[摘要] 中美之间的贸易摩擦日益严重，美国在对华实施贸易救济中其贸易救济制度发挥了重要作用。美国的贸易救济制度非常完善和具有典型意义，值得我们研究以及思考相应的对策。
[关键词] 贸易救济制度反倾销制度保障措施
近20多年来中国经济发展迅速，这让美国高度重视中国市场的潜力。但另一方面，中国迅速成长为出口巨人又使得美国倍感威胁。在美国贸易政策转向公平贸易的背景下，中美贸易摩擦随着中美经贸交往规模的迅速扩大而愈演愈烈，遍及纺织品、服装、农产品、知识产权等诸多领域，美国成为与中国发生经贸摩擦最多、最激烈的国家。
单是入世以来，影响比较大的美国对华贸易救济案就有四起：包括2002年的钢铁保障案、2003年的彩电反倾销案、2003年的木制卧室家具反倾销案、2005年的纺织品特别保障措施。类似的案件还有很多，这只是其中相对来说影响比较大的几起。在对华实施贸易制裁中美国的贸易救济制度发挥了非常关键的作用。
美国是实施各种贸易救济制度最多，体例最完整的国家，主要包括了其301报复条款、反倾销制度、反补贴制度、保障措施立法、以及适用于知识产权的337条款等。从以上案例可以看出其中对我国的出口造成最大影响的是其反倾销制度和保障措施立法。
反倾销措施是世贸组织（WTO）允许采用的对不公平贸易的限制措施。出口产品的价格合理性是保证成员方之间公平贸易的基础。如果某一成员方的产品以低于正常价值的价格进入其他成员方市场，破坏了正常贸易秩序，很有可能给进口方的相关产业造成损害。出于对不公平贸易管制的需要，从1947年的关税与贸易总协定（GATT）的第6条到1995年的世界贸易组织规则的《反倾销协定》，都赋予了成员方单方采取措施、实施反倾销的权利。也就是说，受损之成员方在此情况下，可以背离关税减让的义务，向对方征收惩罚性反倾销税。
美国反倾销立法开始于1916年的关税法，历史比较悠久，反倾销规则也颇具典型性，对WTO反倾销规则的制订也有一定之影响。美国1916年制定《威尔逊关税法》，在反托拉斯法中规定了反倾销规则；1921年《关税法》明确规定反倾销措施为加征反倾销关税，在反倾销措施实施的实体规则上，已明确了倾销和国内产业适用的原则：产品以低于合理价格在美国出售，使美国产业受到损害或受到损害威胁或被阻碍建立。后来历经1954年关税法、1974年贸易法的发展，至1979年贸易协定延长法，美国反倾销规则正式称为反倾销法。1984年、1988年、1995年又多次对其加以完善。
当前美国的反倾销法中对于倾销的法律上的定义可以这样概括：进口产品以低于正常价值的价格向美国销售，并对美国的产业造成实质性损害或实质性损害威胁或建立的实质阻碍。更具体一点来说，向国外的出口商征收反倾销税必须满足三大条件:1.倾销的确定。进口产品向美国销售的价格低于其正常价值，即构成倾销。2.损害的确定。除了确定倾销事实存在外，还要确定美国国内产业的损害。包括美国产业正遭受实质损害；美国产业正遭受实质损害的威胁；美国的国内产业建立正受到实质阻碍。3.因果关系。即倾销和损害之间有直接的因果关系。
保障措施是WTO法框架中的免责和例外条款，是多边贸易体制贸易自由化的“安全阀”。按规定，当成员方的国内产业因为进口数量激增而遭受损害时，成员方可以发动保障措施，背离关税减让和消除数量限制的义务，对进口产品实施关税和非关税手段限制，以减轻和消除本国产业受到的损害。在中美贸易摩擦中，美国频频采取保障措施对中国产品设限。美国的保障措施法主要包括201条款和406条款。二战时期，美国对加拿大作出的减让意外导致了加拿大狐皮大量进口美国，美国因此开始对保障措施立法而制定了例外条款。1947年GATT第19条的免责条款实际上就是受到美国该条款的直接影响。