摘要：民族地区的祭祀仪式曾在民族地区的政治、社会生活中发挥了整合共同体、建构民族传统权威等重要功能。然而在现代化的冲击下，其面临信仰的合法性基础流失，功能趋于衰减的现实困境，一些民族村寨亦因此步入凋敝。由于重建民族地区新的精神象征体系并不容易，传统的民族祭祀仪式还将长期存在，但民族地区民众的焦虑心理该如何缓解，民族村寨该如何重新发展等深层次问题却不容回避。
关键词：民族地区；祭祀仪式；现实困境
中图分类号：B989.2 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2012)02－0239－09
祭祀作为一种以神灵信仰为前提的祈祷和报酬活动，是联系人神关系的桥梁和纽带。因此，祭祀行为产生的逻辑前提，是必须有可供崇拜的神灵。而神灵源自于神灵观念，神灵观念产生于原始宗教。在中?的民族地区，地理环境、传统民族文化等因素导致原始宗教的因素得以较多保留，因而祭祀行为较为常见，各类祭祀仪式不仅是沟通人神的活动，更成为少数民族民众的生活技能，抑或生活方式。虽然各类祭祀仪式曾在民族地区的政治、社会生活中发挥了重要的功能，然而在中?社会整体向现代转型的进程中，亦不可避免受到了冲击，面临现实的困境。现代化带来的冲击不仅让民族地区民众在生活中感到了传统与现代的张力，更在思想上出现了迷惘与焦虑。
一、民族地区的祭祀仪式
中?民族地区的祭祀仪式大致可以分为两类：一类是与生产有关的祭祀仪式，一般在生产的各个环节中举行，祈求风调雨顺、五谷丰登之类的事；一类是与生活有关的祭祀仪式，一般在人生的各个阶段举行，祈求成长顺利、婚姻美满之类的事。
(一)与生产有关的祭祀仪式
地理环境的因素决定了中?民族地区社会属于独具特色的农业社会，其具有以下特点：第一、以农为本；第二、世代定居，以血缘宗法关系为纽带的家庭和家族是基本的生产和生活单位；第三、以自然经济为主，属于自给自足的小生产经营，规模小，经济力量脆弱。在这种社会条件下，相应的生活经验、价值观念以及处理人际关系的规则体系就是：崇尚天地、注重农事、追求安定、尊重祖先的权威和经验、强调以家长为中心的尊卑等级次序等。因此，民族地区与生产有关的祭祀主要就是祭祀自然神灵的仪式和祭祀祖先的仪式。祭祀自然是源于对自然界不可知力量的畏惧和敬仰，祭祀祖先则是对祖先的经验与传统的尊崇。涂尔干认为，祭祀制度一旦具备了比较完整的形式，就会由两个基本要素构成：一是共享行为，一是供奉行为。崇拜者不仅与神共同享用神圣食物，同时还向神做了供养。因之，民族地区祭祀自然和祭祀祖先一般都以最隆重的仪式献祭丰盛的食物，祭品多为肥美的牛、羊、猪、鸡等，并将其内脏为最佳供品。时至今日，湘西苗寨和黔东南苗寨等地还会经常举行杀牛祭祖仪式。
为了取悦于祖先和自然神灵，民族地区举行祭祀仪式时一般还伴以音乐歌舞。中?文化史上著名的“竹枝歌”就源于古时巴人的祭祀。各少数民族一般都有自己独创的祭祀舞蹈，如，云南德宏景颇族在祭祀仪式上要跳模拟鸟类跳跃飞翔的“羽舞”；广西贺县安河瑶族在“还盘王愿”仪式上要跳“长鼓舞”；湘鄂川黔交界地区土家族在正月的祭祀活动中要跳“毛古斯舞”和“摆手舞”。
中?民族地区属于农耕文明，其主要是通过人口的再生产来提升生产力。生育因之成为至关重要的大事，生殖崇拜盛行。各少数民族民众常将某些形似的洞穴、洼地、石头等作为女性生殖器和男性生殖器的象征加以崇拜，如云南永宁纳西族摩梭人将干木山麓的一个洼地视为女神的生殖器而膜拜求子，西双版纳贺曼山傣族将当地山上一根石柱当做男根之象征供奉为求子对象。
此外，中?民族地区的生产活动对自然的气候条件非常依赖，而雨水尤甚。因之，人们为求得风调雨顺以保证农业收成，祈雨的祭祀仪式亦非常重要。
(二)与生活有关的祭祀仪式
各少数民族在人生的成长阶段要举行各类祭祀仪式。如，壮族小孩生下来后要祭祀“花婆”，每年农历二月初二还有祭祀百花仙子的花朝节；畲族男孩到十六岁时要举行一次祭祖学师的“成大人仪式”。婚嫁、建房时祭祀祖先和神灵更是必不可少。
当然，生活的安全保障是非常重要的。民族地区的鬼魂观念浓厚，人死之后是成为祖先还是成为鬼，主要看是否有后嗣祭祀，死者如果有子孙祭祀，在形式上仍为家族的一员，则其身份为祖先，死者如果没有子孙祭祀就失去家族成员的资格，则成为鬼。所以对死者祭祀的意义在于宣示生人与死者的社会关系，即被祭祀的死者仍存在于生人的社会网络中，而鬼就是失去社会网络的的死者。少数民族民众认为无人祭祀的“孤魂野鬼”如果得不到妥善的安置和处理，将会严重危及活人的生存安全。景颇族每两三年都要举行隆重的祭鬼仪式：穆瑙祭典。云南德昂族、哈尼族还举行祭祀仪式设立御鬼的寨门，防止鬼魂进寨。由于民族地区多处高山林区，且房屋多为木质结构，因此许多少数民族常举行防患“火灾”的祭祀仪式。如苗族有“扫寨”仪式、哈尼族有“灭火种”仪式。
二、民族地区祭祀仪式的功能分析
(一)构建民族传统权威
在民族地区的社会治理中发挥作用的除了?家现代行政权力之外，还有一些在特定的群体中具有强大影响力的宗族首领、家族长辈、宗教人物以及村寨寨老们等权威人物，本文称之为“传统权威”，他们能够影响民族地区民众的生产和生活方式。
