国企改制是我国经济体制改革的核心内容，而土地资产处置则是国企改制的重要组成部分。根据我国现行有关规定，对国企改制中涉及的划拨土地使用权。根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）、国有土地使用权授权经营和保留划拨用地等方式予以处置。其中，国有土地使用权作价出资（入股）和授权经营是比较特殊的两种处置方式，我国现行相关法律法规中对这两种处置方式的规定较少，在实际操作过程中亦存在诸多问题。因此，本文将着重对国有土地使用权作价出资（入股）和授权经营的相关法律问题进行比较分析和讨论。
一、 作价出资（入股）和授权经营的基本概念及主要内容
关于作价出资（入股）和授权经营的概念和主要内容，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）给出了较为具体的规定：
国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
国有土地使用权授权经营，是指国家根据需要，以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地。
简言之，作价出资（入股）是国家以土地使用权作价出资投入到企业，转化为股权，将土地收益通过股利来获得。而授权经营则是国家以土地使用权作价，授权给企业管理，企业再以作价出资或租赁方式配置土地。
二、 作价出资（入股）和授权经营的比较分析
作价出资（入股）和授权经营作为两种比较特殊的国有土地使用权处置方式，既存在相同相似之处，又具有各自的特点。
(一)权利主体
我国法律法规对于作价出资（入股）方式下取得国有土地使用权的主体没有特别的要求，但在实践中 大多只针对部分国有独资或控股企业。而对通过授权经营方式取得国有土地使用权的主体则有特殊的规定，即应为经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司。这些公司一般都是大型的国有企业。中小国有企业、外资企业、民营企业等都不能成为授权经营国有土地使用权的权利主体。
(二)权利性质
以作价出资（入股）或授权经营取得的国有土地使用权在权利性质上不完全相同于划拨土地使用权或出让土地使用权，既没有像划拨土地使用权一样必须依赖于国家行政手段，也没有达到出让土地使用权的市场化程度，但又与其存在部分相同之处。
其中，以作价出资（入股）取得的国有土地使用权在权能上与出让土地使用权存在更多相同之处。根据《暂行规定》的规定，国家以土地使用权作价入股改制企业后，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。此外，《对关于执行股份有限公司土地使用权管理暂行规定中几个问题的请示的批复》也有类似规定，对原划拨土地使用权采取国家股入股的，股份制企业对入股的土地享有与出让土地使用权者同样的权利。
对于授权经营的国有土地使用权性质，我国现行法律法规并没有明确的规定。但根据《暂行规定》、《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革的发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）等有关规定，被授权经营的土地向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。因此，笔者认为，从行政审批及土地出让金补缴的角度来看，授权经营的土地使用权性质更类似于划拨土地使用权。
(三)有偿使用方式
表面上，通过作价出资（入股）和授权经营的方式取得土地使用权均不需要缴纳土地出让金，但在这两种方式下却并非无偿使用，而是实施国有土地有偿使用制度的不同特殊途径。
作价出资（入股）方式下，国家以国有土地使用权作价，投入到改制企业中，改制企业以其相应的股权作为对价支付给国有股权持股单位持有。国有股权持股单位通过其持有的国家股股权收取股利。授权经营模式下，国家以国有土地使用权作价后授权给被授权经营单位经营管理，被授权经营单位将授权经营的土地使用权以作价出资（入股）或租赁方式配置给下属企业，以换取股权或收取租金作为对价。另，根据《若干意见》第三条（二）的相关规定，采用授权经营、作价出资（入股）方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金。因此，国有土地使用权的作价出资（入股）和授权经营均是有偿使用，但具体方式不同。
(四)对外转让、出租、抵押
