中南财经政法大学财政税务学院 摘要：财政透明度作为优化公共财政的重要方面，在促进公共资金使用效率，维护社会公平，打击腐败和保障纳税人权力上起到重要作用。世界各国对该问题的关注促进了其理论的不断完善。随着我国国际地位的提高和经济发展，公共财政管理体制也需随之逐步完善。通过分析发达国家和我国的实际状况，应将明确财政透明度的“透明”的内容和对其“度”的把握相结合，健全保证其实施的文化环境与制度环境，并建立财政透明度的评价指标。
关键词：政府财政透明度
目前为止，预算透明度最权威的定义来自1998年国际货币基金组织（IMF）在《财政透明度手册》中采纳的Kopits和Craig的定义：向公众最大限度的公开关于政府的结构和职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测的信息。从1995年《中华人民共和国预算法》生效以来，我国政府为此进行了一系列改革，已经在部分省市已取得良好的成效，但根据IMF理事会《财政透明度良好做法守则――原则宣言》的要求，我国的主要指标还未达到IMF的最低标准。基于以上情况，笔者在实证分析与规范分析相结合的前提下，提出财政透明度的建设途径与相关环境要求，并给出透明度指标的评价的建议。
??一、现今国内情况和提高途径
在财政透明度的改革过程中，我国政府强化了财政法制建设，完善了相关法律法规，提出 “阳光财政”的口号，各省市也逐步响应了中央的政策要求。我国财政领域的学者也积极探讨财政透明度的建设道路，丰富了适用于我国情形的理论，但是，到目前为止，国内都没有明确规定信息公开范围与程度的法律，关于政府预决算报告，财务报告和财政数据的公开也存在争议。2008年国际预算合作组织发布的预算公开性指数显示：我国不仅低于英美等发达国家，也低于南非、泰国、印度等非西方发达国家。
财政透明度的提高应从透明与度两个方面综合考虑，基于我国的特殊国情，财政透明度的发展需要预先构建良好的环境。下面主要就透明的实现基础、透明程度两方面来论述。
（一）实现财政透明度“透明”的基础
1.预算透明度。预算信息是政府财政信息中的关键内容，预算的贯彻执行能有效地控制和规范政府活动，打击财政资金滥用的现象。我国政府预算在预算编制、审批、执行、审计各环节都有“黑箱”区域，严重阻碍了财政透明度的提高。
在预算编制方面，首先应使预算涵盖各个口径的财政资金。目前，我国预算外资金存在无效低效使用现象，大规模的税式支出没有纳入预算编制，部分行政事业性收费依然游离于监管范围之外，政府准财政活动、或有负债、公债及金融资产等也未成为预算编制的目标。其次，应调整编制时间，消除“预算真空期”造成的执行上的随意性。另外，预算的编制应给予详细的解释说明。预算是为大量没有专业知识、政策分析能力和财务分析能力的普通群众服务的，如果只是单纯的数据信息，群众即使能够获得国家预算表，也难以明白税收和各项费用起到了什么作用达到了什么效果，这显然不是所期望达到目的。
在审批环节，应加长预算审批时间。中央预算草案（资金总额上万亿）由人大代表在一个月内审议无疑是个挑战。这种挑战主要来自于整个预算表涉及的范围之广、资金数额之大和处理时限短。与我国1个月的短期审议相比，美国国会对预算的审议长达8个月。
而在执行环节，我国现状暴露出的执行弹性大、执行不到位、挪用滞留、监管不力等众多弱点反映了我国财政制度以及相应配套设施方面需要跟上改革的步伐。因此，“透明”不仅是覆盖面与内容的问题，也应包括促进透明化，维持透明度的一系列硬件和软件条件。
2.财务报告体系和政府会计制度。财务报告是提高财政透明度的关键所在，是公众在众多信息渠道中能用来评价政府业绩的唯一重要来源。一套较完整的财务报告体系需明确报告针对的主体、报告的目标、报告的内容。我国政府应在明确受托责任的基础上，按四个层次构建政府财务报告主体。（见图1）此外，应将报告重点转向为委托人提供受托人责任履行情况的信息上去。报告的使用者还应有审计监督部门、宏观经济决策部门、财政管理部门和立法机构。根据IMF《财政透明度手册》对报告内容的要求，应涵盖资产负债表、现金流量表、预算情况表及其他附注与补充信息。
一套良好的政府会计体系应能监督国家预算执行，反映政府资产负债，为财务报告提供真实有效的信息，并为政府部门绩效评价提供依据。当前，我国政府会计改革应从三方面入手，一是政府会计法规的修订调整。建立一套与我国财政体制转型相适应的完善的政府会计法规，是真正实现改革进而提高财政透明度的优良方案。二是由收付实现制逐渐向权责发生制的转变。三是政府会计核算范围的调整。政府会计核算范围理论上应涵盖本级政府年度内的所有收支活动，反映政府真实的财务情况。
（二）财政透明度中“度”的把握