这些传统权威的影响力很大程度来自于民族祭祀仪式的建构。祭祀作为一种仪式，是宗教信仰的外化，其重要意义在于使宗教信仰得以强化和宣泄，使信仰变成了看得见的行为。对于权威的尊崇与关于权威人物的理解和体验首先是从能够看得见的祭祀仪式程序开始的。庄严的程序活动，严格的程序仪式会给人们带来灵魂的震撼，使人油然而生对权威的敬仰、畏惧和信心，从而凸显权威人物在世俗社会的至高无上。比如西方?家的法院开庭就是个很典型的例子，富有浓厚的宗教仪式的色彩。法官高居法庭正中，身着黑色法官袍，头戴披肩的假发，宛如教堂壁画里传教布道的上帝。法庭的布置，严格的出场顺序，尊敬的辞令，手按《圣经》念出誓言，所有这一切使法律显得神圣，法律的公平和正义使大家一目了然，于是大家共同遵守。正如英?谚语所说的，“正义不仅应当被伸张，而且应当被眼见着伸张”。“亲见”祭祀仪式所带来的视觉冲击会激发人们对传统权威充满激情的信仰。像宗教仪式一样被戏剧化了的各种祭祀仪式会唤起人们对传统权威的忠诚本质，这在本质上是对神圣事物、对人生终极目的的戏剧性回应，而后者正是宗教的根本特征。祭祀像宗教一样起源于公开仪式，这种仪式一旦终止，祭祀便丧失其生命力。
迈克尔?罗斯金指出：“在任何意识形态下，通过基层机关实现价值观的整合作用从来没有被忽视过，尽管其中的政治社会化途径和机制是不尽相同的。”在中?的民族地区，祭祀活动就是传统权威在意识形态领域里对社会进行有效调控的工具之一。其利用偶像崇拜、典礼仪式、心理移情与群场效应等方式，对社会成员实施价值观念的导引和精神信仰的设计。表面上看来，民族地区 的传统权威人物在举行祭祀典礼时万般虔诚，仿佛在竭力维护神祗的神圣，其实质是借助仪式威严的外在形式突出自身的权威至上，促使民众产生对自身权威的服从与恭顺心理，从而将对神祗的祭祀转换为对自身权威的敬从。
(二)整合族群共同体
“终极价值观、社会结构和社会团体所依赖的情感，是通过仪式的作用才不断地‘变成’力量的状态，从而有可能有效地控制行动和分派社会的诸种关系。”民族地区的各类祭祀仪式正是共同体维护规范、维系情感、整合各种社会力量的重要渠道。
其一是族群身份的界定。民族地区的祭祀仪式经常扮演着一种划分不同种姓、姓氏、群体的“分水岭”作用。属于同一族群的人聚集在一起，对同一祖先和神灵举行祭祀仪式以彰显其血缘纽带的关系。于是，祭祀仪式不仅成为族群的一面旗帜，更成为族群祖灵的象征，成为族群共同体所确认的符号体系，成为族群内部的行为准则，成为族群与外族交流和结盟的形式，族群的身份由此得以彰显。如苗族的鼓藏节是祭祀祖先的仪式，但它与日常的家庭祭祖仪式有差别。它涉及到血缘家族、宗族关系的界定，同时涉及到姻亲集团界限的确认。由此可见，祭祀仪式在以农业伦理为基本背景，以家族、家庭为社会基本单位的中?民族地区社会中所起到的作用非常重要，其在联系、传承、控制社会中的各种不同的人际关系方面具有其它形式无可替代的纽带联结作用，更是成为界定族群身份的标志。
由此，祭祀仪式可以通过威胁断裂社会关系发挥自身维护共同体的功能，即拒绝违背共同体规范的个人和家庭参加祭祀仪式，从而迫使其失去族群身份，成为自绝于共同体的弃儿。如，云南某少数民族村寨的李某，因为争夺村寨的集体林地而与整个村寨发生了冲突，甚至因此闹上了法庭。村寨共同体的重要惩罚措施之一就是拒绝他们家参与村寨的祭祀仪式。最后在政府的调解下，双方和好，李某让还集体林地，村寨则让他们家重返祭祀仪式。
其二是族群的心理安抚。民族地区祭祀仪式的原初目的是娱神，然而经过长时段的历史发展之后，已经逐渐超越了原初的形式，演变为娱人的活动，成为众人狂欢的节日。许多民族村寨通常在丰收之后或农闲时期举行大型的祭祀仪式，全寨人载歌载舞，大块吃肉大口饮酒，彻夜狂欢。在这种节日式的娱乐狂欢活动中，人们平时心中积累的紧张、不安和焦虑得以宣泄。仪式之后，人们的内心将复归平静，开始新的生活。
民族地区祭祀的有效性正是源于它通过一定的仪式展示了社会生活本身所固有的紧张和冲突，在一定程度上抚慰了民众的心理。著名的人类学家维克多?特纳通过对恩丹布部落的研究发现：“做出举行仪式的决定往往与村民社会生活的危机有关。……社会冲突与仪式之间有着紧密的联系。”随着时间的推移，部落社会的个体以及群体之间都会积累下一些的仇恨和争吵。这种人际关系上的不和谐与部落社会的神秘信仰相冲突，这是一种道德上的困境，部落社会的人试图通过各种仪式来化解道德上的不安，他们认为通过特定的仪式就可以使社会的有序状态得到恢复。部落社会的发展就是在这种从有序到无序，再从无序到有序的循环当中实现的。因此，维克多?特纳认为部落社会当中每一次不确定事件的发生，都会导致人们求助于各种仪式。仪式之后对责任的追究使得部落的权力平衡受到震动，本来是潜在的各种不和演变成一种争吵。这种争吵到解决的过程会不断地重复，因而特纳称其为一种“社会剧”。因而神秘的信仰与社会现实之间的冲突通过仪式这种社会剧的形式得以化解。与之类似，在中?民族地区，每当出现大旱、洪涝、瘟疫等灾变之时，民众就会怀疑自己已经失去祖先和自然神灵的眷顾，内心充满焦虑。各类民族特色祭祀的仪式性表演就象征着社会的这种紧张关系，起到了剧场化的效果，强化了人们对祭祀灵验的信念和祖先与自然神灵神圣性的信仰，从而化解民众心理上的不安，消解社会矛盾，维持共同体的稳定。
