摘要：养老保险是社会保障制度的主体部分，但也是存在问题较多，深化改革十分困难的社会保障项目。截至2010年，我国60岁及以上老年人口达到近17765万人，占全国总人口的13.26%，人口年龄结构已步入老年型社会。在此背景下，伴随着市场化、城镇化进程的不断推进，国家养老保险制度建设的任务会越来越重。本文试以社会保障专业理论，社会工作专业理论为基础，从我国养老保险体系现状着手，分析我国养老保险体系的不足及未来方向，提出深化现行养老保险制度改革的建议。
关键词：养老保险 企业年金 个人商业养老保险
自从20世纪70年代我国实行了计划生育政策以来，在一定程度上，人口质量得到提高、人口数量得以控制。而在改革开放经济与社会发展的同方向作用的推动下，我国的人口在较短时间内完成了转变过程， “高出生率、高死亡率和高自然增长率”向“低出生率、低死亡率和低自然增长率”的人口再生产类型转变。伴随着这种变化，人口年龄结构也产生了巨大变化，老年人口比例提高迅速。按传统定义，一个地区65岁及以上人口占总人口比重超过7%，即被视为进入老龄化社会。对照2010年开展的第六次全国人口普查结果，目前我国60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91个百分点。毫无疑问，中国不但已进入老龄化社会，而且老龄化的进程还在逐步加快，老年人口规模极为庞大。从另一方面看，面对老龄化人口的压力，我国相应的养老保险状况却令人忧虑，养老保险的制度建设亟待加强和完善。要不断完善制度建设，在统帐结合的基础上，扩大养老保险社会统筹覆盖面，完善自由职业者、非正规就业人员、自雇人员以及农民工的养老保险制度，加速推行机关和事业单位的养老保险制度，建立多层次养老保险制度，仍然任重道远。
一、我国现行养老保险制度基本概况
从时间沿革上看，我国养老保险制度的建立和改革大致经历了四个阶段：①养老保险制度的创建阶段。1951年颁布再经1953年修改后实施的《中华人民共和国劳动保险条例》，对企业职工因遇疾病、负伤、残疾、年老、死亡和生育等事项进行了相关规定，即可按一定条件和标准享受相应的待遇。②养老保险制度遭受严重破坏阶段。1966至1976十年内乱期间，与社会经济文化事业一样，中国保险事业遭受到严重的挫折和损失。③养老保险制度的恢复、调整阶段。文革结束后，社会主义建设进入新的历史发展阶段，社会保险制度的变革也进入了渐进式的恢复和调整时期。④养老保险制度的创新、改革阶段。随着各项事业的蓬勃发展，传统的养老保险模式落后陈旧，已经难以适应经济体制改革的步伐，养老保险制度的创新改革不可回避。总体而言，建国以来特别是进入改革开放和市场经济建设时期以来，经过反复实践和养老保险制度的选择，以“传统型养老保险制”为主的综合养老保险制度在我国初步确立。
（一）基本组成
我国现行的养老保险制度，由基本养老保险计划、企业年金计划和个人储蓄型保险计划这样三个不同层次的养老保险组成，以此为基础，初步构建了我国现代养老保险体系的制度框架。
1、基本养老保险。这是在养老保险体系中占据主要地位的保险制度。对现行养老制度着手进行完善和改革，始于2005年。为适应人口老龄化、城市化与就业方式多样化的形势发展，国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，“为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11％调整为8％，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”。
2、企业年金计划。这是由政府进行政策鼓励，按照企业自愿的原则建立，企业或企业和职工个人共同缴费，为企业职工建立个人账户，并通过商业机构运营的一项计划。缴费和投资收益率决定其给付水平。2004年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的出台，搭建了企业年金发展的制度平台，对处于这一层次的养老保险计划产生了重要影响。
3、个人储蓄型保险计划。这是由劳动者个人实现的，其途径是通过购买商业保险公司的养老保险产品等。个人储蓄养老保险计划同样遵循自愿原则。就目前而言，商业养老保险在我国的发展仍处于起步阶段，其作用仍属于附属地位，运作水平不高。在我国现行养老保险体系中，商业保险的地位和作用远未得到充分发挥。
（二）基本特征
综上所述我国养老保险制度的组成及其组成部分，以及其功能和发展状况可以看出，我国现行养老保险制度具有以下几个基本特征：
1、养老保险覆盖的范围在逐渐扩大。我国基本养老保险的覆盖范围，从国有、集体企业职工扩展到多种所有制从业人员，参保人数逐年递增。根据相关统计，1998年，我国基本养老保险参保人数仅为1.12亿人。进入二十一世纪以来，参保人数年均增长6.5％。截至2011年底，全国城镇职工基本养老参保人数达到2.84亿人。2012年2月召开的全国社保局长会议透露，今年城镇基本养老参保人数将达到3.05亿人。越来越多的企业退休人员享受到基本养老保险待遇。
