摘 要：“十二五”规划纲要从国家经济社会发展战略的层面，对军民“深度融合”发展进行了总体设计和长远筹划。通过军民融合式发展，在有效保障国防安全基础上优化资源配置，扩大国防利益与经济利益的交汇点，以促进国防与经济社会的同步发展，是世界各主要国家的共同发展战略和政策取向。落实“十二五”规划纲要部署，应借鉴世界主要国家军民融合发展经验，构建决策科学、运行有效的体制机制，坚持改革创新，用融合的理念解决问题、促进发展。
关键词：军民融合；模式；国际经验
中图分类号：E20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）07-0241-03
“十二五”规划纲要按照坚持“国家主导、制度创新、市场运作、军民兼容”原则，从国家经济社会发展战略的层面，对军民“深度融合”发展进行了总体设计和长远筹划，体现了科学发展观对国防经济发展的内在要求，是对党的十七大确定的军民融合发展战略思想的具体化。要使配置于国防和经济领域的各种资源产生合力，扩大国防利益与经济利益的交汇点，使国家总体战略目标效益最大化，创新军民融合式发展体制机制是关键。本文在借鉴国际经验的基础上，针对中国军民融合发展存在的问题，提出了构建决策科学、运行有效的体制机制，促进军民“深度融合”发展的思路。
一、世界主要国家军民融合式发展经验
通过军民融合式发展，在有效保障国防安全基础上优化资源配置，用“一套资源”形成亦军亦民的“两种能力”，以促进国防与经济社会的同步发展，是世界各主要国家的共同发展战略和政策取向。由于社会经济制度不同，国防建设发展战略和国防政策各异，加上国防工业发展的状况和特点存在较大差异，在推进军民融合发展方面，世界各主要国家都注重以本国国情为基点选择各具特色的发展模式。这些国家军民融合发展起步早，融合程度较高，推动军民融合发展的基本做法和成功经验包括：制定和实施推进军民融合发展的战略规划，以有效保障国防安全；改革和完善促进军民融合发展的体制机制，以提高资源配置效率；制定和完善保障军民融合发展的政策法规，以强化相关制度建设。
1.美国的“军民一体化”。“军民一体化”模式是指把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，组成一个统一的国家科技工业基础，其实质是通过国家政策措施的调整，实现国防科技和民用科技的资源共享与双向转移，促进国防建设与经济发展的良性互动。冷战结束后，美国政府为改变国防工业低效运行问题，对国防工业的管理体制和运行机制进行持续调整与改革。（1）建立促进军民一体化的相关机构。1991年美国国防部成立了“技术转移办公室”，以促进军民两用技术的双向转移。此后还设立了核武器委员会和航空航天技术委员会，分别作为国防部和能源部以及国防部和宇航局之间的协调机构。（2）实施军民融合的科技计划。包括技术转移计划、两用科学技术计划、独立研究与开发计划、技术转化倡议、小企业创新研究计划等。（3）创建军民一体化的科技产业链。美国高校、非营利机构、军队（政府）科研院所参与军事科研的管理模式主要是国防项目合同制和国家实验室管理体制。（4）改革国防采办制度与军用规范。1994年美国国会通过了“联邦采购精简化法案”，国防部对长期执行的3.1万个军用规范也进行了重大调整和改革，通过弱化军用标准来降低民用企业参与军工生产门槛。（5）制定促进军民融合的法规政策，重点鼓励军民高新技术两用产业的发展。
2.俄罗斯的“先军后民”。“先军后民”模式是一种既想避免军民分离弊端、又不想放弃独立军工体系的折衷做法，是俄罗斯在国家战略和各种利益主体的矛盾冲突下，向军民融合方向发展过程中形成的一种发展态势。苏联解体后，俄罗斯选择一条独特的“先军后民”发展道路，继续强化国防工业的发展优势，同时在此基础上大力推动“军转民”，以军事技术优势带动国民经济发展。（1）加大国防工业体制改革力度。1997年制定并通过了“俄罗斯航空工业体制改革构想”，2006年组建联合飞机制造集团，形成航空制造部门的大联合。（2）优先发展军民两用技术。1994年和1995年俄罗斯增加了军民两用技术的投资力度，1998年出台的军转民法对军民结合、重视两用技术的发展做出了许多新的规定；《1998―2000年国防工业“军转民”和改组专项规划》要求在航天、电子、通信设备等工业部门要特别优先采用军民两用技术；俄总统科技政策委员会还制订了开发“双重用途技术”的总统计划。（3）颁布和实施一系列推动国防工业军民融合发展的法律法规。1990年颁布《俄罗斯联邦共和国国防工业“军转民”法》；1995年颁布了《1995―1997年俄联邦国防工业转产专项计划》；2001年7月政府批准了《2001―2006年俄罗斯国防工业改革和发展规划》等。