(三)教育与文化传承
号称“中?人口文化第一村”的贵州从江县占里侗寨每年有两个重要节日，分别是农历二月初一的“燕子节”和八月初一的“新米节”。在这两个节日里，寨里都要举行重大的祭祀仪式，由寨老们向全寨人宣讲村寨的历史、祖先的创业历程以及寨规条款。尤其是八月初一的“新米节”，寨老们要向未婚的男女青年们讲述节育的道理：“一棵树上一窝雀，多了一窝就挨饿；人会生崽，地不会生崽……”，并带领他们进行生育许愿仪式，向祖先、神灵保证，一生只生两个孩子。经过历次人口普查核实，新中?建?60多年来，占里村人口总数一直控制在700人上下，没有一户超生。可见这种教育颇有成效。
哈尼族的祭祀仪式对哈尼文化的传承起到了至关重要的作用。哈尼族没有文字，其历史和文化完全靠口头传承。由于口头传承文化容易丢失，祭祀仪式就成为一种得到大家认可的传承形式和载体。无论是集体性的祭祀仪式还是家庭性的祭祀仪式，都成为年轻人学习传统文化的重要载体，在一系列仪式活动和祭祀程序中，年轻人自觉或不自觉地都学习了解到本民族本村寨历史文化的许多东西。
三、现代化背景下民族地区祭祀仪式的现实困境
借鉴哈贝马斯关于工具理性和价值理性的概念，我们可以将民族地区的祭祀仪式区分为工具性和价值性两个方面。所谓价值性就是祭祀仪式的价值属性：是指将祭祀仪式建基于某些伦理的、美学的、宗教的或其他行为方式有意识的信念之上，以某种特定的终极的立场或方向为依归；而工具性则是祭祀仪式的工具属性：是指为实现特定目标而运用祭祀仪式的价值取向观念，注重于祭祀的适用性与有效性。
民族地区通过举行各类祭祀仪式建构民族传统权威，整合族群共同体，传承民族传统文化无疑充分展示了工具性的一面。《说文解字》释“祭”为“从示，以手持肉”，表明“祭”的本义是以牲肉献给神灵。表明祭祀行为出现之初就带有一种工具性的控制意识，企图用人的行为影响神灵，使之按人的意图行事。费孝通先生也曾就中?人祭祀的工具性进行过分析，他指出：“中?人总是以自己的生活要求作为信仰的表达形式。人们对神祗的祭祀相当实际，往往采用有求必应的功利主义方式，主要是为了风调雨顺、免灾逃祸。祭祀很有点像请客、疏通、贿赂；祈祷有点像许愿、哀乞。祭祀的对象――鬼神对中?人而言是权力，不是理想；是财源，不是公道。”
但是，在中?社会整体开始现代转型的大背景下，民族地区的祭祀仪式陷入日渐式微的现实困境。
首先表现为工具性功能的衰减。民族地区由于特殊的地理环境，自然灾害频发，人与人之间、人与自然之间难免存在一定程度的紧张与冲突。在经历现代化潮流冲击之前，民族地区在面对这些紧张与冲突时，通过举行祭祀祖先或各类神灵的仪式，情况几乎能够马上得以改观，似乎也在事实层面验证了祖先或各路神灵的灵验和祭祀仪式的有效性。而实际情况可能是由于当时民族地区的环境相对封闭，经济发展较为迟缓，人口流动性低，社会变动不大。即使某一偶然事件打破社会的正常生活节奏，经过一段时间的沉淀社会可能会自行复归平静。如果人们恰在这段时间里举行了某种祭祀仪式的话，那么将一切归功于祭祀活 动与祖宗神灵亦是情理之中的事。因此，可以说当时的祭祀仪式在一定程度上是通过一系列的象征行为展示了民族地区社会生活本身所固有的一些紧张和冲突，而仪式性表演使少数民族传统风俗习惯的核心价值得以延续的同时，也在一定程度上舒缓了民众心中紧张，起到了心理调适的功能。正如陈荣富所说：“尽管前提是虚假的，神是不存在的，但是由于信徒笃信神的存在，因而由仪式所产生的精神力量却是真实的。”
然而，随着现代化的冲击，民族地区的经济发展加速，人口流动性加强。经济的快速发展可能会带来环境的污染，从而引起民众的生病几率和死亡概率上升；人口的流动加快，各种意外事件发生的可能性也随之上升。这一切彻底打破了民族地区原本的生活节奏，给民族地区相对封闭的传统生活带来更大的压力和挑战，少数民族群众的紧张与焦虑感日益加剧。不管民众如何频繁地举行祭祀祖宗和各路神灵的仪式，意外事故照样时有发生，紧张与焦虑难以消除，一切恢复原有的平静已经没有可能，老办法越来越解决不了新问题。祭祀的工具性目的难以实现，民众难免对原有的祭祀仪式产生怀疑，难道传统的祭祀仪式开始失效?抑或是祖宗和神灵不灵验了?民众对祭祀工具性功能的怀疑甚至否定，必然导致祭祀仪式出现哈贝马斯所说的“贬值”，参与的热诚随之逐渐降低。
