[摘要]我国的公共政策存在着诸多问题，尤其对环境的影响这个问题已经日益突出，如何避免公共政策对环境的影响已成为亟待解决的问题。文章从政治政策、经济政策、社会政策和文化政策角度出发提出了公共政策对环境的影响，并从对公共政策目标认识不足和缺乏环境影响评价制度的保障角度分析了问题的成因，最后从政策的制定、实施、执行和评估方面提出了解决问题的对策。
[关键词]公共政策；目标；环境
[中图分类号]X01 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2012)02-0035-02
公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产出。公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。我国现阶段的公共政策有了很大发展，但是仍然存在很多问题，例如，公众参与问题、执行力问题和公信力问题等诸多问题，除此之外，公共政策对环境的影响问题也是很重要的一个方面，无论从历史还是现实看，公共政策失误是环境破坏和资源浪费的一个重要原因。政府职能主要依赖公共政策来实现，因而公共政策触角也延伸到社会各个领域，公共政策引起的环境问题越来越令人担忧。
一、我国公共政策存在的问题
随着我国政府对公共政策这一行政工具的重视，公共政策在我国的政治、经济、社会和文化等领域发挥着非常重要的作用。然而在应用中也存在诸多问题，除公共性偏离问题、公众参与问题和监督管理问题外，还有政策对环境影响考虑不周的问题。
(一)政治政策往往忽视其对环境的影响
一个社会的政治政策就是经济上占据统治地位的阶级及其政党为调节、处理人们政治关系所产生的问题而设立的种种原则、准则和法规的总称。我国制定和实施各项政治政策的目标是为了维护和增进世界的和平、维护和保卫国家的独立和安全、维护和实现社会的公平、民主和法治。宏观来看，政治政策似乎与环境没有直接的联系，但是政治政策对整个社会发展起着导向和保障的作用。一个国家一定时期的经济政策、社会政策和文化政策都要受这一时期的政治政策的制约，如果政治政策忽略了环境因素，则必然会对经济、社会和文化政策产生不良的导向作用，并最终导致环境问题的产生。例如，我国的南水北调工程，通过跨流域的水资源合理配置，缓解我国北方水资源短缺，促进南北方经济、社会与人口、资源和环境的协调发展，但是工程可能引发枯水期长江水量不足，影响长江河道的航运，长江口的咸潮加深，更有可能引发生态危机。政治政策制定时会考虑政治因素，应对金融危机，关注民生，但是环境与民生有着深层次的关系，环境的质量直接关系到人们的生活质量，这个问题在政策制定时却没有考虑到。
(二)经济政策忽视了政策与环境的关系
经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长和国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施。我国现阶段经济政策的目标就是经济增长、经济效率、经济稳定、经济公平和经济可持续发展。在制定经济政策时，通常主要考虑经济因素，以促进经济发展为最终目的，而忽略了环境因素，最后经济虽然得到了发展，但是对环境造成的污染和对资源造成的破坏却需要付出更大的代价去治理和恢复，得不偿失。政府近年来关注“三农”问题，为了减轻农民负担，提高农民收入，实施了化肥补贴政策，然而在具体执行的时候，却把补贴用在了化肥的生产和销售阶段，的确在一定程度上降低了化肥的销售价格，但是产生的结果却是农民大量地施用化肥。虽然价格比补贴前低，但是施用量却增加了，并没有减少施用化肥的费用，却产生了农业面源污染等环境问题。
(三)社会政策忽视了政策对环境造成的压力
社会政策是国家在一定社会价值观的指导下，通过行政计划、干预和立法，为解决社会问题、促进社会安全、改善生活环境和增进社会福利而制定并实施的一系列行动准则和规定的总称。社会政策的基本目标是为了满足人的基本需要，解决基本的民生问题和促进社会和谐。环境政策也是社会政策的一种，但是除了环境政策以外的社会政策却忽视了政策实施给环境带来的压力。例如，我国的医疗保险就是典型的增进社会福利的社会政策，医疗保险的确实现了增进社会福利的目标，但是因为制度设计的缺陷却产生了“小病当成大病看”的社会现象，造成了医疗资源的严重浪费。如果在政策制定时，就能充分考虑环境因素，本着节约资源的目的，就会在制度设计的时候设法避免这种结果的产生。
(四)文化政策忽视了其对环境的双重作用
文化政策是政府用来解决社会科教文卫中存在的问题，引导科教文卫事业正常发展的各种原则、规范和指导意见。文化政策顾名思义就是促进文化、教育、出版、体育、卫生和科技发展的政策，但是在人类社会的发展过程中，环境的急速恶化是随着科技革命而到来的，科技的发展对环境的影响是不言而喻的。在科技发展的同时要首先考虑到新技术可能对环境造成的影响，而我国现阶段在政策制定的过程中，已经考虑到要研发一些保护环境的新技术，却没有将保护环境的指导思想普遍运用于文化政策制定和执行的整个过程中，从而导致了科技发展对环境的破坏仍在继续并不断恶化。农业部副部长危朝安在十一届全国人大三次会议新闻中心举行的集体采访会上，对记者提出的关于转基因作物的疑问作出回应：“转基因技术是大势所趋，是我国实施科技兴农的重要战略举措。”但是，关于转基因作物的潜在生态风险早在1992年公布的《生物多样性公约》条款中就已明确提出来，既可能对环境产生不利影响，从而影响到生物多样性的保护和持续利用，也要考虑到对人类健康的危害。对环境产生不利的影响，包括了对农田生态系统的影响，以及自然生态系统的影响，可见影响是多方面的。