3.欧洲的“两用技术优先”。“两用技术优先”模式是指把加快发展军民两用技术作为国防科技研究工作的重点，通过加大两用技术的开发力度，将两用技术的开发作为一项战略性规划进行推广，使军民互动成为国防科技发展的重要推动力量。随着现代科学技术的发展，军用技术和民用技术之间的界限越来越模糊，两用技术的开发不仅可以大量节省科研生产经费，而且有利于国防工业的平战结合，是军民融合发展的战略性措施。（1）德国：一是注重保持强有力的国防科技生产核心力量；二是积极发展军民两用技术；三是充分利用民间力量进行装备研究、研制和生产；四是尽量选用民用标准或技术。（2）英国：一是政府制定相关战略促进军民融合发展；二是出台鼓励竞争的政策；三是与国防科研生产单位建立伙伴关系；四是出台鼓励两用技术的开发和转让政策。（3）法国：一是制定有关政策指导军民兼容发展；二是通过实施国家大型计划，发展军民两用技术；三是建立协调和沟通机制，鼓励国防科研机构与工业界进行合作；四是重视利用国际合作方式发展先进军事装备；五是建立完善的军事订货制度。
4.日本的“以民掩军”。“以民掩军”模式主要指日本在军力发展受到种种限制的情况下，依靠民间企业发展国防科技和武器装备，构建军民融合国家创新体系的做法。日本民间企业具有很强的经济竞争力，同时也具有很大的军事潜力，通过推行“以民掩军”战略，日本军民两用技术有了很大发展，整体上已优于欧洲，接近美国。（1）加大对民企的国防科研投入力度。日本通过政策和资金方面的倾斜，大力发展本国的民间军事工业，促进了军民两用技术和产业的迅速发展。（2）高度集中的管理体制与官、军、民三方相结合的决策运行机制。内阁首相掌管国防事务，亲自审批有关武器装备发展的规划及重大项目，涉及军民结合的发展战略则由首相任主席的国防会议负责最终审批和决策。防务当局每年安排一些自卫队退役高级官员到各主要军工企业或军工行业组织内担任要职，加强军队与企业沟通，同时支持和鼓励民间防卫企业界成立民间军工团体，在政府与企业间发挥桥梁作用，以促成政、军、民三方的沟通和协调。（3）充分利用民企的技术力量和优势。日本武器装备的大部分研制和生产任务都由防卫厅通过合同形式委托民间企业承担，主要军品科研项目一半左右也是由民企独立开发生产的。（4）注重发展军民两用技术。政府制定和实施了以发展军民两用技术为重点的军民融合发展战略规划，扩大对民用或两用先进技术的采购。
5.以色列的“以军带民”。“以军带民”模式是以色列把军事工业作为本国工业与经济发展的先导，扩大军工技术成果的利用，并将部分军工企业转为民间经营，同时鼓励其他企业利用国防投资来开发生产民品。（1）不断改革国防工业体制机制。一是政府鼓励和支持军工公司组建民用集团，带动民用技术和产业发展；二是对部分军工公司进行国有化改革，提高军工公司运行效率。（2）制定相关法律法规区别对待国防工业的“军转民”。维修、维护业务等服务领域可实现“军转民”；研究开发能力可双向转移，即军转民或民转军；本身就是军民两用的技术，可以完全转移；某些无法民用的技术，可先转移到准军用部门。（3）促进与国防相关的高技术产业发展，如航空工业和电子工业领域。（4）鼓励国防部下属机构及企业开拓业务范围和开展国际合作。
二、启示与对策
“十二五”规划纲要提出，要统筹经济建设和国防建设，充分依托和利用社会资源，提高国防实力和军事能力，大力推进军地资源开放共享和军民两用技术相互转移，逐步建立适应社会主义市场经济规律、满足信息化条件下局部战争需要、具有中国特色的军民融合式发展体系，推进军民融合式发展。落实“十二五”规划纲要部署，应借鉴世界主要国家军民融合发展经验，构建决策科学、运行有效的体制机制，坚持改革创新，用融合的理念解决问题、促进发展。