1947年后，美国相关法律不断发展完善，1974年美国贸易法201条款对保障条款做了修改，确定的保障条款实施的标准有三项:1.进口产品数量增加;2.国内生产同类和直接竞争产品的产业正受到严重损害和严重损害威胁；3.进口增加是造成严重损害和严重损害威胁的实质性原因。美国的201条款适用于市场经济国家，在对原产于中国的产品实施保障措施时，不适用201条款，而是适用406条款，即市场干扰条款。此条款制定于1974年，是1974年美国贸易法的406条款。美国认为，非市场经济国家可以通过政府行为把出口产品集中于选定的几方面，很快控制美国市场，所以对非市场经济国家产品给予减让、开放美国市场具有特殊风险。406条款和201条款相比，法规则的结构完全相同，即进口增长事实、国内产业损害事实、两者的因果关系。但是，在406条款中，国内产业损害的事实，只要求实质损害或实质损害威胁，这一条件比严重损害和严重损害威胁更容易满足。在进口增长和损害的因果关系标准上，不要求实质性原因，重要原因即可。中国加入世界贸易组织协定书的第16条4款，规定对中国适用的市场干扰标准，完全就是美国贸易法406市场干扰条款的标准。具体是这样规定的：中国产品在出口有关WTO成员国时，如果数量增加幅度过大，以至于对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时，那么这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。“特保”实施的期限为2001年12月11日至2013年12月11日。
美国的贸易救济制度非常之完善和有代表性，对WTO相关法律的制定都发挥了重要影响。从中美贸易摩擦中可以看出这些制度的威慑力，而且美国的单边主义作风往往使问题进一步激化。在对华贸易争端中，美国的单边主义作风曾多次暴露无遗。以2005年纺织品特保争端为例，美国、欧盟对中国纺织品实施特别保障措施，其主要法律依据是世贸组织《中国加入工作组报告书》第242条款，该条款规定，如果某一世贸组织成员认为中国纺织品造成了市场扰乱或者存在市场扰乱的威胁，应当向中国请求磋商，并提供关于磋商请求的原因和理由的详细说明，并附其认为能够证明下列内容的现行数据：市场扰乱的存在或威胁；以及在该市场扰乱中原产于中国产品的作用(a款)。磋商将在收到磋商请求后30天内进行，双方将在收到请求后90天内尽力达成双方满意的协议，除非双方同意延长该期限(b款)。在90天磋商期内未能达成双方满意的解决办法，磋商继续进行，提出磋商请求的成员可继续根据c款对磋商涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品实行限制(d款)。然而，在这场贸易争端中，美国商务部于2005年4月4日宣布对中国生产的棉织衬衫及上衣、棉质长裤、棉质和人造纤维内衣3大类出口纺织品发起为期90天的调查。到5月13日，距宣布开始90天调查不过30多天，调查结果还没有出来，美国就决定对来自中国的棉制裤子、棉制针织衬衣、棉及化纤制内衣实施特别保障措施，规定当年中国这3类服装产品对美出口量增幅不得超过7.5%，完全违背了242条款规定的程序。美国之所以表现出这种单边主义作风，归根结底是因为这个国家明确奉行国内法高于国际法的原则。
再者，美国继续坚持在反倾销法实践中将中国视为“非市场经济体”的做法也严重损害了中国的利益。在美国的贸易救济实践中，我国至今仍被视为“非市场经济体”，《中华人民共和国加入世贸组织议定书》第十五条允许世贸组织其他成员方在中国“入世”后15年内继续将中国视为非市场经济国家；在2004年6月3日美国商务部就中国市场经济地位认定问题举行的听证会上，美方企业、行业协会、工会代表一面倒地反对承认中国的市场经济地位。在7月11日的第16届中美商贸联委会上，美方也仅仅是承认，“中美两国将就美国反倾销法下中国非市场经济体地位问题开展更多的讨论”。