二、导致我国公共政策出现问题的成因
(一)对公共政策的目标及其特点认识不足
公共政策的目标具有多重性特点，在具备其自身原有的目标的同时也可以兼顾保护环境的目标。公共政策的基本目标包括效率和发展等方面。效率从一般意义上讲就是产品或行动的最小消耗、最小浪费和最小活动量，它谋求的是资源效益的最大化、产品供给和服务提供的成本最小化。不少人把发展单纯地理解为经济发展，而把经济发展又简单等同于国民生产总值的增长。事实上，发展不是单一角度的概念，而是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，即可持续发展观，它强调经济、社会和生态环境的协调统一发展，其中生态持续是基础、经济持续是条件、社会持续是目的。从公共政策的效率和发展这两个基本目标可以看出，公共政策是应该具有保护环境的作用的，但是，因 为对公共政策目标的认识不足，导致了我国现阶段的政治、经济、社会和文化政策对环境因素考虑不足，从而在政策实施过程中引发了各种各样的环境问题。公共政策的作用本应该是解决问题，而不是制造问题，对公共政策的目标及其特点认识不足，造成了一些政策在解决问题的同时，又产生了环境问题，需要在政策的制定和执行以及评估过程中对环境因素加以充分考虑。
(二)缺乏环境影响评价制度作为保障
我国现阶段的环境影响评级制度还仅限于规划环评和建设项目环评，还没有针对公共政策的环境影响评价。但是由于公共政策的失误对环境造成影响的例子已经不胜枚举。例如，前面提到的南水北调、化肥补贴、医疗保险和转基因技术等等，对公共政策进行环境影响评价已经势在必行。公共政策环境影响评价是指对公共政策的制定和实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。对公共政策进行环境影响评价可以预防或者减轻在公共政策制定和执行的过程中对环境造成的不良影响，提出具体的对策和解决方法，减少或者避免较大的环境危害的发生。
三、解决公共政策问题的对策
针对我国公共政策存在的问题及其成因，要解决问题就要清晰地认识公共政策的基本目标及其多重性的特点。公共政策的基本目标就包含了保护环境的内容，而且目标的多重性特点也使其具备了这种可能，而公共政策对环境的影响问题可以从政策的制定、实施、执行和评估等一系列环节去调整解决。
(一)制定公共政策要以环境保护为原则
根据公共政策的多功能性特征，各项政策在各自的领域里促进社会发展的同时也可以具备保护环境的功能。在各类公共政策制定时，要以环境保护为指导思想。在政策制定的程序中，引入环境影响评价制度，在政策出台前，首先对其进行环境影响评价，保证其绿色化，避免走先污染，后治理的道路。
(二)公共政策实施要兼顾公共政策的多功能性和目标多重性
要实现经济政策保护环境的目标和功能，就要密切关注经济政策实施过程中可能对资源和环境造成的影响，尽量避免对环境的污染破坏和对资源的浪费。不能只看到经济政策实施后可能带来的经济利益和社会发展，同时也要看到政策实施过程中造成的环境破坏和资源浪费，在恢复的时候所需的费用，在公共政策的实施过程中引入环境影响评价制度。
(三)注重公共政策的执行结果
人们更多关注的是政策的制定而忽略了政策的实际执行。公共政策的执行有变通原则，就是在坚持政策执行的原则性的基础上，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际。政策的执行不仅使原政策得到修正、补充、完善，而且是新政策制定的重要依据。公共政策的执行阶段也要引入环境影响评价制度，对于有可能产生环境问题的政策执行要及时调整。
(四)要把对环境的影响作为公共政策评估的重要因素
多数学者认为，在公共政策评估中需要考虑环境因素，然而目前仅仅将环境因素作为公共政策制定和公共政策评估的一个普通标准，对环境标准没有细化，更没有将环境影响评估作为公共政策制定的必要环节来展开研究。因此，需要把环境因素引入到公共政策的评估程序、评估等级、评估内容、评估主体、公众参与机制和法律责任等具体内容中来，必要的时候可以实行环境影响一票否决制。
随着公共政策的发展，许多新的问题不断产生，公共政策对环境的影响问题已经成为了制约公共政策理论发展和公共政策功能发挥的重要原因之一，因此，要清晰地认识公共政策的基本目标，把保护环境的指导思想融入到公共政策的各个方面。
注释：
①陈潭，公共政策学原理[M]，武汉：武汉大学出版社，2008：5
②徐元善，居欣，公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究[J]理论探讨，2009，(5)：143-146
③申喜连，论公共政策的执行力：问题与对策[J]中国行政管理，2009，(11)：41-44
④韦春艳，漆国生，我国公共政策公信力问题探析[J]理论导刊，2010，(2)：19-20
⑤王达梅，公共政策环境影响评估制度研究[J]，兰州大学学报(社会科学版)，2007，35(5)：471-473
⑥严强，公共政策学[M]，南京：南京大学出版社，2008
⑦蔡守秋，环境政策学[M]，北京：科学出版社，2009
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