摘 要：在档案法规体系建设方面，市县基层档案行政管理部门存在着档案法规体系建设与基层无关等不正确的观念。市县档案行政管理部门在档案法规体系建设中，不仅仅是档案法规的执行者，更重要的角色是档案法规体系的制定完善者。
关键词：市县档案行政管理部门；档案法规体系；建设
吴邦国委员长在2011年3月召开的十一届全国人大四次会议上指出：中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题。应该说，档案法规体系同样也已经基本形成，基本解决了有法可依的问题。然而，在市县基层档案行政管理部门却仍旧感觉档案法规体系不完备，在许多档案执法方面都无法可依。问题出在哪里？笔者认为：问题就出在市县基层档案行政管理部门本身，他们存在一些不正确的观点，对自身在档案法规体系建设中的定位不清楚。对此，笔者谈谈看法，并求行家斧正。
1 基层档案行政管理中需澄清的观点
1.1 法规体系不完备无法实施依法行政。在基层档案行政管理部门有种认识，认为没有完备的档案法规体系就无法实施依法行政，这种观点显然是错误的。因为，完备与不完备是一个相对概念，应该认识到，完善档案法规体系是一个长期的历史过程，档案法规一定是随着档案工作实践的发展而发展，更何况，档案法规体系本身就不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的。新形势、新实践、新工作会给完善档案法规体系工作不断提出新的要求。在一定时期内，法律法规体系实现了完善或比较完善，随着社会的不断发展，原本完善或比较完善的法律法规体系会变得不够完善，甚至出现漏洞或缺失。法律法规体系建设就是在完善――不完善――再到完善的过程中不断进行的。企望等到档案法规体系完善和完备后才能实施依法行政的认识显然不正确，这种认识，在基层有一定的普遍性，这可以从知网期刊文献中相关关键词的关联度看出一些眉目。从表一与表二可见，依法行政与档案法律法规体系、建设档案法律法规体系、档案法律法规体系不完善的关联度非常高，同时，依法行政存在问题与档案法律法规体系不完善的关联度也比较高。至少可以说明，在许多档案人的眼里，目前，档案行政管理依法行政存在的问题中，档案法律法规体系不完善是一个重要的内容。
表一：档案法律法规体系与依法行政关联度检索结果
检索项 主题 篇名 全文 文献 起止年限
检索词一 档案 依法行政-并且-档案法律法规体系 数量 1984年～2011年
检索词二 档案 依法行政-并且-建设档案法律法规体系 3823 1984年～2011年
检索词三 档案 依法行政-并且-档案法律法规体系不完善 3509 1986年～2011年
检索词四 档案 依法行政-并且-档案法律法规体系 2920 1986年～2011年
检索词五 档案 依法行政-并且-建设档案法律法规体系 3306 1986年～2011年
检索词六 档案 依法行政-并且-档案法律法规体系不完善 3045 1986年～2011年
检索方式 精确 精确 模糊 2532
表二：档案法律法规体系不完备与依法行政关联度检索结果 检索项 主题 篇名 全文 文献 起止年限
检索词一 档案 依法行政存在问题-并且-档案法律法规体系不完善 数量 1987年～2011年
检索词二 档案 依法行政存在问题-并且-档案法律法规体系不完善 2051 1986年～2011年
检索方式 精确 精确 模糊 1773
1.2 档案法规体系建设与基层无关。在我国，法的形式分为法律、行政法规、地方性法规和规章。而大多数市并不具备立法资格，没有立法权。这样，市县两级基层档案行政管理部门的同志都认为，档案法规体系建设与基层档案行政管理部门没有直接关系。应该看到，大多数市县两级虽然没有立法权，不能制定法律、法规、规章，但有制定规范性文件的权力。《湖南省规范性文件管理办法》（2009年）第五条就明确规定：“各级人民政府、县级以上人民政府依法设立的工作部门和派出机关、法律法规授权的组织，可以依法制定规范性文件。”虽然，从立法上看，规范性文件不属于严格意义的法的范畴。我国《立法法》第 2 条规定的法的范围是法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，并不包括规范性文件。但从行政法学上看，规范性文件显然具有一定的准“法”的属性或规范性。一是规范性文件具有一定的强制性；二是规范性文件以规定特定的权利义务内容为手段，实现特定的行政管理任务为目标；三是规范性文件为人们提供一定的行为模式、标准，引导人们的行为方向。从行政管理实践来看，规范性文件是行政管理的重要依据，是实施法律、法规和规章所不可缺少的，起着重要的补充作用。