其次是价值属性的衰落。祭祀仪式的价值属性表明其对社会发挥功能需要一个对社会价值体系的认可前提，如果人们不相信所谓的“神灵”，祭祀仪式也就失去了存在的合法性基础。正如丹尼斯?朗所说：合法性“是以共同的规范为先决条件的”，它的存在是基于“受它支配的那些人的共同价值观”之上的。中?民族地区的祭祀仪式祭祀祖宗、神灵，正是遵循了“宗法农业社会”的一些“共同规范”，在一定程度上迎合了民心、顺应了民意，充当了集体意识的代表，成为人民“共同价值观”的象征，成功地确立起合法性信仰。然而近年来，随着现代化的冲击，社会经济的飞速发展，各民族原本的“共同价值观”正逐步趋向多元化。民族村寨封闭性被打破，人员流动频繁，村寨的传统社会结构渐趋解体、宗族日益式微、社会开始分层，村民们的生计呈现多元化态势。经过市场经济的洗礼，见识了外面精彩世界的年轻人开阔了眼界，思想也开始发生变化，他们不再尊崇民族语言、服饰、风俗、歌舞等民族传统文化，对民族传统的祭祀仪式也不再感到神圣，而视之为一种纯粹的娱乐活动。由于他们对传统文化的认知和自身在社会生活中的角色都已经发生了改变，因而其思想、行为也就不会再继续接受传统文化的束缚。
信仰的式微和思想观念的变化导致祭祀仪式的合法性基础逐渐消失，将直接导致祭祀仪式的价值属性衰落。法?学者勒庞就敏锐地察觉到人类历史巨变后面的思想、观念和信仰因素，他说：“发生在文明变革之前的大动荡，如罗马帝?的衰亡和阿拉伯帝?的建立，乍看上去，似乎是由政治变化、外敌入侵或王朝的倾覆决定的。但是对这些事件做些更为细致的研究，就会发现在它们的表面原因背后，可以普遍看到人民的思想所发生的深刻变化。真正的历史大动荡，并不是那些以其宏大而暴烈的场面让我们吃惊的事情。造成文明洗心革面的惟一重要的变化，是影响到思想、观念和信仰的变化。令人难忘的历史事件，不过是人类思想不露痕迹的变化所造成的可见后果而已。”晚清中?发生巨变，建基于?家祭祀之上的权力秩序全面崩解，根源正是民众的思想、观念和信仰发生了变化。
在另一方面，因失去价值属性而走下神坛的传统祭祀仪式却被民众当成赚钱和娱乐的工具而大肆消费利用，将祭祀仪式的工具属性发挥到极致。比如，受市场经济的影响，一些民族村寨试图通过祭祀仪式的表演带来一定的经济收益，解决村民创收的问题，也试图通过祭祀仪式来体现村寨文化的特色，开辟为旅游资源。可以说，村民们关注的焦点已经从祖先和神灵转移到了自身，传统的信仰让位于自身发展。然而，作为信仰表达的祭祀仪式，在掺杂经济利益的因素之后沦为纯粹的赚钱和娱乐工具，对其神圣性的影响是致命的。
综上所述，民族地区祭祀仪式陷入的现实困境路径就是：随着社会的发展，祭祀仪式的工具属性受到挑战；转变后的仪式神性的成分越来越少，人性的成分日益上升，价值属性却渐趋式微，而工具属性日益为民众所注重利用。最终价值属性与工具属性保持适度张力的平衡格局被打破，形成工具性过度扩张而价值性缺失的局面，必然导致民族地区祭祀仪式的政治社会功能无法正常发挥，呈现自我否定、渐趋衰落之势。
祭祀仪式式微的直接后果是导致民族传统权威日渐失势、风光不再，进而可能影响到民族地区社会的治理生态。因为祭祀仪式提供的共同体秩序、心理安抚甚至娱乐以及身份的认同都属于民族地区社会的“公共产品”，传统权威们的合法性来自于他们负责组织、主持祭祀仪式为大家提供“公共产品”，履行的是民族地区的一项重要社会职能。弗雷泽曾对古埃及人、朝鲜人、西徐亚人、南太平洋的纽埃岛或“野人岛”等珊瑚岛上的居民做过研究，认为“世界其他很多地区，?王们曾被期待着要为他们人民的利益去控制自然进程，并在他们未实现人们的期望时受到惩罚”。弗雷泽所列举的民族学上的事实，与中?民族地区的情况很类似。中?民族地区的传统权威们通常是族群的主祭，他们肩负着族群的安全与繁荣，如果不能给民众带来所期待的福祉，他们就负有责任，其合法性权威就会降低。恩格斯认为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且只有政治统治在它执行了它的这种社会职能才能持续下去。”比如在印度和波斯，“每一个专制政府都十分清楚地知道他们首先是河谷灌溉的总管，”而英?人则由于在印度忽略了经营灌溉这类“社会职能”，使得他们的统治不能和前人“一样具有某种合理性。”中?古代王朝举行?家祭祀仪式进行祈雨、祭厉以及通过封禅寻求大一统、祭祀文武名臣等都有为社会提供安全、秩序、灌溉等“公共产品”的一面，事实上也是在行使其“社会职能”。当皇帝在处理上述问题表现出无能时，他对于合法性的要求，也就不再被认为是正当的了。所以，中?民族地区传统权威们的合法性很大程度依赖于其能否有效地行使“社会职能”。当他们不能再有效地提供“公共产品”履行职能时，权威的降低在所难免。
四、展望与思考
祭祀仪式曾是民族地区民众的精神依赖，而传统权威则是民族地区民众的精神领袖，它们共同构成了民族地区的精神象征体系。随着民族祭祀仪式功能渐弱，传统权威风光不再，民族地区也因此失去了有效地社会整合工具，族群内部凝聚力下降。并且随着精神象征体系的瓦解，民众也苦于村寨生活失去了意义，年轻人更是纷纷逃离家园，许多民族村寨因此日益凋敝。但是重建新的精神象征体系显然绝非易事。美?心理学家卡普兰曾说：“我们对如何做某件事知道得越多，就越是难于学会以不同的方式做这件事。”他将这种现象称为“练就的无能”。中?民族地区的祭祀仪式在历史上的反复举行中就成为了这种“练就的无能”。各族民众对民族传统文化的象征符号体系越是熟悉，对祭祀仪式的依赖就越深。E.A.罗斯曾说：“对于一个老于世故的时代来说，产生新的礼仪 就像产生新的神话或新的史诗一样困难。”套用此言，笔者以为，对于中?民族地区老于世故的各少数民族来说，要重构一种新的合法性信仰、重建一种新的精神象征体系，也不会比创造新的神话和新的史诗容易。