此外，美方有着强烈的贸易争端政治化倾向。在任何国家，国际贸易政策从来就没有、也永远不可能是单纯的经济问题，美国自不例外。由于其文化传统、政治体制等因素，美国比其他国家更容易将对华贸易问题政治化。美国的政治体制使得其对外贸易问题更容易为保护主义势力左右。在现代西方代议制民主政体的“游戏规则”下，在贸易争端中寻找外国替罪羊从来就比不无痛苦的内部结构调整更受政客们青睐，因为前者可以立竿见影，后者迁延时日也未必能够收效。纺织品摩擦在很大程度上就是贸易问题政治化的结果。
随着两国经贸关系的发展，中美贸易摩擦还会不断发生。在对美国贸易救济制度有了充分了解后，我们该有些什么样的思考呢？
1.争取我国市场经济的地位,维护我国出口产业利益。在加入世界贸易组织时，中国接受了一些限制性的条款，其中之一就是我国在反倾销时的非市场经济地位国家，最近两年，我国遭到美国多起反倾销，关键就在于此。因此，我国应解决我国市场经济的地位问题。从中国加入世贸以来，我国一直在致力于解决这个问题，2005年4月，新西兰首先承认中国的市场经济地位，11月29日，在第八次中国―东盟领导人会议上，东盟宣布承认中国的市场经济地位，到目前为止，已经有20多个国家完全承认中国的市场经济地位。除此之外，WTO其他成员方对中国出口产品进行反倾销调查，确定受调查产品可比价格时，适用的是过渡型国家标准，承认中国正处于从非市场经济向市场经济过渡时期，不能完全适用非市场经济标准，也不能完全适用市场经济标准，在正常价值适用上，采取个案处理。20世纪90年代以后，美国对中国出口产品反倾销案中的正常价值确定开始评估产品的市场经济因素，包括行业市场经济因素和个别要素投入的市场经济因素。如1991年对中国出口的烟花反倾销案中就考虑了个别要素投入的市场经济因素，其他要素则以替代国的价格为依据。但是到目前为止，还没有一例成功适用市场导向行业的先例。要赢得美国对我国市场经济地位的承认可能还需要三四年或更长时间。因此，我国近期的工作应该是争取行业市场经济待遇，充分保护我国出口产业的利益。
2.中美贸易争端频繁有国际贸易规则不合理、不明晰的原因，我们需要力争改进世贸组织有关规则，消除、改进其中不公平和不明晰的条款，为我们赢得相对宽松的国际贸易政策环境。在今年的纺织品特保争端中，就保障措施而言，当前最大的问题就是世贸组织有关协定的条款对如何认定“产业损害或产业损害威胁”规定过分笼统，不够明晰，给保护主义者留下了太多可以上下其手的空间。我们需要推动充实、完善有关条款，这不仅是为了给我国出口产业在国际市场上创造更加宽松的环境，也有助于避免其他成员方国内利益集团以“保护国内产业”为名，行损害公利、维护私利之实，于所有成员方均有利。
3.在解决贸易摩擦时，我们一方面可继续借助目前常用的双边途径，另一方面也要积极研究、探索利用世贸组织的多边途径。WTO争端解决机制是世界各国特别是发展中国家化解经济摩擦、维护自身正当权益的有效途经。 通过双边途径来解决贸易争端特别是与发达国家的贸易争端，对于发展中国家来说通常是很不利的，因为双边途径奉行实力主义，由于发展中国家的经济实力和贸易报复能力相对教弱，在与发达国家的双边谈判中往往处于劣势。而目前的多边机制――WTO争端解决机制则为发展中国家有效化解国际经济摩擦提供了较为有利的途径。 从WTO成立近10年的实践来看，在涉及发展中国家贸易争端中，WTO争端解决机构的裁决都是较为公平合理的。