摘要：由于土地的社会主义公有制及地方政府对土地财政的依赖，中国大陆形成了一定程度的垄断性房地产市场，并且存在着一系列所谓“市场失灵”：住房有效供给不足和有效需求不足，市场调节和政府管制双重失灵，房价不断上涨与房地产市场极不稳定。特殊经济体制和土地制度决定了大陆应形成国家有限干预下的市场自主调节为主的房地产市场，这就需要中央明确调控职责和规制方向，既不越位也不缺位；中央应从土地权属入手，建立完善的城乡统一的土地及房地产市场，畅通市场信息，提高市场透明度，增强市场活力。
关键词：房地产市场；干预；“限购令”
中图分类号：F293.3 文献标识码：B
一、“限购令”的出台、影响及争论
为了遏制部分城市房价过快上涨，切实解决城镇居民住房问题， 2010 年4 月17 日，国务院出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号），文件明确规定地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数［1］。此后，北京、上海、南京、广州、深圳、杭州、厦门、宁波、南京、福州等各地政府以此为依据，纷纷出台了限制购买房屋的规范性文件。
最近，随着住建部公布新一轮楼市限购令的5项建议标准，以及7月份70个大中城市房价指数的发布，二三线城市限购名单也即将出炉。以北京市为例，对已拥有1套住房的本市户籍居民家庭(含驻京部队现役军人和现役武警家庭、持有有效《北京市工作居住证》的家庭)、持有本市有效暂住证在本市没拥有住房且连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税的非本市户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)；对已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供本市有效暂住证和连续5年(含)以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭，暂停在本市向其售房［2］。
“限购令”出台后，对房价的过快上涨起到了一定的遏制作用。以2011年7月份为例，与上月相比，全国70个大中城市新建商品住宅，价格下降的城市有14个，持平的城市有17个。与6月份相比，7月份环比价格下降和持平的城市增加了5个。在价格上涨的城市中，环比涨幅均未超过1.0%，涨幅比6月份缩小的城市有15个。与去年同月相比，全国70个大中城市新建商品住宅价格，价格下降的城市有1个，涨幅回落的城市有26个。7月份，同比涨幅在5.0%以内的城市有39个［3］。
然而有学者从不同角度提出了对于限购令的认识，王雪慧认为限购令已经不再是一种市场调控手段,而是对市场的直接行政干预,这不是调控市场,而是直接用行政手段这只看得见的手代替市场这只看不见的手,这无疑不符合市场规律［4］。王思锋等认为限购令本身的合法性还值得商榷，因为从主体角度看，各地人民政府以“通知”、“实施意见”等政府规范性文件限制公民购买房屋，主体上是不合法的。从内容来看，房屋限购令是对民事主体不动产物权和缔约自由权的直接侵犯，也在事实上违反了《物权法》和《合同法》的相关规定。从程序上讲，房屋限购令的出台缺乏公众的广泛参与。因此，房屋限购令的出台本身是缺乏法律依据的［5］。那么在争议与思考背后，我们该如何认识限购令及政府对房地产市场的调控呢？这恐怕要从深层次分析，从中国土地及房地产市场谈起。
二、关于中国房地产市场再认识
现行中国大陆的房地产市场是随着1978年经济体制改革的全面展开而开始的，陆续在城市进行了城镇住房制度改革、城镇土地使用制度改革和房地产生产方式改革。中共十三大在历史上第一次提出了建立房地产市场，确立房地产市场的地位，宣告了中国社会主义房地产市场的诞生。2003年8月《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发【2003】18号）要求充分认识房地产市场持续健康发展的重要意义，指出房地产产业关联度高、带动力强，已经成为国民经济的支柱产业［6］。