在《论传统》一书中，希尔斯教授曾提出“实质性传统”的概念，他指出：许多实质性传统都是人类原始心理倾向的表露，如敬重权威和道德规范、思念过去、依恋家乡和集体、信仰上帝、渴求家庭的温情，等等，都属于作为社会动物的人类原始心理需要。根据希尔斯教授的理论，祖先崇拜、自然神灵崇拜就是中?民族地区的实质性传统，而民族特色的各类祭祀仪式作为这些信仰、崇拜行为模式的制度化形式也是一种实质性传统。希尔斯认为，在现代社会里实质性传统还将继续存在，这并不是因为它们是仍未破除的习惯和迷信的外部表现，而是因为大多数人天生就需要它们，缺少了它们便不能生存下去。
因此，情势发展大概是：延续了数千年并在历史上起过巨大作用的民族传统祭祀仪式，不仅是民族传统文化的重要组成部分，而且融入了各少数民族的血脉之中，其在中?民族地区的影响将是长期的。所谓：冰冻三尺，非一日之寒；而三尺之冰，当然也非一日可解。当然，随着社会环境的剧烈变动，民众的信仰和价值观念体系发生了较大变化，传统的祭祀仪式必须随之作出调整。但是，少数民族民众是否会因传统精神象征体系的日趋瓦解而陷入迷惘和焦虑进而影响民族地区的社会秩序?族群身份的标志是否会因此趋向模糊?民族村寨又该如何步出凋敝的阴影而重新发展??家对之该采取何种行动?这些问题值得我们认真思考。权利保护视角下的《税收征管法》修改考量
谭金可 陈春生
摘要：“制度化的权利”才是真实的权利。我?缺乏全面系统的纳税人保护基本法，纳税人的基本权利主要依据《税收征管法》，虽然其在纳税人权利保护上起到了重要作用，但对纳税人权利保护的制度设计与实施都难尽人意。在《税收征管法》修改酝酿之际，纳税人权利保护成为需要?一步探索和解决的课题。立基于纳税人权利保护理念，着眼于修改纳税人的概念条款；系统规定纳税人权利体系；增强纳税人权利保护的可操作性；以责任法治来规制相关机构的权力；完善税收征管法中的纳税服务法律体系建设；改善税务行政复议与税务诉讼条款等等系列化、层次化的建设性交革，有利于以权利义务为核心构筑我?的《税收征管法》，提高税收法治程度。
关键词：税收征管；纳税人权利保护；税收救济
中图分类号：D922.22 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2012)02－0132－08
引言：《税收征管法》修改不可忽视纳税人权利保护
“我们的时代是权利的时代”。纳税人权利保护的有效实践不仅是平衡公民与政府税费矛盾的基点，而且涵摄了人权、民主和法治的宪政理念，在当前是一个极富现实意义的法律问题。长期以来，由于泛“?库主义”和强调税收的强制性、义务性、无偿性，征税权过度被强化，纳税人作为纳税主体所享有的权利一度“折扣”，相应的法律制度也曾被质疑为“确保征税之法”、“征税权力之法”和“纳税人义务之法”，这样不仅削减了纳税人纳税的积极性和税法遵从度，也不利于纳税意识形成，更不利于增??家税收利益。相比于美?的《纳税人权利法案》、英?《纳税人的权利宪章》、加拿大的《纳税人权利宣言》等专门的权利法案，我?缺少一部系统规定纳税人权利的基本法，纳税人的权利保护主要依据现行《中华人民共和?税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)。
自1992年颁布以来，《税收征管法》经历1995年、2001年两次修订，不断规范、完善，也不断显示出其?步性、科学性，其中纳税人权利的内容包括了知情权、要求保密权、申请减免税权、申请退税权、陈述与申辩权、复议和诉讼权、请求?家赔偿权、控告和检举权、举报权、请求回避权、选择纳税申报方式权、申请延期申报权、申请延期缴纳税款权、拒绝检查权、委托税务代理权、索取完税凭证、收据或清单权、取得代扣、代收手续费权、个人生活必需的住房和用品不得查封、扣押权等权利。从形式上看我?纳税人权利的体系已经基本建立。然而，“《税收征管法》的整体制度设计仍是以税务机关为主导，以税务机关的职权设置和纳税人的义务承担为主线，纳税人享有的权利十分有限，税务机关仍然处于主导和强势的地位，为纳税人服务的意识不强，总之，难以对纳税人的合法权利形成有效保护。”十一届全?人大常委会将修改《税收征管法》列入第一类立法项目规划，这意味着第二次大规模修改《税收征管法》的立法工作将在本届全?人大常委会的五年任期内提请审议。在此基础上分析我?税收征管法律制度中纳税人权利保护方面的不足与缺陷并提出改善建议，为我?税收征管法完善提供理论支持和具体建议，具有重要的现实意义。下文将论述其不足并提出改?建议。
一、纳税人定名之失与概念条款的改?