近年来，随着世界各国对透明财政的提倡与我国政府的改革行动，学术界对财政透明度问题发起了热烈的讨论。但关于财政透明度几乎各方面问题都有涉及，但与透明的深度相关的论述却寥寥无几。这一方面是由于我国目前还处于财政透明度改革的初级阶段，另一方面，有些学者在论述相关问题时已经隐含了自己对“度”这一问题的看法，因此没有单独列明。
而笔者认为，无论处在财政透明度发展的哪个阶段，都存在“度”的把握。总体上应该在公众信息需求、政府信息安全、行政效率最高这三者之间取得一个平衡点；具体的，在初级阶段可以采取相对较宽的度，成熟阶段适量缩小度的范围，使提高财政透明度既不成为一种空谈也不造成不必要的损失。
现阶段，我国在处理“度”的问题上应该基于以下几点。首先，以法律形式严格规范透明程度。此外，《预算法》的编制应为信息公开提供保障。《预算法》中必须明确地加入公开政府财政信息的内容,同时,还要具体对财政信息公开的范围、详尽程度、时间、规范等加以界定。其次，财政透明度要以群众的需求为根本，这是最为核心的要求，财政是社会公众与政府之间的特殊的代理关系，所以也应遵循这一规则，以强化政府的公信力度。最后，结合我国目前国情和国际发达国家公开度情况，我国初级阶段的主要目标是在现有政策下尽量扩大透明范围，并随着财政体制改革和财政管理改革不断调整这一限度，向国际标准看齐。
??二、财政透明度成效评价
根据以上所述内容，笔者认为财政透明度的成效主要与透明范围、透明程度和接受群体三方面相关。因此，基于这三方面设计了一个简单的评价方法。下面进行说明：假设：
1.财政透明度涉及范围R与透明的程度D之间相关，即一者增长必然会引起另一者的增长。
2.各项政府财务信息的社会信息关联群体G相同。
变量设置：
①设单项政府财务信息公开的透明范围为R（Range）,透明程度为D（Degree）,而获得这项信息的社会群体数目为G（Group）。
②财政透明范围R可表示为：rf1（b,l,w），其中b，l,w分别表示影响范围的预算编制，法律和各单位公开意愿。
③财政透明程度D可表示为：df2（l,q,s,θ），其中l,q,s,θ分别表示造成影响的法律因素，公众需求因素，国家信息安全因素和其他可能影响。
④社会群体数目G是与此项信息应有关联的所有群众。
另设实际获得政府该项信息的人数为g，称g为实际关联群。ψ称为单项信息发散系数，则gψ?G。
具体方法：
可将政府单项财务信息透明度成效定义为，PR×D×g，即PR×D×ψG。
作图直观表示单项信息财政透明度成效。（见图2）
容易知道，如果政府对该项信息完全保密，则Pmin0，若完全公开，则PmaxRmax×Dmax×G。
通过上面单项政府财务信息的公开的衡量方法，可以综合测评政府全部信息透明度。设某一政府部门共有n项信息，其中第i项的发散系数为ψi，财政透明范围为Ri，财政透明程度为Di。那么，全部n项信息的总财务信息透明度成效为： ∑ni1Ri?Di?gi∑ni1Ri?Di?ψiGG∑ni1Ri?Di?ψi然而，考虑到对公众来说信息的重要性不同，引入权数来计算会更加准确。同样是n项信息，设第i项信息在所有信息中的权重为λi，那么全部n项信息的总透明度成效为：
∑ni1Ri?Di??GG∑ni1Ri?Di?ψiλi（∑ni1λi1）说明：由假设1可知，图中面积为H的部分忽略不计，由假设2 单项信息发散系数决定了高度。D ×R的大小解释了透明度提高的基础层面的成效，g 是公众信息可得性的衡量，g 越大，公众从政府得到财务信息的途径就越多，越方便。长方体体积可用于政府单项信息透明程度成效的衡量，其数值越大，则政府所做的成绩越好。
如果只计算部门当年总财务信息透明度成效，还无法获得该部门的改进收益。所以，将不同年度的成效相比较得到的透明度增长指数也应作为评价指标之一。假设第t年的成效为t，t+1年的成效为t+1，则透明度增长指数为：
?
这一模型是建立在理论分析上的成果，只是为财政透明度成效评价提出一个建议。但由于笔者水平有限，可能存在一些不切实际的地方，在今后学习过程中还需加以改进。
??三、综述
随着我国进一步改革开放和市场经济体制的日渐成熟，政府财政信息的公开成为了我国经济继续稳定发展的必然趋势。财政透明度是一个与社会政治、经济、法律、技术环境等各方面都相关的复杂范畴，这种特点决定了要通过多方面共同改革来实现透明度的真正提高。同时，对所取得的成绩也应予以测量，将结果纳入政府业绩考评范围，以激发部门间的竞争意识。
参考文献：
［1］张平.我国财政透明度的现状及其国际比较研究［J］.财政理论与实践,2010;第167期
［2］刘颖.我国财政透明度问题研究［M］.首都经济贸易大学2009年硕士学位论文（责任编辑：罗亦成）