2、统账结合的基本养老保险制度得以确立。经过数十年的探索和实践，统（即基础养老金）账（即个人账户养老金）相结合的基本养老保险制度在我国初步确立，企业离退休人员的基本养老金不再存在问题，基本养老金能够按时、足额的发放，使广大离退休人员的基本生活得到较好的保障。
3、初步形成多渠道筹资机制。政府不断加强养老保险基金的征缴工作，形成了养老保险资金来源的主渠道，发挥了巨大的作用。自1998年以来，我国基本养老保险基金的征缴收入年均增长17.8％，近几年以来年均增长均超过了20％。另外，各级财政对支出结构进行积极调整，有效地填补了养老保险基金缺口。对中西部地区和老工业基地养老保险，中央财政不断加大转移支付规模。养老保险多元、多渠道筹资格局已经初步形成。
4、社会化管理服务水平取得进展。据统计，超过60％的企业退休人员，目前已进入社区管理服务范围。人数众多的退休人员逐步脱离原就职单位，纳入街道社区，实行社会化管理服务，基本养老金亦实现社会化发放，这从机制上使基本养老金的按时、足额领取得到了保障。另一方面，养老保险信息化建设也取得长足发展。比如通过实施推行“金保工程”，既为社区参保人员提供了方便快捷的服务，又为养老保险的规范化管理提供了技术层面的支持。
5、对养老保险基金的管理不断加强。养老保险基金是退休人员的基本保障，中央和各级地方政府都非常重视养老保险基金的监管工作，采取了一系列规范管理和监督措施，将加强基金监管工作，视为确保基金安全，防范、化解管理运营风险的根本，纳入完善社会保障体系的总体安排之中。将养老保险基金纳入专用财政账户，实行收支两条线的管理办法，确保专款专用，有效地维护了基金的完整与安全。
二、我国现行养老保险制度存在的缺陷
可以说，我国现行养老保险制度是社会经济发展与公共选择共同作用的结果，在保障社会平稳运行、促进公平、提高制度效率、防范老年贫穷等方面发挥了积极的作用。但是随着改革的进一步深化，经济结构欠合理、社会保障体系不健全、收入分配差距不断拉大等深层次问题，正逐步浮现出来。伴随人口老龄化程度的加深，保障养老的任务日益沉重，政府管理的压力与日俱增，要进一步完善养老保障制度，仍面临着诸多问题和严峻挑战。
（一）现行养老保险制度的公平缺失
受传统社会经济二元结构的影响，我国的养老保障也呈现二元化结构，特别是农村养老保险制度的缺失。在我国，农村养老保障主要还是依靠家庭保障和土地保障。2009年以前，广大农村地区的基本养老覆盖率不足10％。农村地区的老人得不到平等享受社会经济发展成果的待遇，这不能不说是最大的制度缺陷，并造成严重的不公平结果。同时，对于农村地区的基本养老，政府没有任何形式的财政补贴，基本上全部依赖农民个人账户。而在部分地区试行的农村养老保险项目，与商业养老保险无实际差别。农民退保的情况不断发生，造成基本养老在农村难以为继。
而在城镇地区，基本养老覆盖率也仅为44％，其范围还主要在国有企业。对于非国有企业的就业人员来说，工作不稳定，生活无保障，属于非常需要参保的对象。在一些地区，非国有企业的就业人数超过了总就业人数的半数，但基本养老对他们的覆盖范围甚至只有20％。此外，养老金的发放标准也不统一，以至于相邻地区都会大相径庭。
因此在现行的养老保险制度下，不但是不同人群，就是不同行业、不同地区，所享受到的养老政策都千差万别。本来，针对不同人群设计养老方案，可以体现制度多元化，贴近各类人群的特点，但离开了纵向和横向的相对公平，进行条块分割，养老政策迥然不同，反而加剧了社会的不公平。
（二）现行养老保险制度的效率缺失
进入经济高速发展时期以后，经济转轨的成本积淀下来，没有得到合理、及时的分担，一部分压到了养老保险制度中。在制度设计和运行时，在职人员承担了一部分转轨成本，他们面临双重负担，需要为自己和退休人员同时支付养老费用，这导致企业在自身发展和缴费之间，矛盾难以调和。就当前情况看，社会保障的主要承担者仍然是企业，它们是社会保障制度的核心。我国现行的养老体制虽说是一种“社会保障制度”，但仍以企业为主要载体，社会共济的保障机制严重缺乏。一些企业效益不高，甚至是亏损严重的企业，连发放职工工资都入不敷出，当然更不必提“养老保险”，养老金拖欠问题突出。这些因素直接造成了现行养老保险制度的运行与循环困难，效率极其低下。
（三）现行养老制度中二、三层次发展滞后
公共养老保险的财政压力，可以通过多层次(多支柱)的养老保险体系减轻，并对经济增长产生促进作用，实现效率与公平的动态统一。因此，我国在养老保险制度的改革上，提出要建立多层次养老保险体系的目标。但是，目前养老保险体系的制度框架的第二层次也就是企业年金的税收优惠政策，依然还存在争论，与之相关的立法、监管、风险控制机制尚不完善，企业年金业务在不同地区和不同行业间发展也不平衡。而第三层次也就是商业养老保险，因为受到税收政策以及国民保险意识制约，在短期内难以得到快速启动和发展。企业年金和商业养老保险发展滞后，形不成规模，致使多层次体系停留在形式上，养老保险体系制度整体功能无法充分发挥。