《税收征管法》第四条规定：“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。”该规定在界定纳税人时突出义务，未提权利，纳税人的纳税义务成为纳税人概念的核心要素，有纳税人即纳税义务人之嫌。从法理上说，义务与权利是相互依存、相互贯通的，“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。仅从纳税义务的角度界定纳税人，忽视了纳税人权利主体的地位，是传统税法学研究和实践将税收关系预设为“权力一义务”的模式的直接体现。纳税义务论下，税法被定位于保障?家税收利益，纳税人权利往往处于被漠视和否定的情形，但公民在税收事务上难道只有无偿纳税的义务而没有任何权利吗?如果这样，显然违背基本逻辑和基本法理。在税收法律关系中，无论是根据“社会契约论”、“公共选择理论”亦或“人民主权论”的主张，?家与纳税人的地位都应该是对等的，纳税人不仅是纳税义务人，更应该是纳税权利人。权利是目的，义务是手段，当用税者、征税者权利(权力)大于义务时，可能助长权力的滥用；当纳税者的义务大于权利时，必然导致纳税自觉性、主动性降低；只有当用税人、征税人、纳税人各自的权利与义务均衡匹配时，才能使税收合乎民情、顺乎民意。纳税人概念界定的税收义务论极易导致纳税人对税收产生抵触情绪，也易助长征税主体的“权力”意识，对现实中依然存在的权力至上现象推波助澜，造成漠视纳税人权利主体地位的局面，不利于对纳税人权利的保护。如何合理地界定纳税人概念值得下一轮《税收征管法》修改完善。
完整的法律上的纳税人的概念应是从纳税者的权利与义务相统一的角度构造的。正确处理纳税人权利和义务的关系，有利于纳税人的权利得到保障，从而有助于提高纳税人的纳税意识。摒弃纳税人仅为义务主体的传统观念，树立纳税人在税收法律关系中的权利主体地位，有利于纳税人权利意识的强化，也有利于征税机关保护纳税人意识的自觉，?而为我?社会主义税收法律制度的发展提供良好的社会环境。基于以上分析，建议在修改《税收征管法》时把第四条修改为：“法律、行政法规规定享有纳税权利、负有纳税义务的单位和个人为纳税人”。 二、纳税人权利体系的硬伤及其修正
现行《税收征管法》制度设计是以税务部门为主导的，保护纳税人权利的条款零散分布在六个部分近30个条款中，而且大多是原则性规定，各权利之间的关系支离分散，不利于系统理解和把握纳税人权利；其次，纳税人权利规定不全面，例如没有规定平等纳税权、听证权、隐私权、诚实纳税推定权、合理避税权；对知情权也仅限于规定“纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解?家税收法律、行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况”；纳税人监督的范围规定得过窄，纳税人对税款支出及用途的监督管理权行使有限；三是该法规定的纳税人权利缺乏可操作性，很多纳税人权利还只停留在口号式的书面表述，对于如何行使，行使的程序及救济途径等没有详细的规定，无法落在实处。如《税收征管法》第8条第2款规定了保密权，可是如果税务机关或其工作人员泄密，给纳税人带来损失，法律却没有对救济途径作出规定。如果没有有效的保障条款来制约征税机关的随意行为，纳税人权利的实现就会“大打折扣”。因此，纳税人权利的法定化无论在范围和程序上都存在?一步完善的空间，如何对纳税人的合法权利?行有效的保护依然任重道远。
权利得以有效实现的前提是经过法律的认可与保障。针对《税收征管法》中纳税人的各项权利散乱地分布于各法条之中，有的权利界定很模糊，有的权利根本没有涉及，缺少一部全面系统的回应纳税人权利保护要求的纳税人权利法案。在修改宪法或制定纳税人权利保护基本法短期内不太可能的情况下，从《税收征管法》中系统规定纳税人的权利体系不失为一明智之举。要突出《税收征管法》对纳税人权利保护的立法意图，纳税人的应有权利和应有利益应该体现在税收征管法律法规体系之中，将有关保护纳税人条款相对集中在《税收征管法》的一部分或单列一节，在立法时避免过于原则，对各项权利的具体内容以及权利实现的程序做出明确规定，?一步明确税务机关的义务和侵犯纳税人权利时的责任，健全权利保障条款，保障权利的真正落实。
三、征税机关权力规制的不合理及其改?
