院和人民检察院认为需要报告的其他重大事项等等。其他一些地方性法规的内容设计基本也是这个套路，抄上位法的相关规定，上位法没有规定的作比较原则的规定，总体上起到了一个宣示性的作用，对地方人大及其常委会行使重大事项决定权所起的作用比较有限。从法理上来说，有的规定也还是值得研究的。
笔者认为，行使重大事项决定权应遵循职权法定原则，这是认识和解决重大事项决定权的核心问题，人大常委会讨论决定的重大事项必须是宪法、法律规定属于本级人大及其常委会职权范围的事项，不能决定法律明确规定属于本级政府、法院、检察院职权内的事项，除非法律有特别规定。同时，对于法律没有明确规定的事项，自己给自己设定职权也是不适当的。因此，修改地方组织法，应当重点研究考虑这个问题，对地方人大及其常委会讨论决定的重大事项作出进一步明确的规定，可以在相关法律作出的一些规定基础上，根据经济政治社会发展的要求，作出更加全面、更具有可操作性、指导性的规定，为地方人大及其常委会行使重大事项决定权提供有力的法律依据。
注释：
[1]1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过关于修正《中华人民共和国宪法》若干问题的决议，将第二章第三节的标题由“地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会”修改为“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”；同时增加规定：“县和县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定。”
[2]全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年3月版，第204页。
[3]1954年宪法第二章第四节是“地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会”，1975年宪法第二章第三节“地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会”，1978年宪法与1975年宪法保持一致，1982年宪法第三章第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”。
[4]《人民日报》2004年9月16日。
[5]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国现行法律文献分类汇编（上册）》 ，中国民主法制出版社2004年7月版，第244页。
[6][7]乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》（修订版） ，中国民主法制出版社2006年1月版，第355、149页。
（作者系安徽省人大常委会法制工作委员会办公室主任）