一、引言 “三公经费”又称“三公消费”，指政府部门在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费。从性质上看，“三公”经费是政府履行公共职能、提供公共服务必不可少的支出。但因国家和地方对“三公”经费支出缺乏有效的监督和制约机制，个别单位和个人超规格接待、公款吃喝、超标准配车、公车私用、公费旅游、公费出国等铺张浪费和腐败行为不仅造成了财政资金和公共资源的浪费，而且助长了浮夸奢侈享乐之风，这一现象的持续存在无论是对干部，还是对社会、对人民都会造成持续的不良影，是当前公共行政领域亟待解决的问题之一。因此，必须建立健全“三公”经费公开机制，完善监督机制，最大限度的为公众提供让民众看得懂、读得明、信得过的严谨翔实、完整统一、标准规范、质量可比的信息，确保“三公”经费公开的目标实现。
二、“三公”经费公开机制构建
（1）准确鉴定“三公”经费支出核算范围，提高“三公”经费公开信息的准确性和真实性。出国费的核算内容是反映单位工作人员因公出国的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费等支出。出国费从某种意义上来说，是差旅费的一种特殊形式，之所以将出国从差旅费中划分出来，就是要将该部分费用进行特殊管理。而部分单位有意将出国费反映在差旅费或培训等科目中，是一种不合规的行为；车辆购置及运行费用是反映和核算单位用于购置各类交通工具的支出和车船等各类交通工具的租用费、燃料费、维修费、过桥过路费、保险费、安全奖励等车辆运行支出。从该科目反映的内容不难看出单位职工自带单位车辆因公出差所发生的燃料费、过路过桥费等车辆运行费用应该反映在交通费科目，但各单位基本上将该项支出列入差旅费，这也是一种不合理的行为；招待费科目反映和核算的内容是单位按规定开支的各类接待费用，严格意义上讲单位工作人员办公室内接待客人所用物品如茶叶、烟等以及接待来客所赠物品如本地特产、纪念品等应属于招待费核算的内容，但是部分单位在进行账务处理过程中违反规定将其列入办公费或其他支出。因此严格划分“三公“经费支出核算范围，是确保“三公”经费公开数据准确和真实的基础工作。
（2）科学制定“三公”消费制度与规范消费标准，为“三公”消费提供政策性的依据、为民众监督提供分析依据。“三公”消费之所以出现如公费旅游、公费出国、公款招待、大吃大喝、公车私用等铺张浪费和腐败行为，“三公”支出缺乏刚性的制度和标准约束是原因之一。目前，虽然各地出台了一些有关的制度和标准，但是层级较低也不够完善，有的制度比较原则，有的标准针对性不强，地区间、部门间差异较大，甚至有个别地方在“三公”经费管理制度的建设上还是一个空白，公共机构“三公”消费缺乏制度和标准体系，没有形成统一的纲领性的制度，不能形成有效的约束力，“三公”消费支出随意性较大，民众也没有足够的依据对公开的数据进行对比分析，不能充分发挥社会监督作用。因此，建设制度易于落实，标准易于执行的统一、科学的，具有针对性、操作性较强，约束力层级较高的制度和标准体系，是强化“三公”经费管理，充分发挥社会公众监督和建设廉洁、节俭政府的需要。
（3）深化预算管理制度改革，严格预算执行，强化国家预算权威性，使“三公”经费预决算公开具有实际意义。预决算数字差异较大是这次公布数中比较突出的问题，也是较有价值的问题。反映出了我国各级政府在预算管理中存在的预算编制的时间相对滞后、编制预算内容较为简单、预算编制的科学性和准确性不足，对预算外资金的管理力度不够，以及预算执行过程中监督不力，缺乏预算即法的观念，财政资金随用随批等问题不同程度地影响着“三公“经费的有效管理，也会使“三公”经费预决算公开的作用得不到充分发挥。国外很多国家的出国经费预算管理非常严格，没有预算就不能出去，或者不进行招待。因此，控制“三公”经费支出，必须加强预算管理。第一，加大力度将各项非税收入纳入预算管理，将不存在自行支配预算以外的收入。