征税机关权力规制的程度直接制约着我?纳税人权利保护的状况。该法对征税机关权力的规制存在不合理最为明显的也最广为学者诟病的就是税务行政自由裁量权过大，难以有效控制。一定的自由裁量权有其合理性，能增强执法的适应性和灵活性，但一旦超越界限，就会有违税收法定主义的要求，可能变成恣意裁量权。比如《税收征管法》有大量的条款使用了“可以”“无正当理由的”“情节较轻的”“情节较重的”“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定性质和情节的法定条件，这样税务行政机关有较大的自由裁量权，造成税务机关特别容易出现违规操作、显失公平、过罚失当等问题，难以形成“基本权利作为具有拘束力之价值秩序”。其次是对税务局稽查局职权范围规定不明确造成隐患。《税收征管法实施细则》第九条第1款规定：稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。而该条第2款又规定：?家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。这让人无法确定稽查局的职权范围，使稽查局的执法产生隐患，在执法实践中已经有一些案例触及这一问题。税务行政主体的不合理规定亟待这次《税收征管法》修改时做出积极回应。
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”所以对任何的权力都要作必要的限制，税务行政自由裁量权也不例外。正如弗兰克?福特认为的那样，“自由裁量权，如果不设定行使这种权力的标准，即是对专制的认可”。纳税人权利的保障与税收征收权的规范紧密相联。任何一个税收法治?家，对于税务机关权力的规范都是该?税制的一个重要内容。法治的本质内容之一是约束权力的野马，适当而合理地控制税务自由裁量权，保障税务自由裁量权受到基本权利与正义之拘束，既能实现税务行政公正，也有利于税务行政效率的提高。下一轮征管法修改可以通过以下途径控制自由裁量权不被滥用：(一)为避免语义上的模糊和理解上的歧义，细化税收征管法实施细则，确保法律条文的规定明确、科学；(二)加强程序制衡。程序“是法律的生命形式，因而也是法律内在生命的表现”。努力使《税收征管法》成为规定得比较详尽的程序法，通过执法前提条件法定(依据法定授权和纳税人的申请开始执法)；告知程序法定；听证制度和说明理由制度完善；纳税人提出意见、询问、辩论的机制细化；检查限度和工作顺序规范等程序限制税务行政人员的主观随意性。(三)完善税务责任制度；(四)完善税务复议和税务诉讼制度。此外，在这次修订《税收征管法》时应尽力消除因税务局稽查局职权范围规定不明确而可能造成的隐患，形成一套规范的职权范围制度，规范、限制税务机关的征管权，保障纳税人合法权利不受税务机关侵害，保障?家课税权的实现。
四、纳税服务法治化的不尽人意及其提高
近年来全?税务系统积极转变管理理念，大力推行纳税服务。但由于在我?关于纳税服务的标准、纳税服务的具体程序以及纳税服务的法律责任尚待完善，纳税服务总体层次不高。在现实的纳税实践中，工作流程不规范，纳税过程中存在程序繁琐、手续繁琐、票表过多，税收服务概念模糊，存在形式主义倾向，“重笑脸，轻效率，许多规定印在书上，挂在嘴上，就是不落实在行动上”。个别税务人员在执法的过程中，盛气凌人，态度粗暴生硬的现象亦不少见。越是经济欠发达的地区和广大农村，税务人员的权力意识越强，服务意识越淡薄，这与建设服务型税务机关的要求格格不入。同时也与发达?家公民普遍享受征税机关周到的服务、基本上能主动积极缴纳税款的状况形成极大反差。如何切实保护纳税人的权利，提供优质高效的纳税服务理应成为这一轮税收征管法改革值得注意的问题。
以税收征管法修改为契机，从传统的重“监管”税收征收模式走向重“服务”的税收征收模式，有利于纳税人权利的真正实现。其核心是通过法律规范的引导，推动税务机关彻底改变过去那种强调命令、强调指挥、强调管制的思维定势，树立纳税人本位和社会本位的服务型思想，确立“让纳税人满意”的服务宗旨，树立“服务型”的管理理念。具体说来，就是把为纳税人服务作为税务机关的义务“法定化”，配套规定不履行义务的法律责任，确立纳税服务的指导思想、具体内容、基本标准，制定具体的规则、程序和责任予以细化和落实，规范征税机关提供服务的方式和内容。再次，为使纳税人在征税机关提供服务中?一步享受权利，可以考虑将现有的征税机关对外承诺的服务情形，通过行政方式提升为纳税人的具体权利，以有效补充现行税收法律法规对纳税人权利的保护，真正实现税收服务环节的法制化、程序化，行为的规范化和结果的公开化。
五、相应机关法律责任的缺失与完善
纳税人相对人的法律义务及其责任的实施情况与纳税人权利保护息息相关。仔细分析《税收征管法》可以发现：一方面对税务机关及其工作人员侵犯纳税人权利所需承担的法律责任没有严格规定，比如税务机关或其工作人员对纳税人的知情权、保密权、陈述权的不作为或造成损害的行为，并没有相应的处 罚、赔偿等法律责任条款，造成税务机关和工作人员执法随意；另一方面，协管部门承担的义务和责任规定不明确。比如《税收征管法》仅规定了金融部门的责任条款，同时还有一些征管工作的协管部门尚未有在《税收征管法》中提及，严重影响执法效果和执法刚性。
法律责任是“法律的牙齿”，是法律实施的强制性保障，缺乏强制力的法律，最终只能如同“一堆没有点燃的火，一盏没有光亮的灯”。完整的法律规范必须包括法律责任的内容。离开了责任行政的原则，合法性原则、合理性原则将失去存在的基础，也失去了判断合法、合理性的意义。纳税人相对人的法律义务及其责任的实施情况制约着纳税人权利保护的程度。因此，完善税收征管法中的法律责任内容势在必行。《税收征管法》除?一步明确各项权利的内容以及实现权利所应当遵循的步骤、程序、权利的保护主体外，对税务机关及其工作人员不作为和造成纳税人损害行为所需承担的法律责任还需?一步?行严格规定，比如对税务机关或其工作人员对纳税人的知情权、保密权、陈述权的不作为或造成损害的行为规定相应的处罚、赔偿等法律责任条款。同时，《税收征管法》要完善协管部门的责任条款，明确工商、执法、海关、公安、司法、供电等部门配合协管的义务，设定有义务协助税务机关及时、全面提供第三方相关资料的期限，并作出相关的责任规定，通过刚性的制度约束来维护法律的权威。
