摘 要：和谐行政法律秩序的构建需要行政主体与行政相对人在行政过程中的良性互动，亦要求在行政救济领域达到理想的效果。行政诉讼作为一种监督行政权、保障公民权的行政救济制度，也必然要求达到这种和谐的状态，即法院在行政诉讼中不能简单一判了之，要追求法律效果与社会效果的统一，从而构建起一种和谐的行政法律秩序，而行政诉讼调解机制不失为一个有益的探索与实践。
关 键 词：和谐行政法律秩序；行政诉讼调解；行政救济
中图分类号：Ｄ９２２．１１２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００９８－０４
收稿日期：２０１１－０９－２３
作者简介：殷守革（１９８５―），男，山东菏泽人，西南政法大学行政法学院硕士研究生，重庆海天软件工程学院讲师，研究方向为宪法与行政法；汝思思（１９８７―），女，四川攀枝花人，西南政法大学行政法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。
和谐行政法律秩序的构建要以行政诉讼审判新思维作为基础，如果缺乏作为最后一道社会风险防范机制的司法救济作支撑，那么和谐行政法律秩序的构建将会遇到困难与阻力。传统的中国行政审判思维是建立在只作判决，不计后果；只重法律效果，不注社会效果；只管法律运行，不管中国现实的基础上的。所谓“徒法不足以自行”，最后导致了行政机关不满意，行政相对人不满意的后果。因此，在和谐行政法律这样一种新型秩序下，必然要求一种新的审判思维。本文就是在这一前提下寻求一种作为行政审判的新思维――行政诉讼调解机制。
一、行政诉讼调解机制在行政审判实践中的作用
最高人民法院在２００７年发布的《关于进一步发挥诉讼和解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中有这样的表述：对行政诉讼案件、刑事自诉案件及其他轻微刑事案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。 人民法院要通过行政诉讼案件、刑事自诉案件及其他轻微刑事案件的和解实践，不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼调解的方法，及时总结经验，不断完善行政诉讼案件和刑事自诉案件及其他轻微刑事案件调解工作机制。这就为突破传统的行政纠纷解决机制提供了新的契机与条件。
审判工作应当以“定分止争、胜败皆明、案结事了”［１］为目标，以确保实现法律效果和社会效果的有机统一。行政诉讼调解是指法院在审理行政案件的过程中，通过组织协调等方式促使当事人各方达成和解，依法合理解决行政争议的司法诉讼行为。行政诉讼调解机制侧重实际问题的解决，力求法律效果与社会效果的统一，力求达到双方当事人都获致希望的结果。这不仅是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是政府职能逐步从行政管理型向公共服务型转变的需要，而行政诉讼调解机制则愈来愈显示其重要的地位与作用。因此，建立和完善行政诉讼调解机制就显得十分必要与迫切。
二、建立行政诉讼调解机制的必要性
诉讼调解是我国诉讼制度的重要组成部分，是人民法院行使审判权的重要方式，是和谐司法的重要内容。它是根植于我国历史文化传统并经过长期司法实践证明有效的纠纷解决方式，不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现了中华民族追求自然秩序、社会秩序和谐的理想。近年来，人民法院的审判工作取得了重大进展，积累了宝贵经验，确立了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”［２］的民事审判工作指导方针。各级人民法院要以“案结事了”作为审判工作追求的目标，正确认识诉讼调解在人民法院审判工作中的地位和作用，大力推进诉讼调解工作。
（一）行政诉讼调解有助于缓和矛盾、解决纠纷、稳定和谐、案结事了
司法实践一再证明，“一判了之”的传统行政诉讼模式根本无法实现纠纷的解决与社会的和谐稳定。传统的司法审判模式伤害了原、被告双方，即使依照法律输出了法律正义，但是无法实现法律效果与社会效果的统一。原告继续上访申诉，被告也不服法院的判决，即使判决，被告往往也不予执行，使得双方都不满意。这就是我们现在行政诉讼审判的现状。因此，在构建和谐行政法律秩序的今天，必须由“一判了之”的传统模式向“案结事了”、双方都获得满意的追求效果方向发展。以此适应和谐行政法律秩序的构建，这也是司法理念上的重大转变。行政争议是一种特殊的纠纷，如果一味地只求法律效果的话，可能会造成十分不利的结果。因此，在行政诉讼过程中运用调解的方式就显得十分必要。行政诉讼调解机制是以柔性的方式作为化解社会矛盾、解决社会纠纷、消除相互对抗的方法，克服了“一判了之”、不计社会效果的纠纷解决机制带来的弊端，有利于社会矛盾的化解，最大限度的实现“案结事了”。［３］（ｐ６５）