1.牢固树立“融合式发展”思想理念。正确的观念、思想是正确行动的指南。“军民融合”是一项战略举措，是一个全民运动，必须下大力进行国防教育，巩固国防观念，在全社会营造“军民融合”的思想环境。一要在全社会牢固树立“军民融合”思想，加大把国防教育融入全民素质教育的力度，把全民国防观念真正树立起来，巩固下去。要把国防教育融入地方党委、政府的工作之中，形成领导意志；要把国防教育纳入全民素质教育整体布局，形成统一规划；要把国防教育纳入社会教育各个领域，形成全民共识。二要抓好军队传统思想观念的转变。军队要改变过去那种自我封闭、自成体系、自我保障的思维定式，充分发挥主观能动性，积极协调地方政府对军事需求和经济建设的布局，同步规划、同步推进，逐步形成“市场与战场相互衔接、地方和军队统筹兼顾、富国与强兵有机统一”的发展思路。
2.建立科学高效的组织领导体制。长期以来，中国国防建设与经济建设自成体系，经济建设考虑国防需求不够，国防建设效应发挥不明显，国家安全发展难以形成合力。促进和实现军民融合，必须站在促进发展与维护安全的战略高度统筹考虑，加强军民融合式发展的顶层设计、总体规划和综合协调，建立科学高效的组织协调体制机制。一要建立和完善由中央统一领导的国防建设管理体制，设立统管“军民融合”的专门机构。国防建设是国家行为，“军民融合”要走得顺畅，必须由国家高层进行决策，由军地双方共同组织，依靠各级政府和军队管理部门合力推进。美国就由国会、政府、军队共同出面制定军民结合的计划，内阁的十几个部门通力合作，积极支持国防部的采办改革以及其他促进军民一体化的措施。军民结合做得比较成功的以色列，也在国家层次上设有相应的管理机构。二要完善地方各级政府领导“军民融合”的管理体制。统筹在高层，落实在基层，地方各级政府的实体机构，可以统一组织其管辖范围内的“军民融合”工作。通过建立全国统一的军民融合领导管理体制，完善由中央统一领导的国防建设管理体制，设立权威的军民高层领导协调机构，同时加快完善地方各级政府军民融合的实体机构设置，明确各自职责，形成军民发展你中有我、我中有你的良好局面，使军民融合式发展始终处于科学的决策和领导之下。
3.创新运转顺畅的协调运行机制。由于中国体制的特殊性，军地之间、政府部门之间在国防建设需求上沟通不畅，从而影响了资源的有效配置。无论是经济建设还是国防建设，都需要考虑和兼顾军民两个市场、两种用途。优化融合式发展的资源配置，加强军民两方面的需求沟通与衔接十分重要，通过构建权责对称、运转顺畅、激励有效、惩罚有力的运行机制，可以不断提高融合式发展的运行效率。一要推动军民两用高新技术双向转移，引入知识产权机制。军用标准向民用标准靠拢从长远发展和世界其他国家的做法来看已是大势所趋。中国现行的军品生产和民品生产技术标准存在较大差异，是造成国防科技与民用科技难以实现良性互动、协调发展的重要因素之一。为适应国际化和技术标准化要求，应逐步建立一套军民合一的技术标准。二要优化结构、改善布局、增强国防科技工业平战转换能力，引入市场竞争机制。必须树立市场观念，打破行业垄断，完善竞争、评价、监督和激励机制，让民品生产企业合法公平地参与军品科研生产配套，加快民进军步伐。三要建立军民中介机构，健全科技资源共享、军民互动合作的协调机制。打破军用与民用壁垒，使成果资源在更大范围内产生效益。四要完善以国家投入为主、社会自愿加入为辅的资金保障机制。积极拓宽国防建设融资的来源和渠道，允许各类资金包括民营资金等加入到国防建设中来，为军民融合式发展提供可靠的资金保证。五要实现人才培养上的融合，建立和完善军地人才共享机制。要将军队人才基础培养融入国民教育体系，拓宽利用国民教育资源和国家人才资源的渠道，完善军民结合、寓军于民的军队人才培养体系。六要推进军队后勤保障社会化，建立军民兼容的社会服务保障机制。要将军队生活服务保障融入社会服务保障体系，以减轻军队办社会的负担，提高军费使用的功能性效益，走出一条勤俭建军的精兵之路。七要激发各主体融合的内在动力，完善军民融合发展的长效激励机制。要奖惩分明，鼓励先进，淘汰后进，给承担军品研制的民用科技单位公平的税收政策和利益补偿，以激励这些企业积极承担和拓展军品科研生产项目，把“军民融合”作为衡量各级政府工作业绩的重要考核内容，使各级政府在抓工作时，确实兼顾国家安全利益。