三、进一步完善多层次养老保险体系
综前所述，要进一步完善多层次养老保险体系，就必须从养老保险的制度建设，资金管理模式和大力促进企业年金和个人商业养老保险的发展等方面进行有效地探索。
（一）进一步完善基本养老保险制度
以建立国家基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险构成多层次养老保险体系为目标，在基本养老保险制度方面，必须倡导公平。对于农村养老保险制度的完善，首当其冲就是要实现参保机会上的公平和均等，确保老有所养，老有所依。对于城镇养老保险制度，一方面要扩大城镇职工基本养老保险覆盖范围和覆盖率，实现机关企事业单位和自主就业人员参保过程上的均等，另一方面要通过企业年金制度的建立健全，实现公平、平衡过渡。在资金的筹集上，要广开渠道，为养老保险制度转轨的成本提供支付保障，实现不同所有制类型企业的参保过程上的均等，实现代际间的公平。另外，调整养老保险政策的参数，要充分考虑整个社会经济环境的变化，首先，必须按市场经济的要求，依照国际惯例，实行社会统筹账户和个人账户的分离，产生各自独立的管理体制。其次，要完善、充实和做实个人账户。其三，要实现男女劳动者同龄退休，减轻与延长伴随退休年龄而出现的就业矛盾，缓解养老统筹基金的压力。
（二）进一步推进企业年金的发展
企业年金，是我国社会保障体系建设的一项重要内容。从1991年开始，我国着手建立企业年金制度，经过十几年的改革和探索，无论是参加人数还是基金规模都在逐年增加，基金管理也逐步走上规范化轨道，企业年金工作取得明显进展。
2004年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的颁布实施，使企业年金在企业职工养老保障体系中的支柱地位得以确立。将来退休企业职工的养老金大体来自三方面：一是社会保险，二是企业年金，三是个人商业养老保险。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险的决定》的颁布，再次强调要“建立多层次的养老保险体系”，“具备条件的企业可为职工建立企业年金”。个人养老金账户的规模，从11％调整至8％，同时，个人帐户要做实。这样，作为多层次社会养老保障体系的三大支柱之一，企业年金得到了长足发展的时机。为充分利用机遇，发挥支柱作用，首先要将基本养老保险的替代率降下来，给企业年金的发展开辟空间。其次要将税收优惠政策进一步合理化，推动企业年金的持续发展。其三要加强企业年金知识的宣传范围和力度，让企业的雇主和雇员都认识到年金在生产生活中的重要性。其四要将资本市场和企业年金结合起来，实现共赢。其五要进一步建立健全法律法规，在制度上保障企业年金的发展。最后，还是要在监管体系上进行探索和完善，稳步、健康地发展企业年金制度。
（三）进一步发挥商业养老保险的作用
为了与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日开始，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8％，即原本由单位缴纳的3％，不再放在个人账户上，而是计入统筹基金账户。同时，根据城镇个体商户和灵活就业人员收入不稳定的特点，其缴费比例统一为当地上年度在岗职工平均工资的20％，其中8％记入个人账户，低于企业职工的缴费比例。按照新的规定，中、低收入人群缴纳基本养老保险的基数，比社会平均收入交纳的基数低，而在领取养老金时，却能以社会平均收入为标准。也就是说，此特定人群的养老金领取额度相对上浮了。另一方面，对于处于中高收入位置的人群，未来养老金的领取额度将有所缩减。在保证生活质量不受影响的前提下，借助于商业养老保险来补充未来社会养老金与现有收入间的差距，无疑是一个必然的选择。此外，众所周知，经济发展状况也将直接影响到养老金的数额。而对于通货膨胀，个人商业养老保险具有较强的抵御能力，这也是个人商业养老保险的特有优势。为了推动个人商业养老保险的在城乡的全面发展，政府以及保险公司应出台相应的鼓励政策，积极引导个人商业养老保险的普及，充分发挥其作为第三支柱的补充作用。
事实上，我国的社会保障制度的改革，一直都在向“三支柱”协调发展的方向努力。但是一方面由于制度设计上固有的缺陷，另一方面由于政府承诺的基本养老保险目标过高，包揽过多，责任过大，使得现行的养老保障制度中政府保险的比重仍然过大，这一系列问题都导致了“三个支柱”的力量失衡，使我国养老保险体系的发展遭遇“瓶颈”。因而，进一步推动多层次养老保险系的建设，完善养老保险制度设计，加强养老保险资金管理，协调发展“三个支柱”实现比重合理配置，是解决当前养老保险工作所面临的任务和困难的根本途径。
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