摘要：化解地方投融资债务风险，应以梳理整合为基础，建立投融资债务基础数据库；树立以风险为基础的动态监管理念，建立债务管控制度；协调融资总量和结构，促进经济金融良性循环发展；拓宽融资渠道，分类化解债务风险；建立风险评估和预警体系，防范和化解偿债风险；建立和完善多元化偿债渠道，实行债务责任追究制等。
关键词：地方投融资；债务风险；对策
中图分类号：F832.7 文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2012)02-0082-04
近年来，我国实施的宏观调控政策促使各地方政府投融资平台如雨后春笋般涌现出来。同时，各地方政府对日渐庞大的地方投融资债务及风险极为关注。天津市较早进行了地方投融资平台运行的监管，展开了对地方投融资债务持续三年的综合治理。天津市在防范和治理地方投融资债务风险的实践中积累了一些经验。本文通过对天津市地方投融资债务的现状与风险的判断，找出我国地方投融资债务普遍存在的问题及债务风险治理的基本路径。
一、天津市地方投融资债务现状及治理的做法
(一)天津市地方投融资债务指标情况及风险状态
随着我国城市化水平的快速提高，各地基础设施建设投资比例严重偏低、投资总量明显不足问题日益突显。各地方政府为解决城市基础设施建设资金的需求和可支配财力之间的矛盾，积极探索通过建立地方投融资平台来为城市基础设施融资的新举措。天津市也顺应这一形势，逐步形成由土地整理公司(中心)、投资公司、建设开发公司、项目管理公司和经济功能区基础设施建设开发公司等多种形式的融资平台。然而，投融资平台的日益发展壮大也直接导致地方投融资债务的膨胀及其风险系数的增加。参照《天津市政府债务管理暂行办法》中关于政府债务指标的有关规定，可以利用负债率(直接债务余额与当年地区生产总值的比例)、债务率(直接债务余额与当年地方财政收入的比例)、偿债率(年度应还本付息额与当年地方财政收人的比例)等指标对投融资债务情况进行测算。《天津市政府债务管理暂行办法》规定上述指标的警戒线为负债率不超过10％，债务率不超过100％，偿债率不超过15％。由于地区生产总值、地方财政收入等指标需使用全年数据，本文选取了天津市金融办统计的投融资平台2010年末的数据进行计算。
根据相关统计资料的计算可发现，2010年末天津市投融资债务率已超过警戒线水平，负债率虽超过天津市政府规定标准，但尚在国际安全范围内；偿债率虽然2010年超过警戒标准，但2011年债务偿还率有很大改观。总之，目前天津市地方投融资债务风险基本处于可控状态，近期债务偿还压力不大。这一现状与2011年财政部财政科学研究所发布的当前我国地方政府债务状态的结论基本一致。值得注意的是，以天津为代表的各地方投融资债务目前尚存的局部风险依然不容忽视，特别是个别地方投融资平台运行风险较大，若不采取积极有效的防范措施极有可能诱发整体风险。
(二)天津市治理地方投融资债务的做法
天津市政府面对近年来地方投融资风险的增加，较早地提出了应对举措：市法制办、发改委、金融办及财政局起草了有关政府投融资平台风险管控的文件，分别从财务管理、项目管理等方面进行了规范。先后出台了《天津市城市基础设施投资建设开发企业发展和风险防控规定》、《关于印发天津市政府债务管理暂行办法的通知》、《关于印发的通知》、《关于印发的通知》和《关于印发天津市特定目的公司持续发展和严格监管的意见的通知》。
二、我国地方投融资债务存在的问题
目前，天津市地方投融资债务存在的问题极具代表性，反映出我国地方投融资债务面临的共性问题。
(一)资产负债率等一些债务指标攀升，推高债务风险指数