无论是作为申诉方还是被诉方，发展中国家的正当利益都得到了较为有效的保护。例如，WTO争端解决机制解决的第一起贸易争端――“委内瑞拉和巴西诉美国汽油规则案”，便是以发展中国家的胜诉而告终。根据统计，1995年～2002年，在WTO已经审结的贸易争端中，发展中国家申诉发达国家的胜诉率达到了100%。也就是说，如果美国和欧盟违反了WTO规则，对来自发展中国家的产品进口采取了不合理的限制措施，发展中国家向WTO申诉以后，其利益都能得到有效的维护。 而入世以来我国在世贸组织这个平台上表现得相当保守和被动，除了2002年与欧盟、日本等国家或地区共同向世贸组织起诉美国的钢铁保障措施之外，入世以来尚未单独提出任何诉讼，在利用世贸组织争端解决机制方面还不如印度、巴西等发展中国家活跃。面对日益频繁的中美贸易摩擦，我们必须要转变观念，积极利用WTO争端解决机制来维护自身的正当利益。
4.借鉴美国的相关法律，在WTO法框架内进一步完善我国贸易救济制度，对我国产业实施合理的保护。我国现有的贸易救济制度主要包括反倾销法规则和保障措施条例。1997年3月25日，国务院颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，这是我国正式颁布的第一部反倾销立法。为进一步完善“97条例”，我国又制定了《中华人民共和国反倾销条例》，2002年1月1日起实施。2004年再次进行了修订。我国的反倾销条例是在参照国际惯例，借鉴他国立法经验基础上制定的，基本上反映了反倾销法的新发展。但是，由于条例是我国反倾销立法的首次尝试，并且缺乏实践经验，其制定遵循了宜粗不宜细的原则，所以其规定较笼统，不尽全面，某些规定尚缺乏可操作性。在制度和程序上尚有很多不足。较为突出的问题首先表现为立法档次不高。目前我国反倾销条例是以行政法规的方式颁布的，其效力不及人大颁布的法律。由于立法层次不高，将很可能影响调动社会各方面的资源来进行反倾销调查和采取反倾销措施，同时还将影响我国反倾销法律在国际反倾销实践中的地位和作用。而美国的反倾销法处于基本法的行列，法律效力强，因此，提升我国反倾销法的立法层次，把我国的反倾销法上升到基本法的层次是很有必要的。其次，反规避措施不够完善。美国通过对传统的反倾销法加以修改，逐步形成了一套行之有效的反规避措施，我国《条例》只是非常原则性地规定了有关部门可以采取适当措施，防止规避反倾销措施的行为。但是，对于什么是规避行为以及哪些行为属于规避行为没有作明确的规定，对于进口倾销产品形式的变化如何辩认也没有作规定，可操作性方面还显得很不足。保障措施方面，1994年7月1日，我国对外贸易法第29条中首次规定了中国对外国产品进口可以采取保障措施。2002年1月1日《中华人民共和国保障措施条例》施行。该条例与WTO的《保障措施协定》大体是相一致或有所创新的:(1)规定了立案调查、实施保障措施的前提条件;(2)详细规定了调查程序;(3)具体规定了保障措施的形式;(4)明确规定了保障措施逐步放宽的期限与中期复审内容。但对比美国的法律，明显地存在一些亟需完善之处:(1)缺乏对“严重损害和严重损害威胁”具体标准的规定，而美国之规定非常具体明确；(2)尚未规定裁定的具体时间。美国对保障措施的裁定时间是180天，最长不超过210天，有助于提高办案效率。而我们在处理案件时则可能耗日持久。(3)放弃了我国作为发展中国家的优惠。WTO规定发展中国家的保障措施实施期限可延长2年，即可达10年之久，在我国保障措施条例中没有这一内容，自动放弃了这一发展中国家可以享受的优惠。这种“高姿态”做法是完全没有必要的。
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