（二）行政诉讼调解机制有助于实现法律效果与社会效果的统一
行政审判的法律效果是指通过法律或者审判活动，使法律（包括程序法和实体法）得到严格遵守和执行，从而发挥依法审判的作用和效果。它偏向于法律的证明，拘泥于法律条文，更侧重于形式逻辑的推理方法。审判的社会效果是指通过法律适用或者审判活动，使法的本质特征得以体现，实现法的基本价值和效果，从而使审判结果得到社会的公认。它偏向于法的价值的实现，重视司法目的的实现，更侧重于辩证逻辑的推理方法。就二者的关系看，它们是审判结果的形式与内容两个方面的关系：审判的法律效果是审判活动和审判结果的形式方面，它要求审判活动、审判结果的形式与程序符合法律的本质要求和内涵特征；而审判的社会效果则是审判活动和审判结果的内容，它要求审判活动和审判结果符合法的价值，使之得到社会的承认。
由于审判的法律效果和社会效果从表面上看各有侧重和不同，因而在审判实践中，有时会出现这种现象：虽然查清了案件的全部事实，在实体和程序上也严格适用了有关法律规定，从形式上看确实做到了司法公正，但在裁判文书生效后，社会效果却不怎么理想；人民法院办案越来越规范，但其社会公信力却得不到提升，司法改革的目的没能很好地体现出来；涉讼信访在全国较普遍，有的当事人信访不信法，认为法院“不怕上诉怕上访”，而频频到上级机关上访、到法院缠访，甚至拍卖法律文书等。这些现象都严重损害了法律的尊严和司法权威。
在司法实践中，行政诉讼仅仅依靠严格依法审判是难以得到社会的普遍认同的，特别是在原告败诉或者即使获得胜诉但未得到自己期望的结果的情况下，就会认为法院判决不公，从而引发上诉、上访、申诉。然而，通过法官的调解和协调，能够把利害关系讲清楚，使得当事人明辨是非，达成和解协议，就能够达到法律效果与社会效果的统一。
（三）行政诉讼调解能够节约司法成本，以最小的法律投入获致最大的社会效果
司法救济是社会安全与稳定的最后一道防线，司法审判是输出社会公平正义的法律机制。如果司法制度仅仅依靠严格的法律形式进行实施，完全忽视社会效果的满足，那么这样的司法制度在中国必定是无法获得承认与遵守的。然而，法官可以通过积极的沟通与协作使得双方当事人能够心平气和地坐下来进行交流与对话，不仅能够消除双方的抵制情绪，还能够使得纠纷解决在萌芽状态，这样，不仅极大地节约了司法成本，还可以迅速定分止争，满足双方当事人的利益需求，从而达到公平正义的目的。
传统的司法审判只顾“依法”结案，罔顾当事人真实的利益诉求和权利主张，导致当事人不是上诉就是上访，使得国家、政府、法院以及当事人之间产生了难以名状的诉累，同时，每一次的“案结事不了”［４］（ｐ７８）都会将法院推到舆论谴责的制高点，个别地方甚至还出现了炸法院的悲剧，对法院工作人员的生命安全造成了极其严重的威胁。因此，法院需要发挥更大的能动司法作用，在依法判案的同时，应适当运用自由裁量权，合理斟酌案件情理，全面考虑案件当事人的主张与诉求，尽最大的努力争取“案结事了”，避免出现当事人连续上访、持续上访的局面。
三、行政调解制度应遵循的原则
行政诉讼适用调解，要求在行政诉讼过程中，人民法院在行政机关及行政相对人之间进行沟通、协调，依双方当事人的合意，本着互谅互让的原则而适用调解，使纠纷得到圆满解决。
（一）自愿和解原则
人民法院应当充分尊重当事人特别是原告方的意见，只有在当事人完全自愿的前提下，才能进入行政诉讼调解程序，毕竟自愿才是进行协商一致的前提。自愿原则包括两个方面，即自愿进行调解和自愿作出和解协议，前者是程序上的自愿，后者是实体上的自愿。因此，在行政诉讼中，和解的适用必须体现当事人自愿的意志，人民法院决不可以违背当事人意志进行调解。调解程序可以由法院或者任何一方当事人启动，但是法院只有在双方当事人愿意接受调解的前提下才能进行调解。法院可以提出和解意见，但是最终的和解协议还是应当按照双方当事人的意见达成和解协议。行政机关依法拥有法定职权，不得在调解过程中放弃法定职权、超越法定职权，不得以损害国家利益、集体利益和第三人合法权益为代价而与原告达成和解协议。
（二）依法调解原则
行政诉讼调解的本意是为了更好地解决行政诉讼纠纷，但是，法院促成当事人之间进行和解并不是无原则的，而是必须在掌握案情、分清是非的基础上进行的调解，否则，就极有可能侵害到社会、国家或者第三人的合法利益，这是法律所不允许的，也违背了行政诉讼制度的初衷。从行政机关所享有的权力性质来看，并不是所有的行政纠纷都可以适用调解机制。依法行政的原则要求行政机关不得随意处分自己的职权。在行政诉讼调解过程中，行政机关不得放弃法定职权、超越法定职权而与原告达成和解协议，也不能以调解的方式代替行政机关履行自己的法定职权。
（三）有限调解原则