许多地方投融资债务资金均投向了本地准公共产品属性明显的基础设施建设项目，项目本身的经济效益不明显，债务资金使用收益有限，加之各地往往同时进行多项基础设施建设，需要大量举债并每年都要支付巨额的财务费用，从而使投融资平台资产负债率升高，企业资产质量下降，“造血”功能越来越差，丧失继续举债经营的能力。以天津市为例，根据相关统计资料的统计，一些投资发展公司的资产负债率指标已超过天津市财政局《关于加强政府性投资公司财务管理的指导性意见》中政府性投资公司资产负债率原则上不得超过70％的要求。攀高的资产负债率无疑会收紧投融资公司现有的债务资金来源，并推高投融资债务风险系数。
(二)债务的资金来源狭窄，缺乏持续顺畅渠道
许多地方投融资债务的指标攀高，缺乏良好的财务形象，难以开拓出多元化的债务资金来源。因此，目前各地投融资债务多以银行的长短期商业贷款等形式进行，利用资本市场的比例过低，缺乏持续发展的渠道。这样的债务资金来源，一方面使举债成本通常较高，另一方面借债规模受国家货币调控政策的影响极大。在目前中央信贷收紧政策的影响下，今后各地以商业银行贷款作为投融资债务资金的主要来源恐怕难以为继。
(三)债务偿还来源单一，易诱发政府财政风险
从财政收入的角度看，未来以天津市为代表的各省级地方政府财政收入的现金流还不足以偿还地方投融资债务。虽然政府可以其控制的资源如土地做质押，为银行贷款提供隐性担保，但信贷规模的快速增长仍会带来一定的地方财政风险。天津市地方投融资债务资金中大部分是用于城市基础设施投资，虽然这些投资完成后可带动土地的增值，从而保证未来可通过土地转让的方式筹集资金用于偿还贷款，但如果项目投产后恰逢经济低潮，便会影响项目的收益，一旦投融资平台不能偿还贷款，便会转化为政府的负债，大大增加地方财政风险。另外，中央政府住房改革及控制房价过快上涨的政策已经初现效果，今后各地方政府“以地还债”、把投融资债务的还款来源全部押在未来的土地增值上无疑将增加潜在的财政风险。
三、我国地方投融资债务风险治理对策
(一)以梳理整合为基础，建立投融资债务基础数据库
首先，要建立投融资债务统计报告制度。按月、按季度、按半年和一年动态统计各投融资平台融资情况、资金运作情况、债务偿还情况、财务运行情况及土地抵押等各项基础信息。各项信息应具体到财政环境类指标、财政收支增长类指标、财政收支平衡类指标、政府债务指标等。其次，建立融资债务信息管理系统。政府债务基础数据的收集要包括政府担保的明细情况，政府对公共部门和非公共部门提供的各类财政支持情况，如担保、融资支持相关政策的受益人等，政府控制的金融机构或政策性投融资机构的资产负债表、债务情况、财政资金需求等。
(二)树立以风险为基础的动态监管理念，建立债务管控制度
1.建立以财政局、发改委、人民银行、银监 会、审计署、人大常委会等部门和机构的代表组成的专门监督机构。定期召开联席会议，加强投融资债务资金使用方向和结构的监督和审计，统计和评估各投融资平台的负债情况及各项债务指标，定期向金融机构和各地方政府通报，严格审批新投融资平台的设立。
2.金融机构强化贷款管理，加强风险识别和风险管理。各地方政府的投融资债务资金的投入项目必须符合国家宏观调控政策、产业政策、发展规划、行业规划和土地利用规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准、登记等手续，投融资的银行贷款必须与实体建设项目对应，各金融机构应严格控制没有稳定现金流作为还款来源的贷款发放，适当提高其风险管理中投融资贷款的风险权重。在贷款审批和发放过程中，尽可能要求多种抵押和担保，对于偿还能力较强的省级政府，可以允许其继续贷款，以支持其完成基础设施项目建设；对于财政状况较差的县乡级政府应严格控制其贷款，并对尚未偿还的贷款加强风险预警。
3.严格规范政府担保行为。严格限制各级政府及其所属部门、机构和财政全额或部分保障的事业单位，以财政性收入、国有资产或其他任何形式为融资行为提供担保，也不能以其可支配的公益性资产作为抵押物。
(三)协调融资总量和结构，保持经济金融良性循环发展