第二，完善“三公”经费支出预算及范围。“三公”消费支出是公共机构履行行政管理职能所发生的正常支出。它的客观存在决定了应将“三公”支出纳入基本预算，预算单位的“三公”费用支出只能从基本预算中列支，不得在其他财政性资金和其他收入中列支。第三，细化预算编制，完善预算标准。编制基本支出预算和项目支出预算应结合单位职能、基础数据和预算年度的任务以及有关的制度和标准，严格遵循人员经费按照编制，公用费用按定额、专项经费按论证的原则详细编制预算，内容细化到支出经济分类款级科目，每一项支出预算的数字指标，必须运用科学的计算方法，依据充分，数据确实，不能假定、估算，更不能任意编造，使政府支出预算更加翔实可靠。第四，坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的预算一般原则。各级政府应提前编制下年度预算草案，有关部门应及时批复预算，用钱单位根据预算支出，杜绝无预算和超预算支出，保证预算的严肃性。第五，严格遵守程序进行预算执行，健全预算执行的动态监控体系。预算执行是整个预算工作程序的重要环节，政府部门和公务人员花钱必须严格按照预算支出，没有预算，一分钱也不能花，确保预算的严肃性。同时，要积极推进政府采购制度改革，扩大政府集中采购规模，推进国库集中支付制度改革，扩大“公务卡”结算范围，增强预算单位经费支出的透明度，提高财政资金的使用效益，强化财政部门对预算单位的财政资金的监督力度。
（4）加强预算单位的财务收支管理，使“三公”消费全面、准确、真实地反映在账面上。从公布内容及说明不难看出公开的“三公”经费支出仅限于财政拨款范围内的支出，而各单位的预算之外的收入用于“三公”消费支出也不容忽视。加之，行政事业单位财务收支活动“内部人控制”现象客观存在，“三公”消费支出不仅账面数增长较快，而且隐性支出也较为严重。主要表现形式有一是截留本级财政拨款之外的收入用于“三公”消费；二是虚报支出套取现金留作用于“三公”消费；三是直接将“三公”支出变通为其他支出；四是以各类学习、培训、会议、考察等名义进行公费旅游为干部谋取福利；五是向下级单位或者其他单位摊派、转嫁相关费用。要有效解决这些问题，首先是财政部门和预算单位要高度重视各项收费票据的领用缴销管理，与收费单位认真核对领用票据的领、缴、存情况，定期检查核对各项收费的入账情况和入库情况，对预算单位一切收入都要纳入财政预算统一管理，从收入环节堵塞漏洞。第二是用钱单位必须加强经费支出的财务管理工作，“三公”消费只能从本单位的机关运行经费预算及基本支出预算中支出，不得从其他渠道支付，更不容许科目间相互调剂，对不真实、手续不全、无预算、超预算、超标准和违反法律和制度的支出拒绝支付。第三明确违反《预算法》、《会计法》等财经法规的相关责任人的法律责任，并加大惩处力度。特别是明确经费支出的经办人、审核人、审批人及单位领导的法律责任和义务，对于遏制“内部人控制”现象有着很重要的作用。
（5）建立建全公开“三公”经费规范与制度，定期为公众提供完整统一、标准规范、质量可比的“三公”信息。从已公开内容的口径看，已公布的“三公”经费支出仅限于财政预算拨款的支出，不能全面反映预算单位真实的“三公”支出情况。从公布格式看，格式过于简单，不能全面地反映出预算单位的“三公”支出是否超预算、是否超标准、是否违反相关制度，不能反映出预算单位“三公”消费的全貌。而且所公布数据较为笼统，说明也不够细致，不利于发现实质问题和民众监督。要改变这种情况，首先必须明确以基层预算单位的预算年度内所产生的全部“三公”支出为统一口径，全面真实地反映预算单位的“三公”经费支出情况；其次，要建立一整套能全面反映预算单位收入情况和“三公”经费支出详细情况、“三公”经费预决算情况、“三公”支出制度和标准执行情况，说明详细清楚、让民众看得懂、读得明的科学规范的报表体系。