同其他市场相比，中国房地产市场具有它的特殊性。从竞争与垄断的角度讲，不仅不是自由竞争市场，而是一种垄断市场。因为在目前的社会主义公有制的土地所有制下，城市土地所有权归国家所有，中央政府又没有能力行使这种权利，只能是地方政府代表国家行使土地所有权，地方政府垄断了城市土地一级市场，但由于地方政府和中央政府在利益视角上的不一致和严重的“土地财政”，政府有一个很大的逐利空间，出让土地获得巨额出让金已经成为了很多政府主要财政收入。这直接导致地方政府在土地的使用上不是完全依靠市场机制来分配土地而更多的是和开发商勾结，靠卖地求发展，致使开发商囤地的现象普遍存在。
统计数据显示，目前仅125家内地上市房企就手握高达近4亿平方米的未开发土地量。而20家香港上市房企拥有的土地储量更是高达4.2642亿平方米［7］！也就是说，中国上市房企囤地逾8亿平方米。地方政府对如此严重的囤地视而不见，而是暗自窃喜，等待房价的上涨。理论界从许多方面也证实了中国房地产市场是垄断的市场。由于房地产业是一个区域性很强的行业，因而在某些区域往往能拿到土地使用权的也就那么几家资金雄厚的公司，往往存在价格合谋，这样开发商在市场上占据了主导性作用［8］。2004 年以来中国房地产的价格越来越在很大程度上由少数开发商决定，他们凭借其垄断地位，结成价格联盟，哄抬房地产价格［9］。中国商品房市场在2003 年前后的勒纳指数均在0.4 以上，表明商品房价格严重偏离了边际成本，表现出垄断市场的特征［10］。
从亚当?斯密的古典经济学到现代的新自由主义学派，均认为只要满足完全竞争条件和理性人假设，自由竞争的市场就能自动地趋于和谐与稳定，“看不见的手”就能有效地指导经济运行。只有在市场价格无法在资源配置过程中发挥作用即所谓“市场失灵”的时候，政府才可以进行干预。中国虽然已经建立了社会主义市场经济体制，也初步建立了房地产市场，出于房地产业具有不可移动性、资金量大等特殊性，再加上房地产业在国民经济中的重要作用和中国房地产市场所表现出的垄断特征，决定了单靠这只“看不见的手”无法有效指导中国房地产市场健康发展。因此，政府在合理的时机介入干预是必须的。
三、调控是否过度
认识到了中国房地产市场是一种垄断市场，在房地产市场自身不能平稳运行的时候需要政府进行干预后，人们更关心的就是这种干预应该以何种形式何种程度出现呢，这种干预就可以无限制了吗，当前出台的“限购令”又合不合理呢？
一般来讲，对房地产的调控手段包括经济手段、法律手段、行政手段，经济手段又包括金融、财政、税收、货币等政策；法律手段包括完善相关专业法律法规和规范，使各项行为有法可依。行政手段主要包括计划手段、规划手段和行政管理手段，计划手段主要是制定年度供地计划和年度信贷计划、年度新增建设用地计划、调整房地产市场结构等；规划手段主要是从项目用地、建筑要求、环境容量、设施配套方面从严控制。而行政管理手段包括房地产产权管理、产籍管理、中介服务的规范与监管等一系列活动。
以上这几种手段各有所长，在不同阶段发挥不同的作用，但都是在以市场为主的前提下实施的，即这几种调控手段都没剥夺市场机制的主导地位，都是为了更好地服务于市场机制。比如税收手段，通过房地产收益的再分配，达到调控房地产市场的目的。再看“限购令”，通过这一纸行政通知，就限制了公民购买商品的权利，这样“赤裸裸”的规定，不仅不符合市场经济的规律，更是剥夺了公民自由买卖的基本权利。所以这样的限购令实在是“调控过度”或“非法调控”。
行政手段不是不能用，它具有强制性、见效快的特点，往往能在短期内取得较好的效果，但长期看它的弊端又非常明显，而且政府容易对行政手段“上瘾”，在经济运行出现问题的时候就对行政手段产生依赖症，那将是中国市场经济的倒退。比如一旦“限购令”结束，市场重归自由，在目前投资渠道尚不完善的情况下，那些资金又会卷土重来，掀起新一轮的抢购热潮。所以从长远来看，合理运用其他调控手段远比过度偏爱行政手段来的好。