债务和经济增长能否保持良性循环是控制风险的主要判定标准。如果财政和经济能保持良好发展，存量债务风险会在发展过程中逐渐消减、释放。目前政府负债率国际公认的警戒线为45％，欧盟国家为60％，因我国财政收入占GDP比重在20％左右，我国的政府负债率警戒线设定20％为宜。以天津市为例，“十一五”时期全市财政收入占GDP比重已超过20％，“十二五”时期末预计超过25％的可能性较大，而且城市基础设施建设等方面的任务较重，支出压力较大，建议将“十二五”期间的天津市政府负债率警戒线设定为25％左右。若GDP以天津市发改委制定的年均可比增速12％，物价年均增长3％计算，①2015年天津市GDP将达到68 389亿元，负债规模可控制在17 097亿元；若GDP年均可比增速达15％，2015年GDP将达到70 221亿元，负债规模可控制在17 555亿元。
(四)拓宽融资渠道，分类化解债务风险
目前，我国已启动了上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点工作。地方政府发行公债比向金融机构间接融资的优势更加明显、成本更低，各省级地方政府应尽快制定方案，积极争取。另外，可通过发行企业债、企业中期票据等形式，拓展直接融资渠道；通过建设――经营――转让方式、公私合作经营、信贷资产证券化、发行股票和基金、居民投资理财等形式，拓展民间融资渠道；通过把土地、收费权等资源作为抵(质)押物，拓展间接融资渠道。同时，各地方政府要抓住国家开发银行、世界银行和亚洲开发银行等金融机构支持我国区域经济发展的良机，把地方政府的投融资平台公司作为投融资主力，争取低息长期贷款，从而拓宽和优化融资来源，缓解融资压力。
(五)建立风险评估和预警体系，防范和化解偿债风险
建立符合国际规范和本地情况的地方投融资债务管理预警指标体系，采集经济指标，得出一定时期内地方投融资债务指标数据，运用国内国际公认的指标及其警戒线划定地方投融资债务合理的风险区间，测算每年可承担的保守型低风险融资额度、稳健型中等风险的融资额度、激进型高风险的融资额度，促进经济发展与地方投融资债务的良性互动。
地方投融资债务风险预警指标体系的构建应包括以下指标：一是基本指标。主要选取中央和各地政府债务管理中已明确采纳的指标，如负债率、债务率和偿债率，着重反映投融资债务的负担情况及其偿债能力。二是补充指标。建议采用债务依存度(年度政府举债金额与财政支出的比重)和年度举债率(年度政府举债金额与当年地方GDP的比重)，作为评估地方政府财政风险的主要标准。三是综合评价和预警。根据债务指标数值的高低来判断地方投融资债务的风险状况，并对地方投融资的风险状况做出科学的定量、定性分析。
(六)建立和完善多元化偿债渠道，实行债务责任追究制
1.建立专门的偿债基金。部分基础设施投资项目公益性明显，投资收益可能不足以归还贷款本息。所以，应建立地方政府债务还贷准备金制度，每年按照年初政府债务余额的一定比例提取偿债准备金，并纳入财政预算实行专户管理。偿债基金专户中的资金不得用于除偿债外的其他用途。此外，还要杜绝平台公司举借新债来偿还旧债的行为，防止地方投融资债务规模持续累积引发的风险。
2.建立投融资责任制度。严格管理政府担保行为，尽可能使各级政府的债务规模与财力相匹配，省级必须对市、县、乡镇政府的债务总量与结构、还本和付息情况进行动态监测，对债务来源、规模、资金使用方向等把关，建立权、责、利相结合和借、用、还相统一的政府债务管理制度，实现政府性债务的有效管理。在投融资债务不能有效清偿导致本地财政出现风险时，追究领导人责任。
3.进一步完善财政转移支付制度。加大省级财政对困难下级政府的转移支付力度，按照事权财权相统一的原则规范省以下各级政府的事权和收支规模，增强省以下政府的偿债能力和依法行政能力。
(责任编辑：闰春英)