比如车辆购置和运行经费支出中既要反映出预决算数，也应反映出编制车辆、配置标准、实有车辆、本年度报废车辆、新购车辆、汽车品牌、排量以及管理方式、单车的本年度的行驶里程、油耗及维修费用等详细情况；因公出国需费用除反映出预决算数字外，还需反映出出访事由、内容、必要性和日程以及因公出国（境）团组、人员数量和在国（境）外停留时间以及有无审批等情况。第三是要明确公布的期限和途径。各级人民政府可根据管理需要规定公开的期限及平台，但对于一个预算年度的信息公开的时间及途径应由中央人民政府统一规定。公开信息的期限及时间应符合会计周期和预算周期，公开的途径应选择便民监督和权威性、公信力较强的信息平台。第四，是应将公开“三公”经费的规范和制度上升到法律的高度加以固化，增强其刚性约束力，使治理“三公”经费有规可依，为公众对“三公”经费进行监督提供法制支持。
（6）建立与完善“三公”经费公开的有效监督机制和问责机制，确保“三公”经费公开目标的实现。第一，建立公开前的审查监督机制，督促各部门严格执行“三公”预算，严防支出超标。将本级政府各部门“三公”经费支出审计，纳入纪检、监察、财政、审计部门的年度目标任务，要求监督审查部门强化对各单位的经费支出的日常审计工作，发现违规违纪问题，及时要求纠正并依法惩处。同时，各单位应建立“三公”经费支出统计台账，加强自身管理，并定期向纪检、财政、审计部门报送。第二，建立“三公”经费公开时的审核机制，保证公开信息的准确性、真实性、合法性和规范性，在“三公”经费公开之前，应有审计的基本结论。“三公”经费支出的准确性、真实性、合法性和规范性审核属于财务审计范畴，各预算单位应在规定的时间内向审计部门报送“三公”经费公开报表，审计部门应在规定时间内进行准确性、真实性和规范性审核，并做出审计结论。第三，构建公民参与监督通道，最大限度地实现人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权，促使政府各部门厉行节约，杜绝奢华腐败。各单位应将内容真实、完整、规范、说明清楚，经审计部门审核后的报表系统与审计结论按照统一规范的模式集中进行“权威发布”，让公众“围观”、“挑剔”、“追问”、“质疑”，各部门应作出正面的回应，并向社会公众释疑解惑，对于未能作出合理解释并让让公众信服部门，监督监察部门必须及时依法审查作出处理并向社会公布。第四，建立上级政府对下级政府的“三公”经费公开的监督审查和国内同级政府间交叉审计的监督机制，避免一级政府内部审查监督的“内部人控制”现象、地方保护主义以及形式主义的发生，切实提高信息公开的质量。第五，启动公开“三公”经费支出问责机制，并将各级政府的“三公”经费公开情况纳入政府年度目标责任考核范围，保障公开的常态化，切实提高公开效应。对不依法定要求和规定期限、规定范围、规定方式、规定途径公布“三公”经费的部门和地方，不仅要追究直接责任人员的责任，还要对相应部门、地方的主要负责人和主管负责人问责。没有严格的问责制，“三公”经费公开制度就可能流于形式，甚至会一个部门接一个部门地退出，整个制度逐渐无声无息地走向消逝；必须对超支单位负责人实行问责制度，加大对超支单位责任人的惩处力度，约束领导开支的随意性，确保实现“三公”经费公开目的。通过健全问责制度，将违反财政纪律、挥霍浪费国家资源的公职人员，依法依纪追究其相应的责任，真正做到有权必有责、有责必问、有错必纠，努力建立责任政府。
三、结论
笔者认为，构建以准确鉴定“三公”经费支出核算范围、制订具有较强约束力的“三公”支出的制度和标准体系、深化预算管理制度改革和加强预算单位的财务收支管理为基础；以反映 “三公”消费制度和标准以及预算执行情况为内容；以全面反映预算单位预算年度内收入情况和“三公”经费支出详细情况、“三公”经费预决算情况、“三公”支出制度和标准执行情况，说明详细清楚、让民众看得懂、读得明的科学规范的报表体系和统一的网络公布平台为载体，以公开“三公”经费的有效监督机制和问责机制为保障的公开机制，是使公开“三公“经费得以常态化和规范化发展，确保“三公”经费公开目标实现的重要手段。
（编辑 杜 昌）