“据统计，行政管理中对社会发生效力的规范性文件，85%是各级政府的规范性文件。”[1]“规范性文件”在行政法学上称为“行政规定”，“行政规定是指除行政法规和规章外，由行政机关和法律法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。表现为各种决议、命令、公告、通告、通知等，即‘行政规定’是除行政法规和规章之外的行政文件。‘行政规定’这个术语的内涵和外延容易使人迷惑不解，也有人称之为‘其他规范性文件’、‘红头文件’，或者‘其他行政规范性文件’”。“中国语境内的‘行政规定’，是一种对外具有直接法律效力的法律规则，它旨在或者能够影响私人的权利和义务关系，有的行政规定设定了新的义务关系，有的行政规定改变了私人权利或义务的构成要件或者后果要件。”[2]最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（2000年）第三条规定：“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”《湖南省规范性文件管理办法》（2009年）第二条规定：“本办法所称‘规范性文件’，是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。”因此，档案法规体系应该由五个方面组成：一是行政法律，二是行政法规，三是地方性法规，四是行政规章，五是规范性文件。档案行政法律法规固然重要，但要将有法可依落到实处，真正做到有法可依的依法行政，更多是靠与之配套的地方性法规、行政规章和规范性文件来对法律的细化和补充。因而，完善档案法规体系的配套工作是一项艰巨的任务，要靠所有各级档案行政管理部门的共同努力来完成。所以，档案法规体系建设与市县两级档案行政管理部门不是没有关系，而是关系重大。在基层依法制定好档案工作规范性文件，既是市县基层档案行政管理部门的职责与任务，又是档案法规体系建设的重要组成部分。
2 市县档案行政管理部门在档案法规体系建设中的地位与作用
在我国政权体系中，市县两级属于基层政权，按照《立法法》的规定，大多数没有立法权，不能实施立法，制定法规、规章等立法性工作，但具有行政规范性文件制定权。行政规范性文件制定权可以概括为国家行政机关为实施和执行法律、法规和规章，而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等的权力。
各级人民政府及其工作部门在国家法规体系中的作用更多的是通过制定规范性文件，将国家及地方制定的法律、法规、规章的原则具体化。同样，市县两级档案行政管理部门在档案法规体系建设中的主要任务，是将国家及地方制定的档案法律、档案法规、档案规章的原则具体化。市县两级档案行政管理部门及档案机构是国家及地方制定的档案法律、档案法规、档案规章的践行者。
2.1 市县两级档案行政管理部门是档案法规的需求者。依法行政是现代行政管理的基本要求与原则，在依法行政的大环境下，市县两级档案行政管理部门在本行政辖区内进行档案行政管理工作时，必须依法行事，依法办事，依法做事。作为档案行政管理部门，除必须依照政府机关行政管理工作的通用法律法规外，更多需要依据档案方面的法律、法规、规章及上级规范性文件来管理、指导、监督、检查档案工作，从这个意义上讲，市县两级档案行政管理部门是档案法律、档案法规、档案规章的需求者。
2.2 市县两级档案行政管理部门是档案法规的执行者。依据法律、法规、规章及上级规范性文件的效力范围，法律、法规、规章及上级规范性文件一经颁布，下级机关就必须严格遵照执行。因此，国家及地方制定的档案法律、法规、规章及规范性文件一经颁布，下级档案部门同样必须遵照执行。从这个意义上讲，市县两级档案行政管理部门是档案法律、法规、规章的执行者。档案法规只有通过基层档案行政管理部门执行，才能将其落到实处。
2.3 市县两级档案行政管理部门是档案法规的细化者。国家及地方制定的档案法律、法规、规章及规范性文件相对于基层千变万化的情况来讲，还是显得原则和笼统，如何使这些法律、法规、规章及规范性文件适合基层的具体情况，在基层千变万化的情况下发挥效用，就需要市县两级档案行政管理部门依据国家及地方制定的档案法律、法规、规章及上级制发的规范性文件原则和精神，根据当地当时的具体情况，通过制发本级的规范性文件来细化。没有这样一个细化过程，再好的法律、法规、规章都会因为存在不适应当地当时社会经济发展情况，不具有可操作性而成为摆设，悬在空中不能落地。