四、市场为主，有限干预
一切对我国房地产市场发展的建议都应在土地的社会主义公有制这个前提下，脱离这个前提去谈私有制下的房地产市场是不现实的，也是不负责任的。我们的最终目标是形成国家有限干预下的市场自主调节为主的房地产市场，一方面政府要彻底转变角色，从房地产市场的获利者真正地转变为市场的监督者和协调者，从房地产市场的参与者真正转变为市场的服务者。另一方面要建立完善的市场机制，让市场自主运行，在所谓“市场失灵”的时候政府进行有限干预，以保证房地产市场正常运行。
（一）改革管理体制、转变政府角色
1.改革土地财政政策，增加地方政府财政收入渠道。在土地出让中，应根据每年的年度计划用地有计划、有条件的出让。对于出让后未开发的土地应设置时限，到期收回用地。此外，在竞价中应根据当地的经济发展情况，设置价格上限，防止造成过高的土地成本，同时完善招拍挂机制，合理设置准入门槛，适当扶持中小开发商，增强市场竞争。转变靠卖地为生的收入格局，拓宽地方政府的财政收入渠道，可以适当考虑增设试点发行地方政府债券，并进行严格监管。另外，对财产税以及部分地区实行遗产税的征收，以扩大财政收入来源。
2.加快保障房建设，构建完善的住房保障体系。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。与商品房相比，我国保障性住房制度还很不完善，为此，我国已经提出要加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展。未来五年，全国计划新建保障性住房3 600万套，这需要政府有很强的管理能力，对保障房的 土地供应、选址、定价以及销售对象严格把关。目前我国经济适用住房存在的问题一个是数量供给有限，二是销售过程中也出现了很大逐利空间，说明了我国政府疏于管理，相关退出机制没有建立，这样不仅没有解决问题反而滋生了腐败和不公平分配。相比之下，廉租房制度可操作性更强，政府管理成本相对较低。从其他国家和地区来看，廉租房是保障性住房一个主要形式，如新加坡有大约6万户家庭住在政府提供的廉租住房内，约占全部家庭的8.6%［8］。
3.加强监管，稳定市场秩序。政府负责稳定房地产市场秩序，房管部门要会同有关部门，对囤积房源、扰乱市场秩序等违法违规行为加大查处力度。国土资源部门要严格土地出让价款的收缴，加强对闲置土地的调查处理。价格部门要强化商品住房价格监管，依法查处在房地产开发、销售和中介服务中的价格欺诈、哄抬房价等行为。
（二）完善市场机制，市场自主运行
1.加强行业协会建设。建立自上而下的房地产行业协会，围绕行业重点、市场热点问题积极开展政策调研和专题研究，定期举办房地产科学发展论坛，组织开展各类经验交流和研讨活动，向政府提出关于行业发展的政策和立法建议，定期发布有关行业信息，及时反映会员要求，维护会员合法权益，加强会员的行业道德和执业纪律的教育，举办各种培训和继续教育，推动行业发展，提高全行业的整体素质。
2.推进信息公开透明。改变消费者在房地产交易中的弱势地位，消除容易引发消费者群体恐慌的虚假信息。建立、健全房地产市场信息系统，加强对房地产特别是商品住房市场运行情况的动态监测，增强市场透明度，通过互联网同步公布本地各个房地产开发项目的销售状况，如期房和现房总套数、已销售量、待销售量等数据。建立有效的部门工作联动机制，联合发布本地商品房成本的参考信息，如地价、主要建筑材料价格、税费等，并在此基础上确定本地商品房的基准价格。这些信息应当通过报纸、广播、电视、互联网等各种途径广为传播，便于市民获得。增强房地产市场透明度，既整肃了房地产市场秩序，又提高了人们购房选择的理性程度。
3.推动行业诚信体系建设。市场经济，诚信为本。房地产业作为与国家经济社会发展和社会公众切身利于密切相关的服务行业，诚信建设尤为重要。建立“中国房地产信用档案”系统，为房地产企业提供公平竞争的平台，推动了企业自身的诚信体系信用文化建设，规范房地产市场中的企业行为。
（三）政府要进行有限干预调控