与民事诉讼的调解全然不同，行政诉讼的调解并非完全属于当事人的处分范围。进入行政诉讼的行政公权力的合法性只能由法院通过判决予以确定。调解必须在当事人的处分权限之内进行。对于行政公权力而言，当事人的处分权受到法律的严格限制。行政机关的行政行为在合法或者非法之间没有中间地带。但是，在合法范围内，行政机关拥有一定的处分权限；而行政相对人对于自己的实体权利有权处分。这种处分有范围、有限度。因此，行政诉讼调解不是每案都适用，不是优先调解而是有限调解。有限调解的另外一层含义是，人民法院在行政诉讼过程中是居间的合法审查者，职责在于恪守司法中立，列明事实，分清是非，促成调解，而非主动介入双方当事人的纠纷。由于对行政行为法律状态的确认必须由司法机关通过法定方式来行使，所以，对具体行政行为是否合法的性质与内容，不得采取调解的方式。
四、行政调解机制适用的案件类型
行政权力不得随意处分的原则在行政诉讼中必须得到遵守，因此并非所有的被诉行政行为都适用协调、和解。行政机关在履行行政职责的过程中，所作出的具体行政行为分为两种：其一是羁束行政行为，限定相对人不能或不允许继续存在某些法律事实，涉及该类行为，如不损害国家、公共利益及他人合法权益。其二是自由裁量行为，即指行政机关作出何种决定有一定的空间，可以在各种可以采取的行动中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。其自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是采取行为的方法、时间或地点，包括不采取行动。至于行政赔偿案、行政合同案，在查明事实、分清责任的基础上，由法官向双方释明赔偿标准或双方各自承担的权利义务，是完全可以由法官主持双方商量，调解处理案件的。
从司法实践来看，通过归类及分析，下列行政案件可以进行调解：第一，具体行政行为存在瑕疵，行政机关认可并愿意予以相应弥补的； 第二，被诉行政行为若撤销，将给国家、公共利益或他人合法权益造成较大损失的；第三，行政机关不履行法定职责，通过法院协调，行政机关可能履行义务并能够化解双方矛盾的； 第四，被诉具体行政行为相对人与行政机关矛盾突出，如判决，可能激化矛盾，影响社会稳定的； 第五，被诉具体行政行为尽管程序和实体处理合法，但相对人确实存在需要解决一些实际问题的；第六，行政赔偿案件；第七，行政合同案件。
五、行政诉讼调解机制的运作程序
调解程序的启动不能像一般民事案件中的调解那样贯穿整个诉讼过程，而必须是经过开庭，在查明事实，确定当事人争议焦点，分清双方权利义务的基础上，可以由当事人一方或双方提出，也可以由承办法官依职权提出，但是否对案件进行调解，应充分尊重当事人的意愿。对调解的内容尤其是涉及具体行政行为是否合法，必须弄明确；调解的意图和希望达到的目的，必须合法。调解工作一般应由案件主审人组织实施，也可以由合议庭其他成员主持。根据行政争议的性质、难易程度、发展变化等情况，采取灵活多样的形式，可以邀请有关部门或个人参加。必要时，可争取同级行政首长的支持和上级法院的指导。在案件调解中，要告知当事人诉讼风险及成本，让其衡量利益得失，劝导当事人尽量协商解决。当双方就争议焦点通过一方妥协或双方的适当让步达成了“合意”后，法庭应将“合意”的内容记录在案，形成调解协议。有履行内容且履行完毕的，原告申请撤诉，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。在准许撤诉裁定中，可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。达成调解协议后，被告改变被诉具体行政行为，而当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判。
总之，坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了的原则，积极探索行政案件处理新机制，探索建立促使行政案件当事人调解的工作机制，通过和解妥善化解行政争议，不仅能够增进人民群众与行政机关的互相理解和信任，有利于当事人撤诉结案、案结事了，也能够实现法律效果和社会效果的统一，从而为促进和谐行政法律秩序的建立提供一条可资借鉴的路径。
【参阅文献】
［１］王学辉．和谐行政法律秩序的建构――基于“５１２地震”展现的行政法治化路径［Ｊ］．行政法学研究，２００８，（０４）．
［２］石佑启．论行政相对人法律地位的提升［Ｊ］．上海交通大学学报（哲学社会科学版），２００３，（０５）．
［３］江必新．行政法制的基本类型［Ｍ］．北京大学出版社，２００５．
［４］石佑启．论公共行政与行政法学范式转换［Ｍ］．北京大学出版社，２００２．
（责任编辑：高 静）
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