2.4 市县两级档案行政管理部门是档案法规的修改者。由于法律、法规、规章的相对滞后性，国家及地方制定的档案法律、法规、规章及规范性文件相对于经济社会的发展而言，总是滞后的，总会出现一些不适应的地方，档案法规一定是随着档案工作实践的发展而发展。对于由于社会发展造成的法律、法规、规章不适应，市县档案行政管理部门在依据国家及地方制定的档案法律、法规、规章及上级制发的规范性文件原则和精神，根据当地当时的具体情况，通过制发本级的规范性文件进行变通处理的同时，有责任和义务向上级档案行政管理部门、地方和国家立法机关提出修改、废止某些档案法律、法规、规章及规范性文件的建议和意见。同时，市县档案行政管理部门在细化落实国家及地方制定的档案法律、法规、规章及规范性文件时，制定的本级的规范性文件中，那些行之有效的内容会成为修改国家及地方制定的档案法律、法规、规章及规范性文件时的参考，那些具有普遍适用意义的规范性文件甚至可能成为新的档案法律、法规、规章。现实中，国家档案局制定的许多规章标准就是由地方档案行政管理部门承担的。
3 市县档案行政管理部门在档案法规体系建设中的定位
档案法规体系建设主要包括两个方面，一是对档案法规的执行落实，档案法规体系再完备，如果没有谁去执行实施落实的话，那么，这样的档案法规体系建设等于是“空中楼阁”，对档案事业的健康发展毫无用处。二是对档案法规的不断制定和修订完善，只有不断制定和修订完善档案法规，才能适应档案工作实践发展的需要，逐步建立起比较完善的档案法规体系。
市县档案行政管理部门在我国档案行政管理部门中的数量占绝大多数，他们管理的行政相对人也占绝大多数，直接面对的档案事务更占绝大多数，而且，面对的是千差万别的档案事务。因此，市县档案行政管理部门在档案法规体系建设中，不论是执行实施落实档案法规，还是制定和修订完善档案法规体系都占有举足轻重的地位，这就是其在档案法规体系建设中的定位。对于市县档案行政管理部门在执行实施落实档案法规方面的重要作用和定位，大家都比较清楚。但是，对于市县档案行政管理部门在制定和修订完善档案法规体系方面的重要作用和定位，可以说，从上到下大都不是很清楚的。这对档案法规体系的建设极为不利。因而，从国家档案行政管理部门到市县档案行政管理部门都应该改变观点，重新认识市县档案行政管理部门在档案法规体系建设中的定位，尤其是对制定和修订完善档案法规体系方面的重要作用和定位，更应引起高度重视。
在档案法规体系已基本形成的情况下，档案法规体系建设中的重点应该放在对档案法规的细化上。《档案法》修订固然很重要，但是，不管《档案法》怎样修订，都不可能规范每一个档案工作的细节，那种企望《档案法》修订后，对每一个档案工作的细节都做规范，具有所谓的可操作性，显然，是不现实的，也是对档案法规体系建设理解有偏差。要使档案法规更具有可操作性，主要是靠与档案法规相配套的大量的规范性文件来对档案法律法规的细化和补充才能做到。而大量的规范性文件的制定主要是靠市县档案行政管理部门来完成的。因此，在《档案法》修订告一段落后，国家档案行政管理部门应该将档案法规体系建设的重点下移，将档案法规体系建设的重点放在市县基层档案行政管理部门上。一是抓档案法规的执行实施落实；二是抓市县基层档案行政管理部门档案工作规范性文件的制定，细化档案法规。重中之重是后者。要执行好档案法规，就必须对档案法规进行细化，而细化是为了更好地执行档案法规，使档案法规更具有可操作性更便于执行。
对于市县档案行政管理部门来说，第一，要明白自身在档案法规体系建设中的定位；第二，要认识规范性文件是档案法规体系建设的重要组成部分；第三，要明确制定规范性文件是其重要的职责，也是完善档案法规体系的重要工作；第四，档案法规体系的建设需要靠所有各级档案行政管理部门的共同努力来完成，而市县档案行政管理部门是其主力军；第五，要做到真正有法可依，又具可操作性，主要是靠市县档案行政管理部门制定规范性文件来实现的，而不能完全靠国家、省的档案法规来实现。
总之，市县档案行政管理部门在档案法规体系建设中，不仅是档案法规的执行者，更重要的角色是档案法规体系的制定完善者，明确这一角色定位，并将其落到实处，对档案法规体系建设和促进档案事业发展有着重要的意义。
注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案立法技术研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-05。
参考文献：
[1] 新华网：《调查显示公众强烈支持政府清理“红头文件》https://news.省略/legal/2007-06/11/content_6224474.htm.
[2]姜明安，余凌云主编.行政法[M].北京：科学出版社，2010：148.
（刘东斌组稿 作者单位：开封市档案局 来稿日期：2011-12-18）