1.供应政策。土地供应政策的核心是土地供应计划，土地供应计划中土地供应的数量和结构直接关系到房地产开发的规模和结构，科学而透明的土地供应计划能有效抑制房地产开发商的开发冲动，帮助市场参与者形成合理的市场预期，减少盲目竞争和不合理行为。政府干预房地产市场的过程中，主要可以通过积极盘活存量建设用地，加大对闲置土地的处置力度，改变房地产市场供应结构下手。比如市场价格上涨趋势比较大的时候，拟定供应结构中增加作为经济适用房和廉租房的土地供应比例。政府在土地供应审批环节上适当增加中低价位、中小套型普通商品住房和公共租赁房用地供应，相应减少高档房的土地供应。
2.金融政策。房地产信贷为房地产市场的繁荣立下悍马功劳。个人住房抵押贷款价值比率的调整，能明显影响居民购房支付能力。通过调整利率水平、信贷规模、贷款方式以及推出金融衍生品等，都可以影响居民购房的能力，进而起到干预房地产市场的作用。
3.住房政策。政府的住房分配和消费政策，对商品房市场的调控作用非常明显，1998年国家停止住房实物分配实行住房分配货币化政策以来，商品住房在全部新增住房供应中的比例，已经从1998年的297%上升到2007年的724%。在住房政策方面，政府控制着廉租住房和经济适用住房的供给和分配政策，这直接影响房地产市场的调控。如果政府对廉租住房和经济适用住房的供给和分配政策控制不严格，就会使商品住房收到冲击。
4.城市规划。城市规划与房地产有着非常密切的关系，城市规划是城市建设的龙头，可以指导房地产业的发展，城市规划对房地产业的开发影响相当大，它不但限制了开发土地的容积率、绿化率、建筑密度，还限制了楼盘的立体效果及外观的造型。城市规划对城市土地开发和利用起着指导作用，城市规划决定了城市土地配置的合理程度、用地功能布局、城市基础设施的发展水平，以及城市建设总体容量等条件，这些又直接影响了城市土地价值和房地产市场。
5.税收政策。房地产市场税收政策是政府调控房地产市场的核心政策之一，正确运用税收杠杆不但可以理顺分配关系、保证政府土地收益，还可以通过税赋差别体现政府的税收政策和产业政策，进而对抑制投机、控制房地产价格、规范房地产市场交易行为起到明显的作用［11］。适时开征房产税，加大房地产保有成本，在上海、重庆两地试点的基础上，进一步扩大试点范围，在总结经验的基础上，进行全面调研，就征税范围、税率、税收用途以及房屋估值等认真研究，适时全面开征房产税。在开征房产税后，取消其他相应税费。
参考文献：
［1］ 国务院《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）［Z］.
［2］ 《北京市人民政府办公厅关于贯彻落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》 (京政办发［2011］8号)［Z］.
［3］ 国家统计局网站https://www.stats.省略/tjfx/jdfx/t20110818_402748028.htm.
［4］ 王雪慧.住房“限购令”的经济学思考［J］．现代商业，2010(35)：81.
［5］ 王思锋.论中国房地产市场的政府规制――兼评“房屋限购令”的合法性［J］．西北大学学报( 哲学社会科学版)，2011(5)：148-153.
［6］ 《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号）［Z］.
［7］ https://house.省略/gb/content/2010-11/03/content_8550380.htm.
［8］ 邹冬初.房地产市场调控中的政府作用和市场机制［J］．时代金融，2011(11)：16-17.
［9］ 许经勇，马原．当前房地产价格走势与宏观调控策略选择［J］．经济学家，2005（5）：80-85．
［10］汪浩，王小龙．公共产品供给与房地产市场调控：理论分析与政策建议［J］．财经问题研究，2005（11）：40-44．
［11］刘洪玉.房地产投资经营与管理［M］．北京:中国物价出版社，1995.
（责任编辑：关立新）