内容摘要：近年来，由于城市建设和产业发展的需要，农地城市流转已成为我国城市化发展过程中的普遍社会经济现象。但与此同时也出现了一些影响经济、社会平稳发展的问题，其中失地农民的生存和发展就是最紧迫的问题之一。本文通过应用福利经济学等相关理论，评估了河南开封市农民因农地城市流转发生的福利变化，发现其中存在的问题，并提出相应的福利改进意见和建议。
关键词：农地城市流转 失地农民 福利
失地农民福利改进的理论分析
在我国，农民和土地之间存在着一种生死相依的关系，农地城市流转发生之后，土地的所有权和用途发生改变，农民无法继续享有农地的经济功能，他们的农业收入和非农业收入水平将发生变化，同时由于失去了土地，失地农民原本自给自足的生活方式也会发生改变，他们被迫接受高成本的城镇生活和消费方式，支出相应增加，经济福利受到严重影响。
帕累托标准是福利经济学中最重要的福利标准之一，是指当一个变革能够使某些人的福利改善，而没有导致其他人的福利境况发生恶化时，它就是一个好的变革。但实际中的大多数政策都很难达到帕累托标准的要求，而是在使一部分人福利改善的同时，导致另一部分人的福利状况变坏。所以使得帕累托标准在实际应用中变得困难。在此基础上，约翰?希克斯发展了帕累托的思想，提出了“帕累托改进”的思想，即如果在不减少一方的福利，通过改变现有的资源配置而提高另外一方的福利。但是在现实生活中，往往是有得必有失，那么帕累托法则与帕累托改进均呈现出其局限性。福利经济学家们又提出了“补偿准则”，即如果一项变革使受益者在完全弥补受害者后，境况仍得到改善，这种情况被称为“潜在的帕累托改进”，也成为卡尔多――希克斯有效性标准。
农地城市流转其实就是一个典型的利益在分配的过程，严格意义上来讲，在这个过程中“帕累托标准”是不存在的，因为农地城市流转势必会使一部分人的利益受损，但是根据卡尔多等福利经济学家们提出的补偿原则，政府可以通过合理的制度安排来弥补农民的损失，提高他们的福利水平，这里的补偿原则就是“帕累托改进”。事实上，我国已经将补偿原则贯穿于农地征用中，比如“征用耕地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。但是这些仅仅是简单的经济补偿，而不是从失地农民的福利角度来考虑问题的。因此，如何提高失地农民的福利水平应引起政府和社会的重视。
失地农民福利变化实证研究
土地对农民来讲，最主要的功能有提供就业、产生经济收益、养老保障功能和生态功能等，农民通过土地而享用这些功能，从而获得农民福利。其中农民通过土地的经济功能而获得的福利被称之为经济福利，其他的则称为非经济福利。通过调查研究发现，一旦发生农地城市流转，土地功能将发生改变，农民原来所享有的农地福利也随之变化。
开封市位于河南省中部偏东，北距黄河10千米，西距郑州70千米，东与商丘和山东接壤，开封现为省辖市，辖六区五县。当前开封市拥有农业人口387．3万人，占全市总人口的78％；耕地面积591.5万亩，人均1.2亩，常年农作物种植面积在1150万亩以上。据调查，全市耕地面积2010年比2007年减少4.65万亩，年均有万余亩农村集体土地被占用或转化为国有土地，失去土地农民涉及逾万人，政府怎样保障农民失地不失业，成为了开封城市化进程中又一个需要迫切解决的问题。调查选取了河南省开封市的杏花营区、杞县、开封县3个近郊区的6个农村进行调查，调查的样本为150个农户，经过认真分析整理，有效问卷为130份。
（一）农民经济福利的影响
在我国，农民和土地之间存在着一种生死相依的关系，农地城市流转发生之后，土地的所有权和用途发生改变，农民无法继续享有农地的经济功能，他们的农业收入和非农业收入水平将发生变化，同时由于失去了土地，失地农民原本自给自足的生活方式发生改变，他们被迫接受高成本的城镇生活和消费方式，支出相应增加，经济福利受到严重影响（高进云、乔荣峰，2010）。
农民收入包括农业收入和非农业收入，其中农业收入包括：植业收入、牧业收入、渔林业收入。在农地城市流转后，农民部分或全部失去土地，导致更多的人从事其他行业，包括打工经商收入、因土地流转而补偿的收入、养老保险收入等，这些收入属于非农业收入。通过分析对比发现，征地前后农业收入和非农业收入均有较大变动。表1为农地城市流转五年之后的农民收入变动情况，从表中可以看出：流转前有30.8%的农户的农业收入在5000元以下，26.9%的收入在5001-10000元，有17.7%的收入在10001-15000元，而农地城市流转之后则变为58.5%、18.5%、7.7%。由此可见，随着可耕土地的减少他们的农业收入显著下降。流转前大约有50.0%的农户非农业收入在5000元以下，有13.8%的非农业收入在5001-10000元，10%的在10001-15000元。而流转之后收入在5000元以下的比例下降为12.3%，其他区间的农户比例都在升高。这说明农地城市流转后，农民的农业收入降低，他们转向其他非农业生产，非农业收入提高了；同时也说明农民的就业存在潜力，非农业收入还有很大的上升空间。