4.健全相互配套的制度法规体系。发达国家在军民融合过程中，一般都是从国家经济发展的规划和立法进入，在国家管理层面形成稳定机制，由政府、军队共同出面制定军民融合计划。美国就是通过国家决策和宏观调控层颁布法律和制定相应发展战略来确定军民一体化的实施措施。中国在建立军民融合管理体制过程中，也应当借鉴世界发达国家的经验，依据《国防法》，尽快出台和制定一系列原则性强、适用性广、保障军民融合制度建设的法律法规，加强军民一体化的立法工作。应就经济、科技、教育、社会服务保障、动员等军民融合建设进行分阶段、分领域立法。要对现有法规进行认真审查，凡不利于军民一体化建设的要及时修订或废除，加快论证出台有利于国防建设和经济建设同步发展、协调推进的法规制度。要将近年来军民融合式发展形成的成功经验、做法，固化为可执行性的法规制度，为军民融合式发展的实施特别是体制的融合提供有力的法律保障。一要进一步改革和完善国防市场的准入和退出制度，逐步完善中国军品市场对民营企业开放的相关政策法规；二要抓紧制定并实施国家标准化战略，为建立军民融合的技术标准提供法律支撑；三要建立和完善军地联席会议制度，掌握军地现代化建设需求；四要建立军民一体规划制度，制定军民融合建设的统一规划；五要建立和完善合署办公制度，确保建设规划贯彻落实。
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The International Experience and Revelation of Integration of Military-and-Civilian-Style Development
GUO Ping
（School of Science，PLAIEU，Zhengzhou 450001，China）
Abstract：The outline of the 12th Five-Year Plan has made an overall and long-term planning for the deep integration of military and civilian in the level of national economic and social development strategy.Based on the effective protection of national security，optimizing the allocation of resources and expanding the interests of national defense and economic interests in the intersection to facilitate the synchronization of national defense and economic and social development through the integration of Military-and-Civilian-Style development is the world"s major countries’ common development strategy and policy orientation.To implement the deployment of the outline of the 12th Five-Year Plan，we should learn the experiment of integration of Military-and-Civilian-Style development in the world’s major countries，build a scientific and effective system and mechanism，persist in reform and innovation，and solve problems and promote development in a way of integration.
Key words：integration of military and civilian；mode；international experiment
[责任编辑 王晓燕]