六、纳税争议权利救济条款对纳税人权利保护的不足与变革
(一)复议条款的相关不足与修改
《税收征管法》第八十八条第一款规定“清税前置”(向税务机关缴纳或者解缴税款)和复议前置，这一规定目的是为了防止税款流失，在注重?家利益保护的同时却忽略了对纳税人的不利：首先，司法救济权直接受制于行政复议救济权，如果前者丧失，后者就无可能。台湾学者汤宗德曾指出缺少司法审查作为后盾的行政程序，犹如“无牙的老虎”，因此，纳税人如果没有最后司法救济的保护，在税收程序中力量显得更加微薄。其次，违背了“法律救济的便利获得”原理。尽管这种制度设计体现了“便利行政”之需要(税法学家北野弘久语)，但还是会导致行政效率的低下。因为未经复议或诉讼，争议未决，同时税款未缴，造成了行政上的阻滞，无疑增加了相对人的救济成本，可能使纳税人无力启动救济程序，不符合行政文明、民主和法制的要求，实质上是对受宪法保护的公民诉讼权利的一种限制和剥夺。除此之外，《税务行政复议规则》采用例举式规定行政复议的范围，无法穷尽税务机关违法侵犯纳税人利益的情形，不符合?际上采用排除式例举立法的趋势。
因此，修改《税收征管法》与《税务行政复议规则》关于复议前置和先行纳税等制度的设计缺陷势在必行。首先，废止先行纳税或提供担保的规定，可以在没有缴纳税款的前提下申请复议或提起诉讼。在我?的台湾地区，台湾“司法院”大法官会议针对有类似规定的《税捐稽征法》和《关税法》前后?行过四次解释，三次都认为此项规定“违宪”，“使未能缴纳或提供相当担保之人，丧失行政救济之机会，系对人民诉愿及诉讼权所为不必要之限制”。我?大陆现行的先行纳税的规定，同样也会限制甚至剥夺纳税人的诉讼权利，从而构成对纳税人权利的侵犯。在这方面加拿大的相应规定或许值得我们借鉴：加拿大税法规定纳税人如对税务部门核定的税额有异议，可以在没有缴纳税款的前提下申请复议或提起诉讼。我们可以考虑在修改《税收征管法》时学习。其次，改革复议前置为复议选择，以保障纳税人享有救济程序自由选择权为理念，允许其自由选择申请行政复议或直接向人民法院起诉。发达?家大多确立了司法最终原则。如美?没有实行先复议再诉讼的一刀切，而是诱导纳税人先行选择行政复议救济。这种制度设计赋予了纳税人一种选择权，就是对纳税人权利的保护。再次对复议范围采用排除式列举的方式扩充复议范围来全面保护纳税人的利益。
(二)税务行政诉讼条款的不足与修改
“纳税人对于任何对他作出的决定都应当有至少一次获得救济的机会”，完善的司法救济制度是?家公平和正义的最后一道防线。然而我?的税务司法救济存在着诸多不合理之处，难以真正实现维护纳税人合法权利的目的：一是司法救济范围过窄，从税务行政诉讼的受案范围来看《税收征管法》第88条只列举了处罚决定、强制执行、税收保全三种可救济的税务行政行为，未包括整个税务行为的全过程，其规定的范围还不如《行政诉讼法》规定的受案范围宽。如办理税务登记、一般纳税人资格认定等都无法列入上述行为中，而根据《行政诉讼法》第11条规定，这些行为应属于人民法院受案范围，违背了“有权利就有救济”的公认法理。二是原告主体限制得太窄。根据《税收征管法》第88条规定，具备原告资格的仅限于纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等税务直接行政相对人，间接行政相对人不具备起诉资格，当其合法权利受到某具体行政行为损害时无法起诉。例如，税务机关对某商场违规批准减免税，而与之处于竞争地位的商场因该项具体行政行为而使自己的合法权利受到了损害，却因不具备起诉资格而无法寻求救济。三是司法审查范围过窄。对税收具体行政行为?行审查，本身就要求对作出这种行政行为所依据的税收法律、法规和规章的合法性和合宪性?行审查，然而按照《行政诉讼法》的规定，排斥对抽象行政行为的审查，使之处于司法审查的空白地带，不利于充分发挥税务行政审判反馈税法不足的优势，加剧了税收立法行政化所造成的税收法律依据的混乱，大量当事人的合法权利仍然有可能受到这些不当税收法规、规章的长期侵害。
为完善我?税务司法救济对纳税人权利的保护，首先要扩大税务行政诉讼受案范围。具体说来，可采取概括性规定和列举性规定相结合，列举性规定方便醒目，概括性规定作为兜底性条款可以消弭列举性规定无法穷尽相应规定的缺陷，减少列举式立法体制造成的受案范围“盲区”；要取消对不可诉税务行政行为的限制性规定，对其作出列举式规定，这样规定的立足点和出发点重在保护纳税人的合法权利。其次扩大原告资格范围，取消对原告资格过严限制，原告资格不再仅限于纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等直接行政相对人。由于侵犯纳税人权利的现象往往以间接方式表现的，间接行政相对人也应具有起诉的资格，即纳税人诉讼。在英?，“选民对地方政府不合法的开支可以向区审计员提出反对意见，或向法院申诉。选民对区审计员的决定不服时也可以向法院申诉。”在法?，市镇纳税人或省的纳税人，可以对市镇议会和省议会通过的影响市镇和省的财政或财产的违法决定，提起越权之诉。由此可见，开放纳税人诉讼，设置纳税人诉讼制度作为救济纳税人权利的法定途径，是现代法治?家的共识。因此有必要以此次税收征管法改革为契机，确立纳税人诉讼制度，使纳税人权利真正得到程序保障。再次扩大司法审查范围，逐步扩大税收司法审查权，允许税务管理相对人单独对抽象税务行政行为申请审查；条件成熟时，可以考虑建立违宪审查制度，从而使税收监督权真正成为受宪法保护的纳税人法定权利。
结语
体制转轨和社会变革时期，中?面临的纳税人权利保护问题比其他?家更复杂，加强纳税人权利保护，中?任重道远。如何明确我?税收征管法律的价值定位和制度选择，如何促?税收征管制度和纳税人权利保护的合理协调和良性互动，这些问题关乎社会长治久安，不能等闲视之。在新一轮税收征管法即将修改之际，探讨以权利义务为核心构筑我?的《税收征管法》，对确立起税法学以权利保障为核心的坚强理论内核有着重要的理论意义和实践意义。