（二） 失地农民对政府补偿政策满意度
由于农地城市流转，农户的支出也会发生相应改变。在土地流转之前农民可以自己在耕地上进行粮食和蔬菜生产，喂养家禽等，这些生活资料无需购买，但是农地城市流转后，大量耕地被征用，因此用于购买粮食、蔬菜、鸡蛋等生活支出就会增加，特别是近年来粮食和蔬菜价格上涨较快。另外，由于农地城市流转，大量的房屋被拆迁，生活据点也可能发生改变，大量的农民变为城市居民，他们的交通成本、孩子教育成本、看病就医等成本都相应增加。通过调查发现虽然政府在征地时给予了他们一定的补偿，但大都是一次性的经济补偿，且补偿金额也有限，导致农民对征地政策和政府的不满。经调查发现，这些地区对补偿政策不满意的人数占大多数，满意和说不清楚的占少数，分别为73.1%、14.6%和12.3%。由此可以看出，这些人大部分都是依靠土地来生活的，缺少一定的技能，一旦失去了土地，就没有了基本的生活保障。所以他们希望政策提高补偿标准，改善安置方式。
（三）农地城市流转对农民非经济福利的影响
农地资源除了生产蔬菜、粮食、水果等为使用者提供经济收入的生产功能外，还具有净化空气、美化环境、调节气候、防止水土流失、提供观光旅游等许生态功能，以及保证国家的粮食安全和提供农民基本生活保障等社会作用。但随着土地的征用，农民的生活方式和习惯发生改变，原来从事农业生产转而进行其他方面的劳动，劳动时间和强度加大，工作和生活受到约束，使他们产生孤独，失望等心理变化。通过调查发现，有42%的受访农户认为现在的生活环境没有以前舒适、39%的认为比以前的舒适、19%的农户感觉没有太大的变化。所以我们在考虑提高农民福利的时候，也要考虑一些简单经济补偿无法弥补的问题，要加强对失地农民心理的安抚，使他们尽快适应新的环境，过上更加舒适的生活。
结论
作为土地的所有者，农民在农地城市流转后丧失了土地经营承包权，失去了赖以生存的可持续性的农业收入，同时，一些非经济福利的影响也导致他们对补偿的不满，进而影响他们的福利水平。失地农民在农地城市流转前后的福利水平发生了怎样的变化，图1的模型可以说明失地农民的福利水平变化的趋势。
图1中横轴代表时间，纵轴代表农民福利水平W。曲线acf为假定土地不流转情况下农民的福利水平曲线，曲线aed为农地城市流转情况下的农民福利变化曲线。从图中可以看出，在t0-t1时间段农民的福利水平逐年下降，之后开始升高，到t2基本上赶上假定没有发生流转的福利水平，之后超过假定没有流转的福利水平。所以说，农地城市流转前后农民的福利水平是一个复杂的过程，我们应当通过合理的补偿方式和途径来尽量缩短t0 t2的时间段。使被征地农民的福利水平尽快提高上去。
鉴于以上调查研究，笔者认为政府应当采取以下措施来增加失地农民福利使他们过上更加幸福的生活。
（一）引入市场机制，鼓励农民参与谈判决策
要想抑制农地城市流转过快，就必须减少政府失灵，充分体现出土地资源的市场价值。因此，要健全和完善现有的土地市场，发挥市场机制的作用。农民在流转过程中基本上是弱者，他们缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。因此，要完善土地流转制度，提供多种流转方式供农民选择。对一些国家重点工程和公益性建设等具有强制性的国家征地，要尽量提高土地的补偿标准，以保证农民的基本生活，对一些工商业经营用地，应鼓励农民参与谈判决策，农民与地方进行协商补偿费数额，或者农民以土地入股，出租等方式参与土地的开发，分享由于社会的进步而产生的土地增值收益。这样才能减少农民因失地而产生的不满。
（二）建立多元化的土地补偿机制
土地的补偿方式可以是货币补偿，也可以是实物补偿，应该积极探索新的补偿方式。第一，社会保险安置。城市郊区的农民失地后由农村居民转为城市居民。失去土地之后就失去了保障。将土地补偿费中的一部分作为失地农民办理医疗和养老保险，这样可以解除他们的后顾之忧。第二，留地补偿。城乡结合部等条件较好的地区可以在征收土地时按规划留给他们一定的土地，便于他们发展二、三产业，从而获得稳定的收益，为他们提供生活保障。第三，股权或债券补偿。对于一些收益比较稳定，综合效益周期长的投资项目，在征用土地的同时也可以发放一定数量的土地债券作为补偿，或者允许农民以土地补偿费入股参与经营。来维护和保障失地农民的权益。
（三）引导失地农民就业教育培训，积极增加就业岗位
首先，在给予农民合理补偿的同时，也要考虑到农民失去土地之后的生存、生活问题，即“授人以鱼，不如授之以渔”，所以政府应加大对失地农民的教育投入，对失地农民进行就业培训。其次，积极探索失地农民就业安置方式，可采用“谁征地谁安置，谁开发谁负责”的原则，在征地之前与征地单位签订提供一定数量的就业岗位的协议，来增加失地农民就业。最后，鼓励失地农民进行创业，具体来讲，可以通过创业教育培训和提供创业信息，对失地农民创业进行政策上的鼓励和支持，如对他们创业进行税收减免或小额贷款等措施来鼓励他们进行创业。
参考文献：
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