对于以作价出资（入股）方式取得的土地使用权，《暂行规定》明确规定可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。而对于以授权经营方式取得的土地使用权，根据《暂行规定》、《若干意见》等相关规定，可在集团公司内部依法作价出资（入股）、租赁和转让，向集团公司以外的单位或个人转让的，需报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。该等规定均未明确授权经营土地使用权对外出租、抵押的情形。
笔者认为，上述规定中，并未限制将授权经营土地使用权向集团公司以外的单位出租或抵押。鉴于授权经营土地使用权类似划拨土地的权利性质，参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条关于划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权经有权部门批准可以转让、出租、抵押的规定，授权经营土地使用权经有权部门批准后可以向集团公司以外的单位出租或抵押。
三、 作价出资（入股）和授权经营在实践中存在的问题
由于我国现行法律法规中对于作价出资（入股）和授权经营的规定较少，在实际执行和操作中出现了诸多具体问题。
(一)土地使用权期限
关于期限问题，《暂行规定》等相关法律法规中只规定了国家以一定年期的国有土地使用权作价出资（入股）或授权经营，没有进一步具体的规定。实践中，一般按法定最高出让年限确定，但具体从何时算起， 没有统一的标准。期限设置的不明确对国有股权的定价、土地收益的回收都会产生一定的影响。
(二)地上建筑物、附着物的归属
在作价出资（入股）和授权经营方式下，并没有相关法律法规对地上建筑物、其他附着物的归属做出明确规定。根据《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规规定的「房地一体」原则，笔者认为，该地上建筑物、附着物等资产应随土地使用权一起交付给企业使用，但该等房产的所有权仍归国家或原房屋所有权人所有，企业只是对其享有占有、使用和一定的收益、处分权能。因此这也容易产生房地分离、主体不一的问题。
实践中，如北京昊华能源股份公司（以下简称「昊华能源」）向北京京煤集团有限责任公司（以下简称「集团公司」）租赁部分授权经营土地使用权，而该等土地上的部分建筑物已由集团公司在昊华能源设立时投入，这样就造成房屋所有权属上市公司，房屋所占授权经营土地的使用权属于集团公司，造成房地分离。不利于上市公司对土地的充分利用和今后的资产处置。
然而，在以企业原划拨土地作价出资（入股）或授权经营，其地上房产已登记注册在企业名下，或者地上房产是企业在以作价出资（入股）或授权经营方式取得土地使用权以后由出资建造的情形下，应由企业享有该等地上房产的所有权。
(三)授权经营方式下的对外转让、出租、抵押
如前文所述，以授权经营方式取得的土地使用权，我国法律法规中仅有关于「向集团公司以外的单位或个人转让的，需报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金」的原则性规定，没有规定对外出租、抵押的具体情形。
笔者认为，授权经营的土地使用权可以对外转让、出租、抵押。但在实践中，考虑到授权经营土地使用权类似划拨土地的性质，其对外出租是否需要参照《城市房地产管理法》第五十六条「以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家」的规定，将租金中所含土地收益上缴，以及抵押是否需要参照《城市房地产管理法》第五十一条「经土地行政主管部门批准，在抵押权实现时要将土地拍卖所得价款先用于补缴土地出让金，剩余部分抵押权人才能优先受偿」的规定实施，国家均没有明确规定。从防止国有资产流失的角度考虑，答案应该是肯定的。
另外，如果母公司将授权经营土地作价投入到上市公司，上市公司获得了授权经营土地使用权，并支付了与出让土地价值相当的股权作为对价。上市公司对外转让该土地资产时，根据规定需缴纳土地出让金，但土地出让金由谁实际承担，是上市公司、母公司还是资产受让方？缴纳土地出让金后是否需要核减资本金以及如何办理？这些问题均无明确的规定。
四、 结语
作价出资（入股）和授权经营是实施我国土地有偿使用制度的两种特殊方式，是为顺应国企改制的需要，降低国企改制土地资产配置的直接成本，以资本、股本等多种形态综合实现土地资产价值的灵活方式。但是，在实际操作过程中却因法律规定较少而产生诸多问题。因此需要相关企业和主管部门在实践中根据作价出资（入股）和授权经营的权利内容及特点，从保护国有资产的角度出发，灵活处理相关问题；亦需要国家从法律法规方面不断完善相关具体规定，完善国企改制中土地使用权处置模式，促进改制企业最终达到建立现代企业制度的目的。